II SA/Gd 198/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 12 listopada 1993 roku W. S. M., powołując się na art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), wniosła o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. B. P. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego - KW nr [...], o pow. 11.928 m2, na rzecz następców prawnych M. E., jako zbędnej na cele uzasadniające jej wywłaszczenie a także przymusowy wykup. W uzasadnieniu wskazała, że od dnia przymusowego zbycia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, nr 18, poz. 94) - zwanej dalej w skrócie "ustawą z 1958 r.", nie przedsięwzięto na niej jakichkolwiek działań inwestycyjnych mających charakter publiczny.

Kierownik Urzędu Rejonowego - decyzją z dnia 9 czerwca 1997 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz D. R., J. D., H. E., J. Z., K. Z., P. M., Ł. M. i O. M. (w częściach ułamkowych) nieruchomości położonej w G. przy ul. P. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 784 m2, powstałej po podziale działki nr [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...], i zwrocie odszkodowania w wysokości 17 306 zł, oraz o odmowie zwrotu na rzecz wskazanych osób działki nr [...] o pow. 452 m2 oraz działki nr [...] o pow. 10692 m2 powstałej po podziale działki nr [...] o pow. 11476 m2 położonych w G. przy ul. P. [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 48 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz §§ 2, 3, 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu nieruchomości. (Dz. U. z 1991 r., nr 72, poz. 315 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ m. in. stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na cele użyteczności publicznej w drodze sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. Akt notarialny sprzedaży został sporządzony w dniu 2 stycznia 1970 r. Organ uznał, że w stosunku do działki nr [...] nie można stwierdzić zbędności na cel wywłaszczenia i orzec jej zwrotu na rzecz wnioskodawców, gdyż obecne zagospodarowanie pod bulwar nadmorski całkowicie spełnia przesłankę użyteczności publicznej. Organ ustalił, że działka nr [...] stanowi również własność Gminy Miasta G. i jest użytkowana przez A bez tytułu prawnego. Nieruchomość od 1958 r. była użytkowana przez A, początkowo na podstawie umowy najmu z byłymi właścicielami. Z okoliczności sprawy wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek A dla realizacji celów statutowych tego stowarzyszenia, które następnie wystąpiło o nabycie użytkowania wieczystego. Zgodnie z informacją Urzędu Miasta nabycie użytkowania wieczystego będzie możliwe po zakończeniu sprawy zwrotu nieruchomości. Organ stwierdził natomiast, że cel wywłaszczenia nie jest realizowany na części przedmiotowej działki i zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyniku wydzielenia geodezyjnego tej części nieruchomości powstała działka nr [...] o powierzchni 784 m2 podlegająca zwrotowi, pozostały teren - to jest utworzona po podziale działka nr [...] o pow. 10.692 m2 stanowi wystarczający obszar do realizowania celów statutowych A i nie podlega zwrotowi.

Od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w imieniu wnioskodawców odwołanie złożył ich pełnomocnik, wskazując, że organ odmówił zwrotu działek nr [...] i nr [...], mimo że działki te, wraz ze znajdującą się na nich zabudową, nie zostały dotychczas użyte i są zbędne na cele, dla których orzeczono ich wywłaszczenie. W odwołaniu wskazano, że przyznana na rzecz skarżących działka nr [...] ze względu na sposób wydzielenia i jej aktualny kształt w żaden sposób nie spełnia warunków działki budowlanej i tym samym nie będzie mogła być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem i wniesiono o dokonanie takiej korekty w wydzieleniu, która umożliwiłaby racjonalne wykorzystanie działki nr [...]. Nadto w odwołaniu zarzucono, że działka, co do której stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że znajduje się w ciągu bulwaru nadmorskiego, faktycznie jest w sposób trwały oddzielona od bulwaru.

Wojewoda - decyzją z dnia 19 grudnia 1997 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia na działce [...], użytkowanej nadal przez A w G., został zrealizowany, zakwestionował natomiast rozstrzygnięcie dotyczące działki nr [...]. Zdaniem Wojewody organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestie związane z realizacją celu publicznego, w związku z czym w zakresie tym winno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe.

Powyższa decyzja Wojewody została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 7 września 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 198/98, jako wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy - wydając decyzję kasacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania - nie może przesądzać o rozpatrzeniu sprawy, natomiast organ w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie przesądził o zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, co do odmowy zwrotu działki nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda - decyzją z dnia 2 stycznia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 9 czerwca 1997 r., nr [...], o odmowie zwrotu działki nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 10.692 m2 oraz uchylił ją w pozostałym zakresie. Ponadto Wojewoda orzekł o zwrocie na rzecz D. R., J. D., H. E., J. Z., O. M., K. Z., P. M., Ł. M. (w częściach ułamkowych) nieruchomości zabudowanej, położonej w G. przy ul. P. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 784 m2, objętej księgą wieczystą KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy– za odszkodowaniem w wysokości 36 134, 92 zł.

Organ odwoławczy ustalił, że umowa sprzedaży z dnia 2 stycznia 1970 r., na podstawie której Skarb Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nabył przedmiotową nieruchomość, zawarta została w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. W § 2 umowy sprzedaży wskazano, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego G. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 20 sierpnia 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nieruchomość ta przeznaczona jest pod użyteczność publiczną. Z ogólnych postanowień umowy sprzedaży trudno jest ustalić konkretny cel wywłaszczenia, jednak organ I instancji na podstawie materiału dowodowego ustalił, że wywłaszczenia dokonano na wniosek A i w oparciu o środki finansowe przyznane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, na wykup nieruchomości przy ul. B. P. [...], dla A w G. A w latach 1936-1989 posiadał status stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej. W trakcie postępowania ustalono, że na części działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i nie jest ona wykorzystana na potrzeby A, w związku z czym dokonano wydzielenia tej części działki, która jako odrębna działka nr [...] podlega zwrotowi byłym właścicielom i ich następcom prawnym. Wydzielenia dokonano w części, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a granice działki ustalono z uwzględnieniem pozostawienia dostępu do pozostałej części nieruchomości wykorzystywanej przez A. Powstała po podziale działki nr [...] część, to jest działka nr [...], jest obecnie użytkowana przez A. Z zebranych dokumentów wynika, że teren ten wraz z budynkami od wielu lat jest intensywnie wykorzystywany na całoroczną działalność statutową A, działalność wychowawczą, szkoleniową i kształcenie kadry, na nieruchomości organizowane są spotkania odprawy, zbiórki drużyn i kadry, a A G. ponosi wszystkie koszty utrzymania terenu i użytkowanych budynków. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia został w tym zakresie na działce nr [...] zrealizowany.

Organ odwoławczy ustalił również, na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości, że działka nr [...] jest częścią bulwaru nadmorskiego i uznał, że do sprawy zwrotu tej działki znajduje zastosowanie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dodany z dniem 22 września 2004 r.

(Dz. U. z 2004 r., n 141, poz. 1492).

Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 43/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody z dnia 2 stycznia 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 9 czerwca 1997 r. z uwagi na zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ obie decyzje zostały skierowanie do osób zmarłych. Sąd wskazał także, że w związku ze zmianą stanu prawnego po dacie wydania decyzji organu I instancji i wejściem w życie nowej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.)

– dalej w skrócie określanej "u.g.n.", zastosowanie w sprawie znajdą przepisy tej ustawy. Zgodnie z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. organem właściwym w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przy czy w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. W ocenie Sądu, ponieważ niniejsza sprawa dotyczy zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy G., której prezydent pełni funkcje starosty, organ ten podlegać winien wyłączeniu.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że formułowanie wiążących wytycznych odnośnie dalszego rozpoznania sprawy, wobec tego, że sprawa podlegać będzie ponownemu rozpatrzeniu przez inny organ, z udziałem innych stron postępowania, prowadziłoby do związania nimi organu, który nie orzekał w sprawie i mogło naruszać uprawnienia stron, które nie brały udziału w postępowaniu. Niemniej jednak - z uwagi na długotrwałość toczącego się postępowania administracyjnego, w celu szybkiego i sprawnego zakończenia sprawy, Sąd wskazał, że organ ponowie rozpoznający sprawę winien uwzględnić, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości do działek zbytych w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. oznacza m.in. zastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd stwierdził również, że w zawartej w niniejszej sprawie umowie wskazano, że wywłaszczana nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 20 sierpnia 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zatwierdzającą ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego G. przeznaczona jest pod użyteczność publiczną. Cel wywłaszczenia określony został zatem jako związany z realizacją planu zagospodarowania przestrzennego. Organ winien więc przede wszystkim ustalić, czy treść i stopień szczegółowości tego planu umożliwia stwierdzenie jakie było przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości w tym planie i czy cel wynikający z tego planu został zrealizowany. Sąd zaznaczył przy tym, że późniejsza zmiana celu wywłaszczenia nie jest dopuszczalna. Powołany w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego art. 229a u.g.n. utracił moc wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. jego niezgodności z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji (Dz. U. nr 59 poz. 369). Zatem w obecnym stanie prawnym, o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje ten cel, na który została ona wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle.

Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2010 r., nr [...], Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta G., oraz wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 1 u.g.n., Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie pozyskanych postanowień stwierdzających nabycie spadku ustalił następców prawnych wnioskodawców i stwierdził, że uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości są: J. D., J. Z., O. M., P. M., K. Z., Ł. M., A. M., R. M., B. M., H. T., M. M., M. C., Z. M., G. M., M. M., T. L., P. M., Z. M., W. M., B. P., I. W., T. W., A. R., J. R., W. G., T. K. i S. K. Wszyscy ww. wyrazili zgodę aby postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości toczyło się z ich udziałem i wnieśli o zwrot nieruchomości w całości.

Organ pierwszej instancji przedstawił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i stwierdził, że z postanowień zawartej w dniu 2 stycznia 1970 r. umowy oraz dokumentacji poprzedzającej nabycie spornej nieruchomości wynika, że pomimo wskazania w treści umowy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przedmiotowa umowa miała charakter dobrowolnej umowy sprzedaży, zawartej w wyniku negocjacji prowadzonych przed ewentualnym wywłaszczeniem. W stosunku do spornej nieruchomości nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Umowa zawarta między stronami miała więc charakter wyłącznie kontraktu cywilnoprawnego, na zawarcie którego wszystkie strony wyraziły zgodę w 1968 r., a samo nabycie na rzecz Skarbu Państwa miało miejsce w 1970 roku.

Organ zaznaczył przy tym, że w stosunku do spornej nieruchomości nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji, która warunkowałaby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Samo przeznaczenie danego terenu pod określone cele w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło podstawy dla składania wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Podstawę taka stanowiły dopiero określone decyzje lokalizujące inwestycję na danym terenie, który inwestor miał pozyskać, czy to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r., czy mocą decyzji o wywłaszczeniu. W sytuacji braku decyzji lokalizującej inwestycję na danym terenie brak było realnego zagrożenia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, dlatego zasadne jest przyjęcie, że umowa miała charakter cywilnoprawny. Sprzedający od razu, po złożeniu im propozycji sprzedaży, wyrazili zgodę na sprzedaż, a do czasu sfinalizowania transakcji, który trwał przez okres półtora roku, nie oponowali przeciwko nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Dobrowolność zawarcia umowy, uniemożliwia orzeczenie zwrotu nieruchomości.

Organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że zawarta pomiędzy M. E., a przedstawicielami A umowa najmu i dzierżawy w styczniu 1967 r. na okres jednego roku z możliwością wypowiedzenia jej przez każdą ze stroną, nie gwarantowała wynajmującemu poczucia stabilizacji. Naturalna była zatem chęć nabycia przedmiotowej nieruchomości dla realizacji zadań A, bowiem wyłącznie prawo własności tej nieruchomości przeniesione na rzecz Skarbu Państwa, zapewniało gwarancję ciągłości władania nią przez A oraz niezakłóconej eksploatacji. Nabycie nieruchomości nie miało przy tym na celu nabycia jej dla realizacji inwestycji budowlanej, lecz dokonanie adaptacji nieruchomości, w szczególności budynków na niej posadowionych, na cel użyteczności publicznej - dla A i jego celów statutowych. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja projektowo-techniczna dotycząca radiofonizacji oraz instalacji telefonicznych w obiektach Stanicy Harcerskiej w G. przy ul. P. W świetle zgromadzonych dokumentów, zarzuty wnioskodawców, że na przedmiotowej nieruchomości nie dokonywano żadnych prac remontowych oraz nie dokonywano żadnych działań o charakterze użyteczności publicznej, nie znajdują potwierdzenia. Zgromadzona dokumentacja techniczna oraz zeznania świadków składane w toku przeprowadzonych rozpraw administracyjnych potwierdzają fakt dokonywania prac remontowych budynków, opisują ich przebieg, a także wskazują jakie działania o charakterze statutowym były podejmowane na nieruchomości.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, podkreślając ścisły związek A z Państwem, a także powołując się na zasadę jednolitej własności państwowej, że nawet gdyby przedmiotowa umowa sprzedaży miała charakter wywłaszczeniowy, to określony w umowie sprzedaży cel użyteczności publicznej był realizowany na całej nieruchomości również w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Celami użyteczności publicznej bowiem są: cele naukowe, oświatowe, kulturalne, wyznaniowe, dobroczynne, cele pomocy grupom ludności, place, ulice, drogi. Są to bowiem cele, które cechuje ogólna dostępność i pożyteczność dla ogółu społeczeństwa. Również urządzony na działce nr [...] Bulwar N. w 1969 roku, pełniący funkcję rekreacyjną, a jednocześnie rolę falochronu zabezpieczającego stromy brzeg przed działaniem sztormów, stanowi inwestycję o charakterze użyteczności publicznej, a zawarcie umowy sprzedaży z właścicielami działki umożliwiło regulację jej stanu prawnego, poprzez przejęcie jej na rzecz Państwa, za określoną w umowie cenę. Przedmiotowa działka przeznaczona była pod użyteczność publiczną jeszcze przed nabyciem jej umową sprzedaży. Wobec powyższego, w stosunku do ww. działki można było wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe w związku z realizacją celu użyteczności publicznej. Jednak w związku z faktem, że właściciele nieruchomości wyrazili dobrowolną zgodę na jej zbycie, umożliwiło to regulację jej stanu prawnego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli wszyscy wnioskodawcy, kwestionując odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i popierając zarzuty zawarte w odwołaniu J. Z., O. M., J. D., P. M., K. Z., Ł. M., A. R. i J. R. W odwołaniu tym zaskarżonej decyzji zarzucono sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w zakresie: podstawy prawnej zbycia nieruchomości umową z dnia 2 stycznia 1970 r., celu wywłaszczenia oraz realizacji celu wywłaszczenia, w tym poniesionych nakładów.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że umowa z dnia 2 stycznia 1970 r. zawarta została w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 216 wprost wskazuje art. 6 ustawy z 1958 r. jako podstawę do traktowania umowy dobrowolnej sprzedaży, jako aktu wywłaszczeniowego. Zgodnie zaś z samym

art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. propozycja dobrowolnego odstąpienia zawsze następuje przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Same więc przepisy

art. 216 u.g.n. i art. 6 ustawy z 1958 r. przesądzają, że mimo, iż dobrowolne odstąpienie nieruchomości następuje przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, to zawarta w tym zakresie umowa sprzedaży jest aktem wywłaszczeniowym podlegającym regulacjom aktualnej ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu wywłaszczonej w ten sposób nieruchomości.

Zdaniem odwołujących się, powołanie w umowie sprzedaży art. 6 ustawy z 1958 roku nie było, jak chce tego organ pierwszej instancji, omyłkowe, gdyż zgodnie z tym przepisem - w piśmie z dnia 20 czerwca 1968 r., skierowanym do późniejszych sprzedających, znajduje się rygor wywłaszczenia w przypadku odmowy albo braku odpowiedzi na propozycję dobrowolnego odstąpienia. Za tym, że był to akt wywłaszczeniowy, a powołanie art. 6 ustawy z 1985 r. nieprzypadkowe, przemawia też fakt, że cena sprzedaży została ustalona na podstawie przepisów wywłaszczeniowych, a nie rynkowych negocjacji i ustaleń stron. Byli właściciele wyrazili zgodę szybko na sprzedaż, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i otrzymania przez właścicieli odszkodowania mniejszego niż cena sprzedaży. Stosunkowo zaś długi okres czasu między ofertą (20 czerwca 1968 r.), a nabyciem nieruchomości (2 stycznia 1970 r.) wynikał z braku środków na zakup. We wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 25 września 1991 r. W. S. M. wyraźnie wskazywała na "przymusowość" zbycia tejże nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W ocenie odwołujących się przywoływana przez organ pierwszej instancji teza orzeczenia w sprawie, w której wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z 25 stycznia 2011 roku, sygn. II SA/Kr 1351/10), w żaden sposób nie może dotyczyć niniejszej sprawy, gdyż tam to właścicielka sama poprosiła o nabycie nieruchomości i brak było jakichkolwiek dokumentów (oferty, itd.) ze strony ówczesnych organów administracji publicznej.

W odwołaniu podkreślono, że ewentualne uchybienia ówczesnych organów administracji publicznej w zakresie procedury wywłaszczeniowej nie mogą przeczyć zastosowaniu trybu wywłaszczenia opartego na art. 6 ustawy z 1958 r. Mogą one zaś przemawiać w okolicznościach niniejszej sprawy, co podnosili wnioskodawcy w toku postępowania, za uznaniem, że nie mogło na skutek tego dojść do realizacji celu publicznego, który to nie może być zrealizowany w sposób sprzeczny z prawem u samej swej podstawy.

Stwierdzono również, że w licznej korespondencji znajdującej się w aktach sprawy, powstałej przed i już po dacie zawarcia umowy sprzedaży, jednoznacznie wszyscy adresaci tej korespondencji, jak również jej nadawcy, wskazują, że umowa ta była aktem wywłaszczeniowym (np. pismo z dnia 6 lutego 1969 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej skierowane do wywłaszczanych, gdzie art. 6 ustawy z 1958 r. został wskazany wprost). Również w niniejszej sprawie od początku jej zainicjowania wszystkie organy administracji publicznej, jak również sądy administracyjne przyjmowały jednoznacznie taki charakter tej umowy. Aktualne ustalenia organu pierwszej instancji nie opierają się na jakichkolwiek racjonalnych przesłankach i są dowolną interpretacją abstrahującą od stanu faktycznego i prawnego sprawy, wykraczającą poza ramy uznania administracyjnego.

Odnośnie realizacji celu wywłaszczenia, odwołujący się stwierdzili, że w dalszym ciągu brak jest jednoznacznych ustaleń w tym przedmiocie. Umowa sprzedaży w tym zakresie wskazywała, że zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego sprzedana nieruchomość przeznaczona była "pod użyteczność publiczną". Z przeznaczenia w planie należałoby wnosić o celu wywłaszczenia, jednak tak ogólnie wskazane przeznaczenie, jak to wyżej przytoczono, na konkretny cel wywłaszczenia nie wskazuje. W dotychczas prowadzonym postępowaniu o zwrot przyjmowano, że wywłaszczenie miało nastąpić na rzecz A i na to wskazywać by mogło szereg dokumentów w sprawie, jednak - jak aktualnie ustalił w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji - "postulatem planu szczegółowego było przeznaczenie nieruchomości na hotel turystyczny ogólnodostępny z wykluczeniem wczasów pobytowych" (tak opinia właściwego w sprawie Wydziału Budownictwa, Urbanistyki w protokole z dnia 20 października 1967 r., aktualna zgodnie z adnotacją odręczną na dokumencie na dzień 24 grudnia 1969 r., a więc na tydzień przed zawarciem umowy wywłaszczeniowej). Potwierdza to inny dokument znajdujący się w aktach sprawy, tj. "Informacja dot. nieruchomości przy ulicy B. P. [...]" z dnia 15 lutego 1969 r., która stwierdza, że "plan szczegółowy przeznacza tę nieruchomość na hotel turystyczny ogólnodostępny z wykluczeniem wczasów pobytowych". W piśmie z dnia 9 grudnia 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stanowiącym wniosek o przyznanie kredytu na nabycie przedmiotowej nieruchomości wskazano (str. 2 akapit 4), że "za nabyciem nieruchomości na własność Skarbu Państwa przemawia również jej atrakcyjne położenie nad morzem i przydatność na cele wczasowo – wypoczynkowo - sportowe /.../)". W sytuacji, gdy Skarb Państwa nie przekazał formalnie nigdy nieruchomości A, należałoby wnosić, że temu właśnie sprzeciwiało się przeznaczenie w planie szczegółowym, które to przeznaczenie, jak wspomniano, cel wywłaszczenia musiało uwzględniać i przyjmować. Jest to jedyne wytłumaczenie sytuacji, w której w czasie po wywłaszczeniu i przez kolejne lata ubiegania się przez A o otrzymanie nieruchomości, A nigdy tej nieruchomości nie otrzymał. Potwierdza powyższe fakt, że w sprawę wywłaszczenia zaangażowany był Wydział Komunalny i Mieszkalnictwa, a więc Wydział, który swym zakresem działania obejmował działania pensjonatów, a który nie obejmował działalności A. A nigdy nie przekazano nieruchomości, tym samym to nie potrzeby A formalnie zadecydowały o wywłaszczeniu.

Odwołujący się zwrócili uwagę, że w przedmiotowej sprawie brak jest decyzji lokalizacyjnej, co jest wynikiem faktu, że przeznaczenie nieruchomości w planie szczegółowym było inne niż przyjęte potrzeby A, jak również faktu, iż nie zamierzano czynić żadnych nakładów o charakterze inwestycyjnym, tj. w postaci budowy, rozbudowy czy znacznej przebudowy nieruchomości. Tym samym, albo wywłaszczenie nastąpiło pomimo naruszenia przez wnioskodawcę wymogów formalnych (A wystąpił o decyzję lokalizacyjną, ale jej nie otrzymał) i przez to było nielegalne, albo też cel wywłaszczenia był już realizowany przed wywłaszczeniem, a w świetle art. 137 u.g.n. i w świetle jego logicznego rozumienia nie można zrealizować celu publicznego, który był już realizowany. W sytuacji nielegalności działania, wywłaszczenie było niedopuszczalne. Dlatego też nie można w ogóle mówić, że jakikolwiek cel użyteczności publicznej mógł być i został zrealizowany w rozumieniu art. 137 u.g.n., gdyż w przypadku nielegalnie zrealizowanego celu nie można mówić o braku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W odwołaniu wskazano również, że na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r. wnioskodawcą wywłaszczenia mogły być wyłącznie organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe. A, jako stowarzyszenie, nie mieścił się w tym zakresie podmiotowym, tym samym nie można mówić o zrealizowaniu przez ten Związek celu wywłaszczenia, skoro podmiotowo nie był on uprawniony do jego realizacji. Z tego też względu nie została wydana decyzja lokalizacyjna na realizację na nieruchomości przy ul. P. [...] w G. celu wywłaszczenia przez A. Pozostawanie nieruchomości w posiadaniu zależnym A jeszcze przed wywłaszczeniem i tym samym wykorzystywanie nieruchomości na cel wywłaszczenia już w dacie jej przejęcia przez Skarb Państwa, w świetle przesłanek z art. 137 u.g.n., ma fundamentalne znaczenie przy ocenie badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Pozostawanie bowiem nieruchomości w dyspozycji A przed wywłaszczeniem na podstawie umowy dzierżawy w celach statutowych A, a następnie jej posiadanie w tych samych celach wyczerpuje przesłankę nie wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Dodatkowo odwołujący się zarzucili, że działka nr [...], która została zagospodarowana pod bulwar nadmorski, została wywłaszczona niezgodnie z jakimkolwiek wchodzącym w grę celem wywłaszczenia. Dla odmowy zwrotu tej działki w zaskarżonej decyzji jedynym zasadniczym argumentem to uzasadniającym była rynkowość umowy sprzedaży, a nie jej wynikająca z art. 6 ustawy z 1958 r. "przymusowość", podczas gdy zachodził brak takowej rynkowości. Podnoszona przez organ pierwszej instancji kwestia, że przed wywłaszczeniem działka była już zagospodarowana pod bulwar (stwierdzenie to nie jest zdaniem skarżących poparte materiałem dowodowym w sprawie) może jedynie przemawiać za stwierdzeniem, że w związku z tym nie mogło dojść do realizacji celu w rozumieniu art.137 u.g.n., skoro był on już realizowany. W związku z brakiem innego uzasadnienia organu pierwszej instancji działka ta winna ulec zwrotowi. Żaden dokument w sprawie nie wskazuje bowiem, że celem wywłaszczenia było aktualne i trwające od kilkudziesięciu lat zagospodarowanie nieruchomości bulwarem.

Odwołujący się podnieśli nadto, że w związku z wywłaszczeniem nie dokonano żadnych nakładów i nie wykonano żadnych prac, na które wskazuje art. 137 u.g.n., uzasadniających wniosek, że doszło do realizacji celu (niezależnie czy takie prace miałyby zostać dokonane w terminach wskazanych w tym przepisie czy poza nimi). Zgromadzona przez organ dokumentacja dotyczy wyłącznie fazy projektowej, która nie została zrealizowana. Aktualny stan nieruchomości, pomijając dalszą jego dewastację, jest niezmienny od 1970 r.

Decyzją z dnia 13 lutego 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając że wydana została zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że aktem notarialnym z dnia 2 stycznia 1970 r., Repertorium A nr [...] na 1970 rok W. S. M., J. M. R., D. L. R. i B. S. E. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 11.928 m2, położoną w G. przy ul. B. P. [...], na cele użyteczności publicznej. W treści aktu notarialnego wskazano, że sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak - zdaniem organu, zapis ten nie przesądza o charakterze przedmiotowej umowy, ponieważ decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności towarzyszących nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa.

Organ wskazał na treść art. 15 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć m. in. zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. W związku z tym organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 20 czerwca 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej, powołując się na przeprowadzoną w dniu 18 czerwca 1968 r. rozmowę w sprawie nieruchomości położonej przy ul. P. [...], poinformowało A, że "może podjąć się opracowania dokumentacji prawnej nabycia przedmiotowej nieruchomości" oraz zobowiązało A do "wystąpienia do Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie wydania lokalizacji szczegółowej na przedmiotowy teren. Lokalizacja szczegółowa jest bowiem niezbędna do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości". Jednocześnie, pismem z dnia 20 czerwca 1968 r., Nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, powiadomiło B. E., W. M., D. R. oraz J. R. o zamiarze nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. B. P. [...]. Powołując się na art. 6 ustawy z 1958 roku, Prezydium zaproponowało "dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości w drodze notarialnej umowy sprzedaży" i wyznaczyło 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi oraz poinformowało, że "po bezskutecznym upływie tego terminu, albo w wypadku otrzymania odpowiedzi nie wyrażającej zgody na sprzedaż nieruchomości (...) Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wystąpi do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium, W.R.N. o wszczęcie postępowania przymusowego wywłaszczenia tejże nieruchomości oraz o wydanie orzeczenia o jej wywłaszczeniu za odszkodowaniem (...)". W odpowiedzi na ww. pismo B. E., W. M., D. R. oraz J. R. wyrazili zgodę na "odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. P. [...]", o czym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej poinformowało A pismem z dnia 16 lipca 1968 r., Nr [...]. W przedmiotowym piśmie wskazano, że "niezbędne jest przedłożenie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej oraz przekazanie na rzecz tut. Wydziału niezbędnych środków na pokrycie kosztów związanych z nabyciem nieruchomości". Pismem z dnia 2 lipca 1968 r., L. dz. [...], A, zwrócił się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z wnioskiem "o wydanie lokalizacji szczegółowej" dla działki nr [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia 6 sierpnia 1968 r., Nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, poinformowało, że "zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzje lokalizacji szczegółowej są wydawane dla przedsięwzięć inwestycyjnych jak budowa nowego obiektu, rozbudowa, całkowita przebudowa. Nie mogą być wydawane jako stwierdzenie użytkowania" oraz wyjaśniło, że "teren położony przy ulicy P. [...] przeznaczony jest w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod użyteczność publiczną, co wobec faktycznego użytkowania go przez A powinno być wystarczającą podstawą do uregulowania jego stanu prawnego". Pismem z dnia 10 października 1968 r. A, wystąpił do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej "o wykupienie dla potrzeb A nieruchomości przy ul. P. [...] będącej obecnie w naszym użytkowaniu". W odpowiedzi, w piśmie z dnia 28 października 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, raz jeszcze podkreśliło, że "nie posiada środków na nabycie tej nieruchomości i że nie jest inwestorem. Nabycie nieruchomości nastąpi nie dla potrzeb Wydziału Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej, lecz dla A, który winien uzyskać na ten cel odpowiednie kredyty". Pismem z dnia 27 grudnia 1969 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, zwróciło się do Państwowego Biura Notarialnego o "przygotowanie umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. B. P. nr [...] w G.", a w dniu 2 stycznia 1970 r., aktem notarialnym Repertorium A nr [...] na 1970 rok, nabyło przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle powyżej przedstawionego stanu faktycznego, nie ulega wątpliwości, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, miało zamiar nabyć nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w trybie przepisów ustawy z 1958 r. Świadczy o tym choćby fakt, że w piśmie z dnia 20 czerwca 1968 r., skierowanym do właścicieli przedmiotowej nieruchomości Prezydium poinformowało, że w przypadku braku zgody na dobrowolne odstąpienie działki nr [...] wystąpi z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże w dniu wystosowania ww. pisma Prezydium nie dysponowało jednym z elementów koniecznych do złożenia takiego wniosku, tj. decyzją lokalizacyjną dla działki nr [...], wobec czego zobowiązało A do "wystąpienia do Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie wydania lokalizacji szczegółowej na przedmiotowy teren. Lokalizacja szczegółowa jest bowiem niezbędna do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości". Bezsporne jest również, że - pomimo złożenia przez A wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury odmówił jej wydania, o czym poinformował A pismem z dnia 6 sierpnia 1968 r. W piśmie tym wyjaśniono, że samo przeznaczenie działki nr [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod użyteczność publiczną, powinno być wystarczającą podstawą do uregulowania jej stanu prawnego. W chwili zawierania, w dniu 2 stycznia 1970 r., aktu notarialnego, na mocy którego Skarb Państwa nabył działkę nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nie dysponowało zatem decyzją lokalizacyjną dla przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do treści pisma Wydziału Budownictwa, Urbanistyki Architektury z dnia 6 sierpnia 1968 r., organ odwoławczy stwierdził, że samo przeznaczenie danego terenu pod określone cele w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowiło podstawy do składania wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje zatem fakt, że w akcie notarialnym z dnia 2 stycznia 1970 r. powołana została uchwała nr [...] z dnia 20 sierpnia 1962 r., na mocy której Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zatwierdziło ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego G., w którym działka nr [...] została przeznaczona pod użyteczność publiczną, a zgodnie z protokołem z dnia 20 października 1967 r., spisanym w Wydziale Budownictwa Urbanistyki i Architektury (WBUiA) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej działka nr [...] "w/g planu ogólnego wchodzi w skład terenów użyteczności publicznej. Postulatem planu szczegółowego jest przeznaczenie nieruchomości na hotel turystyczny ogólnodostępny z wykluczeniem wczasów pobytowych".

W ocenie organu odwoławczego, aby można było stwierdzić, że dana nieruchomość została nabyta w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem musiała istnieć decyzja lokalizująca inwestycję na danym terenie, który inwestor miał następnie pozyskać, czy to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1985 r., czy mocą decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja lokalizacyjna nigdy nie została w stosunku do działki nr [...] wydana. Ponieważ istnienie decyzji lokalizacyjnej było warunkiem niezbędnym do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego lub wywłaszczenia nieruchomości w drodze umowy, jej brak oznacza, że działka nr [...] nie została nabyta pod groźbą wywłaszczenia, gdyż brak było jednego z elementów niezbędnych aby o takie wywłaszczenie wystąpić.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że akt notarialny z dnia 2 stycznia 1970 r., na podstawie którego nastąpiło nabycie działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, jest zwykłą umową cywilnoprawną, ponieważ w momencie jego zawierania nie istniała, w świetle obowiązujących wówczas przepisów, możliwość wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie może zatem znaleźć zastosowania treść art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 u.g.n., ponieważ działka nr [...] nie została nigdy wywłaszczona, a co za tym idzie nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości. W tym stanie rzeczy bezcelowe jest badanie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz ustosunkowywanie się do zarzutów podniesionych przez strony odwołujące się w tym zakresie.

Skargi na powyższą decyzję skutecznie złożyli: J. D., P. M., K. Z., Ł. M., J. Z., O. M., A. R. i J. R. (reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego M. W.), A. M., R. M., B. M., H. T., M. M., M. C., Z. M., G. M., T. W., W. G., P. M., Z. M., B. P., I. W., S. K. i T. K. Wszystkie ww. skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarga złożona przez skarżących J. D., P. M., K. Z., Ł. M., J. Z., O. M., A. R. i J. R. zawierała szeroką argumentację, zaś pozostali skarżący w swoich skargach argumentację tę poparli.

Skarżący – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że umowa sprzedaży z dnia 2 stycznia 1970 r. nie była zawierana pod groźbą wywłaszczenia oraz, że brak decyzji lokalizacyjnej przesądza, iż wskazana umowa sprzedaży miała charakter dobrowolny i tym samym nie została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz błędną wykładnię art. 6 ustawy z 1958 r. poprzez przyjęcie, że brak decyzji lokalizacyjnej wyklucza uznanie, iż umowa sprzedaży z dnia 2 stycznia 1970 r. była zawarta w trybie wskazanego przepisu.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu J. D., P. M., K. Z., Ł. M., J. Z., O. M., A. R. i J. R. Dodatkowo zarzucono, że organ odwoławczy pominął kwestię z jakim zamiarem umowę sprzedaży zawierał Skarb Państwa. Odniesienie się do tego przesądziłoby, zdaniem skarżących, ze Skarb Państwa traktował zawartą umowę zgodnie z jej treścią jako wywłaszczeniową, tym samym trudno byłoby twierdzić, że nie istniała realna groźba wywłaszczenia w drodze decyzji. Podkreślono przy tym, że uchybienie ówczesnych organów administracji publicznej w zakresie procedury wywłaszczeniowej w postaci braku decyzji lokalizacyjnej nie może przeczyć zastosowaniu trybu z art. 6 ustawy z 1958 r. Umowa z dnia 2 stycznia 1970 roku korzysta z waloru jej ważności i wywiera skutki prawne w niej przewidziane, zaś organy administracji publicznej nie są władne dokonywać ustaleń przeciw i ponad osnowę tego dokumentu w zakresie jej podstawy prawnej wprost w umowie wskazanej. Uchybienia te mogą natomiast przemawiać za uznaniem, że na skutek naruszeń procedury nie mogło dojść do realizacji celu publicznego, który nie może być zrealizowany bez decyzji lokalizacyjnej. Uchybienia organu wywłaszczeniowego w procedurze, która doprowadziła do dobrowolnej sprzedaży, a dla której alternatywą była decyzja wywłaszczeniowa, pozostają bez wpływu na sam tryb, w jakim umowa została zawarta.

W skardze zarzucono również, że organ odwoławczy nie rozważył w ogóle argumentacji prawnej dotyczącej przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 4 września 2013 r. uczestnik postępowania Chorągiew G. A wniósł o oddalenie wniesionych skarg. Podniósł, że organy prawidłowo przyjęły, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 2 stycznia 1970 r. nastąpiło dobrowolnie. Wskazał także, iż w obowiązującym w tym okresie planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego teren nieruchomości był przeznaczony pod użyteczność publiczną. W budynkach posadowionych na nieruchomości prowadzono prace remontowe, a także wykonywano prace na terenie nieruchomości służące utrzymaniu jej w należytym stanie. Budynki znajdujące się na nieruchomości oraz teren nieruchomości były nieprzerwanie i są nadal wykorzystywane na całoroczną działalność wychowawczą, szkoleniową, kształcenie kadry instruktorskiej oraz stanowią bazę umożliwiającą realizację celów statutowych A, a zatem były i są wykorzystywane na cele użyteczności publicznej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lutego 2013 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. B. P. [...], o pow. 11.928 m2, oznaczonej w chwili zbycia jako działka nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że umowa zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 2 stycznia 1970 r., na podstawie której nastąpiło nabycie działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, jest zwykłą umową cywilnoprawną, ponieważ w momencie jej zawierania nie istniała, w świetle obowiązujących wówczas przepisów, możliwość wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (brak decyzji lokalizacyjnej). Z tej przyczyny organ uznał, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n.", ponieważ działka nr [...] nie została nigdy wywłaszczona, a co za tym idzie nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał również, że bezcelowe jest badanie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz ustosunkowywanie się do zarzutów podniesionych przez strony odwołujące się w tym zakresie.

Zdanie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest błędne.

Z art. 216 ust. 1 u.g.n. wynika, że przepisy rozdziału 6. działu III tej ustawy, a więc przepisy regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., nr 11, poz. 79) – dalej zwanej w skrócie "ustawą z 1958 r.".

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 2 stycznia 1970 roku), ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej (wszystkie podkreślenia Sądu).

Przepis ustępu 2. art. 6 ustawy z 1958 r. stanowił zaś, że cena kupna płatna jest:

1) za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze do wysokości 50.000 zł w ciągu najpóźniej trzech miesięcy od daty zawarcia umowy; nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych w ciągu dalszych dwóch lat. Nadwyżka nie przekraczająca kwoty 50.000 zł płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych w ciągu jednego roku,

2) za inną nieruchomość - do wysokości 50.000 zł w terminie wskazanym w pkt 1; nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w równych ratach rocznych nie przekraczających 50.000 zł.

Natomiast w ustępie 3. cytowanego artykułu stwierdzono, że przepisy

art. 12 ust. 3 ustawy z 1958 r. mają odpowiednie zastosowanie do wypłaty ceny kupna nieruchomości. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z 1958 r., przedterminowa wypłata rat odszkodowania powinna nastąpić, jeżeli wywłaszczony wykaże przeznaczenie sumy rat na nabycie gospodarstwa rolnego, ogrodniczego (warzywniczego) lub hodowlanego albo na dokonanie inwestycji w takim gospodarstwie; przepis ten stosuje się również w razie wykazania, że sumy rat są przeznaczone na założenie lub nabycie warsztatu rzemieślniczego lub dokonanie w nim inwestycji albo na budownictwo mieszkalne lub na pokrycie wkładu do spółdzielni mieszkaniowej; przedterminowa wypłata rat powinna nastąpić nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku i wykazania przeznaczenia sumy rat na wymienione wyżej cele.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia 20 czerwca 1968 roku (akta administracyjne organu I instancji - k. 1164 - 1165) Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej poinformował właścicieli nieruchomości położonej w G. przy ulicy B. P. [...] – B. E., W. M., D. R. i J. R., że zamierza nabyć na rzecz Skarbu Państwa tę nieruchomość. W piśmie tym stwierdzono, że - powiadamiając o powyższym, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, proponuje dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości w drodze notarialnej umowy sprzedaży za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r. w oparciu o opinie z 9 grudnia 1967 r. oraz z 5 i 21 lutego 1968 roku, sporządzone przez rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

W piśmie tym wskazano także, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej będzie oczekiwał na odpowiedź na tę propozycję 14 dni od daty otrzymania pisma, a po bezskutecznym upływie tego terminu albo w przypadku otrzymania odpowiedzi odmownej, zwróci się do Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wszczęcie postępowania przymusowego wywłaszczenia tej nieruchomości oraz wydanie orzeczenia o jej wywłaszczeniu.

Dodatkowo poinformowano również, że sprawa nabycia przedmiotowej nieruchomości będzie aktualna dopiero z chwilą uzyskania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej odpowiednich kredytów na jej wykup.

W odpowiedzi na ww. pismo, właściciele przedmiotowej nieruchomości, pismem z dnia 3 lipca 1968 roku, wyrazili zgodę na odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa tej nieruchomości (akta administracyjne organu I instancji - k. 1163).

Pismem z dnia 8 sierpnia 1968 roku (akta administracyjne organu I instancji

- k. 1167) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej poinformowało właścicieli, że umowa zostanie zawarta gdy Prezydium otrzyma na jej realizację środki finansowe. Kolejnym pismem z dnia 2 grudnia 1969 roku, Prezydium również zawiadomiło właścicieli nieruchomości jedynie o trudnościach z uzyskaniem środków na jej wykup (akta administracyjne organu I instancji - k. 1180).

Następnie, na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 2 stycznia 1970 r., Repertorium A nr [...] na 1970 rok, W. S. M., J. M. R., D. L. R. i B. S. E. sprzedali Skarbowi Państwa, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej (Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej) nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 11.928 m2, położoną w G. przy ul. B. P. [...] (akt notarialny - akta administracyjne organu I instancji – k. 1196 - 1198).

Jak wynika z § 2 tego aktu notarialnego, stawający okazali:

- dwie opinie szacunkowe z dnia 5 i 21 lutego 1968 roku, sporządzone przez rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, uzupełnione oświadczeniem Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1969 r., wyceniające dla celów wywłaszczeniowych wartość gruntu oraz części składowych (budynki, ustęp zewnętrzny, ogrodzenie, elementy małej architektury) na kwotę 453.141 zł;

- opinią szacunkową z dnia 9 grudnia 1967 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wyceniającą wartość roślin znajdujących się na wywłaszczanej nieruchomości na kwotę 103.158 zł;

- uchwałę nr [...] z dnia 20 sierpnia 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zatwierdzającą ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miejskiego G.

Zgodnie z treścią ww. aktu notarialnego, reprezentująca Skarb Państwa D. M. oświadczyła, że wywłaszczana nieruchomości położona jest w G. przy ulicy B. P. [...], że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego, zatwierdzonym ww. uchwałą, przeznaczona jest pod użyteczność publiczną, wobec tego właściciele wyrazili zgodę na dobrowolne odstąpienie tej nieruchomości Państwu – w drodze sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, nr 18, poz. 94) - dalej w skrócie zwanej "ustawą z 1958 r.".

W § 4 cytowanego aktu notarialnego ustalono, że cena sprzedaży płatna będzie zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958 r. (w ratach), natomiast kwota obejmująca odszkodowanie za rośliny płatna będzie zgodnie z art. 12 pkt 6 ustawy z 1958 r.

Z przepisu art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny

(Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) wynika, że w umowach należy przede wszystkim badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy.

Zdaniem Sądu, z treści powyższego aktu notarialnego oraz poprzedzającego ten akt pisma Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20 czerwca 1968 roku, jasno i w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że umowa z dnia 2 stycznia 1970 roku stanowi umowę zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc umowę, o której mowa jest w art. 216 ust. 1 u.g.n. Świadczą o tym przede wszystkim zgodne oświadczenia obu stron tej umowy złożone przed notariuszem, z których jasno wynika, że obie strony umowy traktowały przedmiotową nieruchomość tak jak nieruchomość wywłaszczaną i w związku z tym

– odpowiednio - Skarb Państwa ją nabywał, a poprzednicy prawni skarżących ją zbywali w trybie przewidzianym przepisami art. 6 ustawy z 1958 roku. Reprezentująca Skarb Państwa D. M. wyraźnie oświadczyła – zawierając tę umowę, że wywłaszczana nieruchomości położona jest w G. przy ulicy B. P. [...], wskazała również na jaki cel nieruchomość jest przeznaczona, wyjaśniając, że nabywa ją z przeznaczeniem "pod użyteczność publiczną". Dalej w akcie notarialnym stwierdza się, że z uwagi na ww. okoliczności, właściciele wyrazili zgodę na dobrowolne odstąpienie tej nieruchomości Państwu – w drodze sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Cena nieruchomości ustalona w umowie, podobnie jak wartość roślin znajdujących się "na wywłaszczanej nieruchomości", nie jest ceną rynkową, lecz wynika z opinii szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a więc została ustalona zgodnie z art. 6 ustawy z 1958 roku. Podobnie jak sposób zapłaty ceny, który również strony ustalają zgodnie z tym przepisem.

Wolę Skarbu Państwa nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 1958 roku niezbicie potwierdza także treść dokumentów z dnia 24 grudnia 1969 roku (akta administracyjne organu I instancji – k. 1181 i verte), oznaczonych symbolem [...], w postaci "Adnotacji dotyczącej nabycia na rzecz Skarbu Państwa Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nieruchomości położonej w G. przy ul. B. P. nr [...]" sporządzonej przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, oraz "Decyzji Kierownika Wydziału Gosp. Kom. i Mieszk. " Prezydium Miejskiej Rady Narodowej.

"Adnotacja" z dnia 24 grudnia 1968 roku zawiera opis przedmiotowej nieruchomości, informację o aktualnym użytkowaniu nieruchomości przez A; informację o przeznaczeniu tej nieruchomości zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo - Miejskiego G. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 sierpnia 1962 r. pod użyteczność publiczną; wartość nieruchomości według opinii szacunkowych z 5 i 21 lutego 1968 roku oraz z 9 grudnia 1967 roku; zasady wypłaty ceny wg art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958 r., informację, że na propozycję dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wg podanych w adnotacji warunków właściciele wyrazili zgodę, oraz podsumowanie następującej treści: "Biorąc pod uwagę przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną oraz aktualne jej użytkowanie na te cele przez A – nabycie tej nieruchomości jest celowe oraz znajduje uzasadnienie w przepisach art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku (...)".

Pod tą "Adnotacją" znajduje się "Decyzja Kierownika Wydziału Gosp. Kom. I Mieszk." Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z tej samej daty, o następującej treści: "W oparciu o w/podane przesłanki faktyczne i prawne stwierdzające celowość, zasadność oraz dopuszczalność nabycia położonej w G. przy ul. B. P. nr [...] nieruchomości jako niezbędnej dla realizacji zadań i celów zgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego postanawiam nabyć ją w drodze zawarcia umowy kupna sprzedaży na warunkach określonych powyżej.".

Powyższe dokumenty uzupełnia oświadczenie z dnia 30 grudnia 1969 roku dotyczące doprecyzowania wysokości ceny nieruchomości (akta administracyjne organu I instancji – k. 1194 i verte), w którym również Prezydium Miejskiej Rady Narodowej odwołuje się do zapisów art. 6 i art. 12 ustawy z 1958 roku.

Jak wynika z pisma z dnia 27 grudnia 1969 roku (akta administracyjne organu I instancji – k. 1193), powyższa decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej (podobnie jak uzupełniające ją oświadczenie z 30 grudnia 1969 roku) stanowiła jeden z dokumentów przedłożonych notariuszowi z prośbą o przygotowanie umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości.

Również dalsza korespondencja stron, sporządzona po dniu 2 stycznia 1970 roku, a dotycząca przedmiotowej umowy, potwierdza, że obie strony traktowały ją jako umowę o charakterze wywłaszczeniowym. Świadczy o tym chociażby treść:

- pisma Kierownika Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 maja 1970 roku dotycząca rozliczeń za "wywłaszczoną nieruchomość";

- wniosku Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 9 lipca 1970 roku do Ministerstwa Finansów o przedterminowe dokonanie wypłaty rat odszkodowania opartego na art. 12 ust. 4 ustawy z 1958 roku;

- pisma z dnia 4 sierpnia 1970 roku Ministerstwa Finansów do D. R. informującego o zgodzie na przedterminową wypłatę kwoty 40.000 zł za wywłaszczoną nieruchomość.

Powyższą ocenę potwierdza także treść decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 11 kwietnia 1970 roku o przekazaniu terenu państwowego (przedmiotowej nieruchomości) w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Wydziału Oświaty Prezydium MRN (akta administracyjne organu I instancji – k. 319 - 320). W decyzji tej wskazuje się, że przedmiotowa nieruchomość - jako przeznaczona na cele użyteczności publicznej - została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 roku.

Należy przy tym zauważyć, że analizowana umowa z dnia 2 stycznia 1970 roku została zawarta w formie aktu notarialnego. W dniu 2 stycznia 1970 roku obowiązywała ustawa z dnia 25 maja 1951 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 1963 roku, nr 19, poz. 106 ze zm.). Zgodnie z przepisami zawartymi w art. 15 – 16 tej ustawy, notariusz obowiązany był: czuwać nad zgodnością z prawem dokonywanych czynności notarialnych; przy dokonywaniu czynności notarialnych czuwać nad należytym zabezpieczeniem praw i interesów instytucji i przedsiębiorstw państwowych oraz innych podmiotów gospodarki uspołecznionej, organizacji społecznych, a także osób fizycznych; udzielać stronom potrzebnych objaśnień dotyczących dokonywanej czynności notarialnej. Z art. 18 § 1 tej ustawy wynikało, że notariusz jest pracownikiem państwowym. Natomiast art. 47 ww. ustawy stanowił, że akt notarialny przed podpisaniem musi był odczytany przez notariusza lub w jego obecności; przy czytaniu aktu notariusz powinien się przekonać, że stawający dokładnie rozumieją treść i znaczenie aktu; na żądanie odczytane będą również załączniki aktu.

Z ww. przepisów wynika, że szczególna forma sporządzania umów w sprawie przeniesienia własności nieruchomości powierzona została osobom zaufania publicznego. Wiąże się z tym domniemanie faktyczne, że wszelkie wymogi prawa zostały przy analizowanej czynności dokonane, albowiem sam fakt jej sporządzenia dowodzi, iż notariusz musiał się osobiście przekonać, że obie strony dokładnie rozumieją treść i znaczenie tego, co czynią (tak W. Sługiewicz w glosie do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 1999 r., sygn. I CKN 1081/97, teza 1, Rejent 1999/11/129).

Naczelny Sąd Administracyjny w bardzo podobnej sprawie, dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 11 maja 1978 roku w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., nie podzielając zarzutów organu dotyczących tego, że w rzeczywistości przedmiotowa umowa była zwykłą umową sprzedaży, wyjaśnił, że treść dokumentu urzędowego (w którym powołano się na art. 6 ustawy z 1958 roku – przyp. Sądu), a takim niewątpliwie jest akt notarialny sprzedaży nieruchomości, jest wiążąca tak dla organów administracyjnych jak również dla sądów administracyjnych, do momentu skutecznego obalenia takiego domniemania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 20913 roku, sygn. I OSK 1773/11, niepubl.). Podzielając ten pogląd, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy tego domniemania skutecznie nie obalił.

W ocenie Sądu błędne jest przekonanie organu II instancji, zgodnie z którym brak decyzji lokalizacyjnej wyłącza możliwość uznania omawianej umowy z dnia 2 stycznia 1970 roku za zawartą w trybie art. 6 ustawy z 1958 roku. Taka teza nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 1958 r. obowiązujących w dacie jej zawarcia. Została natomiast oparta na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 roku, sygn. II SA/Kr 1351/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 953284) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. IV SA 2059/97 (Baza Orzeczeń LEX nr 48661), które wydano w innym stanie faktycznym i prawnym.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 roku dotyczył umowy zawartej w 1986 roku (a więc gdy ustawa z 1958 roku już nie obowiązywała) z inicjatywy samej właścicielki nieruchomości, która zwróciła się do Kuratora Oświaty i Wychowania w N. z ofertą sprzedaży należącej do niej działki. Ponadto w treści umowy brak było jakichkolwiek odniesień do przepisów o charakterze wywłaszczeniowym.

Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1999 roku został wydany w sprawie, w której wprawdzie w umowie notarialnej zamiany zawartej w dniu 7 maja 1975 r. między skarżącą a Skarbem Państwa powołano treść art. 6 ustawy z 1958 roku, lecz równocześnie § 1 tej umowy wymieniono jako podstawę do zawarcia umowy decyzję Naczelnika Powiatu w W. z dnia 28 marca 1975 r. Decyzja ta została wydana w wykonaniu art. 42 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., nr 22, poz. 169 ze zm.). Wymieniony przepis przewidywał zamianę na wniosek właściciela gruntów położonych poza terenami przeznaczonymi pod budownictwo jednorodzinne na teren państwowy przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Treść samego aktu notarialnego była zatem wewnętrznie sprzeczna, co uzasadniało badanie czy istotnie czynność prawna objęta tą umową stanowiła wywłaszczenie. Ponadto również w tej sprawie do zawarcia umowy doszło nie na wniosek Skarbu Państwa, lecz na wniosek właścicielki nieruchomości, która nie mogła jej wykorzystać dla realizacji zamierzonych celów inwestycyjnych.

Należy również zauważyć, że z treści art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie wynika aby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego podmiot, który

– w przypadku fiaska rozmów prowadzonych w tym trybie, będzie ubiegał się o wywłaszczenie, musiał legitymować się - w chwili składania przewidzianej w tym przepisie propozycji dobrowo