IV SA/Gl 175/13

Uzasadnienie

Decyzją wydaną dnia [...] r. przez Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. z upoważnienia Prezydenta Miasta R. A.K. zobowiązany został do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 19 stycznia 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. w wysokości 7 985,50 zł brutto, stanowiącej kwotę otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne.

A.K. złożył wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, o którym mowa wyżej.

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. odmówił umorzenia wobec A.K. kwoty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych.

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż jak stwierdził organ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Kolejną decyzją wydaną dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. ponownie omówił umorzenia wobec A.K. kwoty zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnych w okresie od dnia 19 stycznia 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r., w wysokości 7 985,50 zł.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 z późn. zm., zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył najpierw dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie zacytował art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego wynika że starosta może umorzyć nienależnie pobrane świadczenie po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia jeżeli:

1. w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba która pobrała nienależne świadczenie nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności,

2. dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania,

3. osoba, która pobrała nienależne świadczenie zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności,

4. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się dotychczas postępowanie egzekucyjne, a na podstawie okoliczności i posiadanych dokumentów nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że A.K. nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności.

Dla potrzeb ustalenia wysokości środków niezbędnych do utrzymania, o których mowa w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy organ odniósł się do kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) wynoszącego nie więcej niż 316 zł.

Organ I instancji podkreślił dodatkowo, że ze zgromadzonej w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. dokumentacji wynika, że A.K. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną oraz otrzymuje rentę w wysokości 1588,19 zł miesięcznie. Ponadto małżonka A.K. od dnia 7 listopada 2012 r. podjęła zatrudnienie na czas określony do dnia 6 listopada 2014 r. z wynagrodzeniem 1500 zł miesięcznie. Na podstawie powyższego stwierdzono, że dochód na osobę w rodzinie A.K. przekracza kryterium określone w przepisach o pomocy społecznej, a tym samym dochodzenie należności nie pozbawi zobowiązanego oraz osoby z nim zamieszkującej niezbędnych środków utrzymania.

Wskazane wyżej okoliczności pozwalają również, zdaniem organu, na wniosek, że w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, które przewyższą wydatki egzekucyjne, dlatego nie zachodzi także przesłanka, o której mowa w art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy.

Organ zaakcentował jednocześnie, że możliwość decyzyjności w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia lub jego odmowy uzależnione jest od uprzedniej opinii powiatowej rady zatrudnienia. Powiatowa Rada Zatrudnienia przy Prezydencie Miasta R. uchwałą z dnia [...] r. (nr [...]) negatywnie zaopiniowała wniosek A.K.

Od opisanej wyżej decyzji A.K. wniósł odwołanie do Wojewody [...] wnosząc o umorzenie należności.

Odwołujący oświadczył, że nadal przebywa na rencie, a do Urzędu Pracy zgłosił się za poradą pracownika ZUS. A.K. poinformował ponadto, że z powodu likwidacji stanowiska pracy jego małżonka od stycznia 2012 r. była osobą bezrobotną, której przysługiwało prawo do zasiłku, jednakże obecnie znalazła zatrudnienie do 6 listopada 2014 r. Z tytułu wykonywanej pracy małżonka odwołującego ma otrzymywać wynagrodzenie w wysokości 1500 zł brutto.

W dalszej części odwołania A.K. wskazał jakie miesięczne wydatki ponoszą wraz żoną na utrzymanie mieszkania oraz leki. Na koniec odwołujący raz jeszcze podkreślił, że jego sytuacja finansowa jest bardzo ciężka dlatego uzasadnione jest umorzenie spłaty nienależnie pobranych przez niego świadczeń.

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał się na dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że organ I instancji do obliczenia dochodu na osobę w rodzinie błędnie zastosował przepisy ustawy o pomocy społecznej, ponieważ przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do niej nie odsyłają.

Wojewoda stwierdził ponadto, że organ I instancji błędnie ustalił także wysokość pobieranego przez odwołującego świadczenia rentowego, które wynosi w rzeczywistości od dnia 1 grudnia 2012 r. 970,09 zł, a nie jak wskazano 1588,19 zł.

W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji odwołujący złożył oświadczenie, że nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomości, z których można by dochodzić zobowiązań względem Powiatowego Urzędu Pracy. W tym miejscu Wojewoda podniósł jednak, że nawet jeżeli w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy, to nie oznacza to, że organ jest zobowiązany umorzyć nienależnie pobrane przez odwołującego świadczenie pieniężne. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 mają charakter uznaniowy, na co wskazuje sformułowanie, że starosta "może" umorzyć należności w całości lub w części, a zatem organ decyzyjny, nawet w przypadku trudnej sytuacji materialnej strony, nie jest zobowiązany do podjęcia pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wojewoda zaakcentował, że umorzenie nienależnie pobranego świadczenia jest rozwiązaniem najdalej idącym i zakłada pozostawanie osoby, która pobrała to świadczenie, w szczególnie trudnej sytuacji finansowej, przy jednoczesnym spełnieniu przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy oraz gdy całość okoliczności sprawy wskazuje na to, że sytuacja strony nie rokuje na poprawę w przyszłości.

Nawiązując do przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 2 organ odwoławczy stwierdził, że dochodzenie należności przez Powiatowy Urząd Pracy nie pozbawiłoby odwołującego niezbędnych środków utrzymania, gdyż odwołujący posiada dochód w wysokości 970,09 zł w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (do dnia 30 listopada 2014 r.), a jego małżonka posiada źródło utrzymania z tytułu zatrudnienia z wynagrodzeniem w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (do dnia 6 listopada 2014 r.). Tym samym nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, o którym stanowi art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Organ II instancji przywołał również fakt, że A.K. udokumentował wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, gdyż na tą okoliczność przedstawił rachunki wystawione na małżonkę. Zgodnie z twierdzeniem odwołującego wydatki te wynoszą ok. 912 zł, przy czym Wojewoda zauważył, że z przedstawionych rachunków wynika, że koszty zużycia energii elektrycznej i gazu rozliczane są w okresach dwumiesięcznych.

W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że dochody gospodarstwa odwołującego prowadzonego z małżonką, już z jednego źródła, tj. z tytułu renty odwołującego bądź zatrudnienia małżonki umożliwiają ponoszenie wydatków związanych z mieszkaniem, tym samym drugie źródło utrzymania umożliwia ponoszenie wydatków na podstawowe potrzeby życiowe oraz na spłatę należności względem Powiatowego Urzędu Pracy.

W ocenie Wojewody na prawidłowość postępowania organu I instancji zmierzającego do wydania decyzji nie wpływa okoliczność, że negatywna opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia w sprawie wniosku A.K. została wydana przed uzyskaniem przez organ I instancji informacji o podjęciu zatrudnienia przez małżonkę odwołującego. Podjęcie zatrudnienia bezsprzecznie oznacza uzyskanie źródła dochodu i poprawę sytuacji finansowej odwołującego i jego małżonki.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że ze znajdującej się w aktach decyzji ZUS z dnia [...] r. o przyznaniu odwołującemu renty wynika, że po rozpatrzeniu wniosku A.K. z dnia 16 listopada 2010 r. organ rentowy przyznał mu rentę z tytułu niezdolności do pracy od dnia 9 grudnia 2010 r. W decyzji ZUS z dnia [...] r. wskazano również, że należność za okres od 9 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. wraz z odsetkami za okres od 8 grudnia 2011 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. zakład przekaże na rachunek bankowy w kwocie 11 424 zł. Nadpłacone odwołującemu świadczenie rentowe przewyższa wysokość zobowiązania względem Powiatowego Urzędu Pracy, jednak z akt sprawy nie wynika aby odwołujący podjął próbę spłaty nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych.

Dodatkowo organ wskazał, że A.K. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy został prawidłowo poinformowany, że osoba która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji jak również o treści art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy, z którego wynika co uważane jest za nienależnie pobrane świadczenie.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że biorąc pod uwagę aktualną sytuację odwołującego nie można zaliczyć jej do przypadków szczególnych i wyjątkowych uzasadniających umorzenie nienależnie pobranego świadczenia.

Od rozstrzygnięcia Wojewody [...] A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie istotnego interesu prawnego i nieuwzględnienie zasady zaufania obywatela do organów państwa.

Uzasadniając skargę A.K. wskazał, że w zakwestionowanej decyzji Wojewoda [...] uznał, iż w decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. błędnie ustalono, że nie spełnia kryterium dochodowego pozwalającego na umorzenie należności, a także przyznał, że skarżący nie posiada majątku ruchomego, z którego można dochodzić zobowiązań.

Zdaniem skarżącego pomimo uznaniowego charakteru decyzji umarzającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia pominięta została zasada zaufania obywatela do organów państwa. A.K. oświadczył jednocześnie, że o zasiłek dla bezrobotnych ubiegał się za radą pracownika ZUS oraz Urzędu Pracy, którzy nie udzielili mu informacji o konieczności zwrotu zasiłku po uzyskaniu renty. Skarżący przyznał, że gdyby taką informację posiadał starałby się inaczej gospodarować pieniędzmi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] przytoczył argumentację zawartą w skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 08 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe w którym podtrzymał zarzuty skargi. W piśmie tym dodatkowo wskazał m.in., że organ nie zajął stanowiska w kwestii opisanej w art. 76 ust. 7 pkt 1, a także zaakcentował, że informacja zawarta w pouczeniu dla osoby rejestrującej się jest nieklarowna i mogła zostać nie zrozumiana przez skarżącego

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas- uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym na mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje z urzędu nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do treści art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.) starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 1 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Omawiana norma określa cztery niezależne przesłanki warunkujące możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja organu podejmowana w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter decyzji administracyjnej podejmowanej w ramach uznania administracyjnego. Takie natomiast rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uwarunkowana jest możliwość zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Warunkiem natomiast zgodności z prawem decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego jest poprzedzenie jej rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, właściwą oceną prawną zgromadzonych w toku postępowania dowodów oraz wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola decyzji mieszczących się w zakresie uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organów administracji z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrolując ten rodzaj decyzji Sąd przede wszystkim bada takie kwestie jak wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd ocenia, czy ustalony zgodnie z przepisami stan faktyczny został poddany należytej ocenie organów administracji oraz czy sądowa kontrola zamyka się w badaniu prawidłowości poprzedzającego wydanie przez organy administracji decyzji administracyjnej, w szczególności w kontekście art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Bowiem jak już wyżej wskazano uznanie administracyjne nakłada na organy administracji szczególny obowiązek precyzyjnego uzasadnienia własnego stanowiska mając oczywiście na uwadze zasady prawidłowego rozumowania, nie tracąc z pola widzenia zasad doświadczenia życiowego. Brak natomiast prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia kontrolę dokonywana przez Sąd oraz przeprowadzenie oceny, czy w sprawie nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a więc czy organ nie dokonał dowolnej oceny stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do organu zatrudnienia z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 7 985,50 zł. Obowiązek zwrotu wskazanej należności został ostatecznie orzeczony decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Organ zarówno I jak i II instancji prawidłowo stwierdził, że sytuacja skarżącego nie należy do przypadków szczególnych i wyjątkowych uzasadniających umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W toku postępowania wykazano, że dochody gospodarstwa skarżącego prowadzonego z małżonką już z jednego źródła tj. z tytułu renty skarżącego bądź zatrudnienia małżonki umożliwiają ponoszenie wydatków związanych z utrzymaniem, tym samym drugie źródło utrzymania umożliwia spłatę należności względem Powiatowego Urzędu Pracy.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że pomimo otrzymania przez A.K. od ZUS kwoty 11 424 zł z tytułu świadczenia rentowego za okres od 9 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. wraz z odsetkami nie podjął on próby spłaty nienależnie pobranego świadczenia, pomimo że o wszczęciu postępowania w sprawie jego zwrotu został poinformowany zawiadomieniem z dnia 29 marca 2012 r..

Konkludując uznać należy, że organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę w sposób poprawny dokonały ustaleń faktycznych, zatem Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, że w toku całego postępowania skarżącemu zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto podjęte w sprawie rozstrzygnięcie mające charakter uznaniowy poprzedzone zostało uzyskaniem wymaganej opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ należycie wyjaśnił podstawy odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń wskazując dodatkowo, że strona może zwrócić się o rozłożenie na raty, czy odroczenie terminu ich płatności.

Co do kwestii majątkowych, podniesionych w piśmie pełnomocnika strony z dnia 05 listopada 2013 r. należy zauważyć, że organ odwoławczy wykazał, że skarżący posiada środki finansowe z których może być zaspokojona należność organu. Nadto należy wskazać, że w przypadku, gdyby informacja zawarta w pouczeniu dla osoby rejestrującej się była dla skarżącego "nieklarowna i mogła zostać nie zrozumiana" skarżący winien był zwrócić do pracowników organu I instancji o wyjaśnienie mu powziętych wątpliwości.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.