II SA/Wa 317/13

Uzasadnienie

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako – Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. N. z dnia [...] listopada 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego M. N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], odmawiającą przyzna świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Organ wskazał, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny po osobie zmarłej.

W analizowanym przypadku renta rodzinna w drodze wyjątku dla małoletniego dziecka nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, o których ww. przepisie.

Wprawdzie zgon ojca dziecka nastąpił w czasie ubezpieczenia, jednakże z akt sprawy wynika, że na przestrzeni [...] lat życia B. N. wnioskodawczyni udokumentowała 15 lat 2 miesiące i 17 dni okresów składkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci (od [...] lutego 2002 r. do [...] lutego 2012 r.) zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano tylko 4 miesiące i 21 dni tych okresów. Wprawdzie przepis art. 83 powołanej ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok WSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 714109).

Organ podkreślił, iż w okresach: od [...] czerwca 1997 r. do [...] grudnia 1998 r. i od [...] lutego 1999 r. do [...] września 2011 r. ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika, aby ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że wobec wymienionego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że w wykazanych okresach ojciec dziecka pracował dorywczo bez ubezpieczenia. Podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może zostać uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok WSA z 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1371/10). Osoby wykonujące prace dorywcze bez rejestracji, nie tylko nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale również nie uiszczają stosownych podatków. Natomiast instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3741/01 i wyrok WSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt 1785/11).

Reasumując organ stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych, na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia, na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Same zaś trudne warunki materialne, jak i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. N. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego E. N. Uznając zaskarżoną decyzję za krzywdzącą, wymieniona podniosła, iż jej mąż zmarł nagle w drodze do pracy. Do 1999 r. pozostawał w zatrudnieniu w zakładzie [...], który został zlikwidowany. Pomimo poszukiwania pracy, nie udało mu się znaleźć stałego zatrudnienia. Aby utrzymać rodzinę, podejmował się pracy dorywczej. Ostatecznie znalazł zatrudnienie na podstawie stosunku pracy i pracowałby dalej na swoją emeryturę, lecz w wyniku nagłej śmierci ojca dziecka członkowie jego rodziny zostali bez środków do życia. Matka dziecka ze względu na stan zdrowia (chorobę [...]) nie może podjąć pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnień zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz w uzupełnieniu skargi zarzucił decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2012 r. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 60 i 107 § 3 k.p.a., z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy, brak podjęcia przez organ kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuwzględnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na podniesione zarzuty pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu w niniejszej sprawie, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł m.in., iż w sprawie udokumentowane zostało 15 lat 2 miesiące i 17 dni okresów składkowych ojca dziecka. B. N. miał w chwili śmierci, tj. [...] lutego 2012 r., [...] lat, a zatem mógłby, gdyby nie nagła śmierć w drodze do pracy, pracować jeszcze co najmniej przez 20 lat. W tym kontekście należy zauważyć, iż okres ubezpieczeniowy wskazany przez skarżącego jest na tyle znaczący, iż uzasadnia przyznanie świadczenia. Na uwagę zasługuje także fakt, iż ojciec dziecka w chwili śmierci znajdował się w stosunku zatrudnienia i nic nie stało na przeszkodzie, aby zatrudnienie to było kontynuowane. Wykazywał zatem wolę podejmowania pracy i opłacania składek, jednakże na skutek szczególnych okoliczności, jakimi była zła sytuacja na rynku pracy w miejscu jego zamieszkania, nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Okoliczności te uzasadniają jednak przyznanie świadczenia w drodze wyjątku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., I OSK 155512009, LexPolonica nr 2233083).

Pełnomocnik strony podkreślił, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ powinien rozważyć, czy wiek oraz stan zdrowia, a także sytuacja na rynku pracy w miejscu zamieszkania skarżącego nie miały wpływu na niewypracowanie świadczenia w trybie zwykłym. Ojciec skarżącego odprowadzał składki na ubezpieczenia społeczne do 1999 r., kiedy to został zwolniony z [...], gdzie pracował jako [...]. Od tego momentu, ze względu na złą sytuację na rynku zatrudnienia, nie mógł znaleźć stałej pracy. Aby zapewnić utrzymanie rodzinie, musiał chwytać się każdej pracy, nawet dorywczej, niewliczającej się do okresu ubezpieczenia. Nie chciał w ten sposób omijać wymogów stawianych przez ustawy ubezpieczeniowe, a jedynie zapewnić byt swojej rodzinie.

Z powyższych względów należy uznać, iż "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zostały spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego:

1) świadczenie może być przyznane ubezpieczonemu oraz członkowi jego rodziny,

2) niespełnienie wymagań dających prawo do "zwykłej" emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami,

3) ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku,

4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

Wyjaśnienia również wymaga, że wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ jest zatem obowiązany w pierwszej kolejności zbadać spełnienie ww. przesłanek przez zmarłego ojca dzieci, a następnie przez same dzieci.

Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawę odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku małoletniemu dziecku zmarłego B. N, Prezes ZUS oparł na stwierdzeniu, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Nie uznaje się bowiem za szczególne okoliczności, które uniemożliwiają nabycie prawa do renty, faktu, że w okresie od [...] lutego 1999 r. do [...] września 2011 r. wymieniony podejmował pracę dorywczą i z tego tytułu nie były odprowadzane składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, co spowodowało brak uprawnień do renty na zasadach ogólnych.

Przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne, co zostało pominięte w zaskarżonej decyzji. Zmarły w wieku [...] lat ojciec dziecka legitymował się okresem składkowym i nieskładkowym w wymiarze 15 lat 2 miesięcy i 17 dni. W 1999 r. utracił zatrudnienie na skutek likwidacji zakładu pracy. Do dnia utraty pracy wykonywał zawód [...]. Ze względu na specyfikę [...] trudno osobie wykonującej zawód [...] pozyskać pracę w innym zawodzie, zgodną z dotychczasowymi kwalifikacjami zawodowymi. Zatem jedynym sposobem znalezienia pracy zarobkowej w przypadku skarżącego stało się przekwalifikowanie. W przypadku osoby 40-letniej, która zdobyła nowe kwalifikacje, lecz nie posiada doświadczenia w zawodzie ciężko jest konkurować na rynku pracy z osobami rozpoczynającymi karierę zawodową bądź osobami, które doświadczenie w zawodzie posiadają. Ważna jest też sytuacja na rynku pracy w miejscu zamieszkania osoby poszukującej pracy i okolicach zamieszkania. Organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę śmierci ojca dziecka. Strona skarżąca zarzuciła, że przyczyną nieopłacania przez B. N. składek na ubezpieczenie społeczne we wskazanym okresie były niedające się przezwyciężyć trudności w znalezieniu pracy. Prezes ZUS nie dokonał ustaleń, czy wymieniony zarejestrował się we właściwym ze względu na miejsce zamieszkania Powiatowym Urzędzie Pracy i czy aktywnie poszukiwał zatrudnienia w podanym okresie. Czy uzyskał pomoc w urzędzie zatrudnienia w przekwalifikowaniu się (uczestniczył w kursach lub szkoleniach). Czy wreszcie otrzymał jakąkolwiek propozycję zatrudnienia od pośrednika pracy.

Zgodzić się z organem należy, że sam fakt bezrobocia nie może stanowić przesłanki wskazującej na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie pracy. Jednakże, jeżeli okoliczności te połączy się z aktywnością w kierunku znalezienia jakiejkolwiek pracy i pozytywnym działaniem zmierzającym w pierwszej kolejności do poszukiwania pracy, a nie starania się o pomoc z budżetu państwa, to całokształtu tych okoliczności nie można w sprawie pominąć. Nie można też z góry założyć, że podejmowanie drobnych prac dorywczych, w sytuacji braku stałej pracy i konieczności zapewnienia rodzinie środków do życia, dyskwalifikuje ten okres jako dający się usprawiedliwić szczególnymi okolicznościami, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Nie jest to bowiem wybór zależny od bezrobotnego, gdy proponowane jest mu zatrudnienie bez umowy o pracę lub w ogóle, w sytuacji gdy na utrzymaniu pozostaje żona z dzieckiem.

Wskazać również należy, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku, nie można pominąć łącznego okresu ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku. W przypadku ojca małoletniego dziecka okres ubezpieczeniowy nie jest mały, a wpływ na wymiar tego okresu miały takie okoliczności, jak likwidacja zakładu pracy, wykonywanie wysoce specyficznego zawodu i brak możliwości podjęcia zatrudnienia w branży stale ograniczającej zatrudnienie. Bez dokonania powyższych ustaleń, trudno B. N. czynić zarzut zawinionego braku aktywności zawodowej. Tym bardziej, że w sprawie nie można pominąć faktu, iż wymieniony w dniu [...] października 2010 r. nawiązał stosunek pracy na czas nieokreślony z pracodawcą w [...], podczas gdy sam zamieszkiwał w mieście [...]. Gdyby nie nagłe zdarzenie w dniu [...] lutego 2012 r. skutkujące śmiercią wymienionego, ojciec małoletniego dalej kontynuowałby zatrudnienie i mógł wypracować okres składkowy uprawniający do świadczenia z ubezpieczenia społecznego w trybie ustawowym. Skoro śmierć wymienionego nastąpiła w trakcie zatrudnienia, to należało rozważyć, czy zgon w tej sytuacji nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Śmierć można uznać bowiem za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1891/04, publik. LEX nr 164761). Także w wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2495/11 WSA w Warszawie (publik. LEX nr 1138962) zajął stanowisko, iż "niewątpliwie nagły zgon człowieka w pełni sił, pozostającego w zatrudnieniu można zakwalifikować jako szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS". Również w doktrynie można odnaleźć analogiczny pogląd. W artykule P. Szustakiewicza pt. "Świadczenia wyjątkowe z zakresu ubezpieczeń społecznych" opublikowanym w Radcy Prawnym 2007/3/61 - t. 3 autor wyraził pogląd, że: "W wyjątkowych przypadkach, gdy ubezpieczony nie miał dostatecznego okresu pracy, ale zmarł w chwili ubezpieczenia lub jeśli wystąpiła inna nadzwyczajna okoliczność uniemożliwiająca podjęcie pracy, a z okoliczności sprawy wynika, iż gdyby nie to miałby możliwość uzyskania świadczenia w trybie zwykłym (np. był zatrudniony na czas nieokreślony), wówczas można uznać, że mamy do czynienia ze szczególną okolicznością wskazaną w treści omawianego przepisu (art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS)".

Rozpatrując ponownie wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego M. N. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku organ będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycję przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i wówczas przeanalizować materiał dowodowy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu.

W tym stanie rzeczy, uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną, Sąd – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).