II OSK 2707/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 803/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę J.W. na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powyższa skarga wniesiona została bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 2.07.2013r. nr OR.0040.3.2013.MD.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę należy wnieść w odpowiednim terminie. W przypadku skarg na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego znajduje zastosowanie ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm. – dalej ustawa). Powyższa ustawa została co prawda uchylona przez art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), jednak w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1304/12 LEX nr 1216332). Zgodnie więc z art. 191 ust. 1 ustawy skarżącemu przysługuje 7 dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia doręczenia uchwały. Powyższy termin jest zachowany, jeżeli przed jego upływem stosownie do przepisu art. 205 ust. 1 ustawy skarga zostanie złożona w urzędzie gminy (zob. post. NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1592/11, LEX nr 1083622).

W ocenie Sądu I instancji z powyższego wynika, iż J.W. składając skargę bezpośrednio do Sądu w oczywisty sposób uchybił trybowi jej składania, bowiem datą złożenia skargi nadanej bezpośrednio do Sądu nie jest data jej nadania w Urzędzie Pocztowym lub złożenia w Biurze Podawczym Sądu, lecz data jej przekazania przez Sąd organowi za pośrednictwem, którego skarga winna być złożona (por. T.Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Komentarz, Wyd. Prawn. Lexis Nexis Warszawa 2005r. s. 248). Termin do wniesienia skargi w przypadku jej wniesienia na skutek błędnego zaadresowania bezpośrednio do sądu, będzie więc zachowany, jeżeli sąd ten przed upływem wspomnianego terminu przekaże ją właściwemu organowi lub zaadresowaną odda w polskim urzędzie pocztowym (por. postanowienie SN z dnia 24 września 1998r. sygn. akt III CKN 722/98 LEX nr 55397). Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotowa skarga jako błędnie złożona wpłynęła do Sądu w dniu 11 lipca 2013r. Sąd przekazał tę skargę organowi właściwemu pismem z dnia 12 lipca 2013 r. Sąd I instancji stwierdził, że przy uwzględnieniu powołanej wyżej zasady ustalania daty złożenia błędnie zaadresowanej do Sądu skargi oznacza to, iż przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu po upływie 7 dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia skarżącemu uchwały. Z dokumentów przesłanych przez organ (k. 51 akt) wynika bowiem, iż przedmiotowa uchwała odebrana została w dniu 3 lipca 2013r. co oznacza, iż termin do złożenia skargi upłynął w dniu 10 lipca 2013 r. Sąd I instancji uznał, iż stanowiska tego nie zmienia błędne pouczenie skarżącego o prawie wniesienia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wprawdzie z treści art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a.") wynika, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, to jednak zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury - zastosowanie przepisu art. 112 k.p.a. nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z terminami wnoszenia skarg, odwołań czy też powództw. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi zatem dla błędnie pouczonej strony gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2355/11, LEX nr 1070389, wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1434/11, LEX nr 1153473). Sąd I instancji mając na uwadze fakt, iż skarżący stosując się do pouczenia organu dotyczącego trybu i terminu do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, uchybiając terminowi do złożenia skargi nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jej złożenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił przedmiotową skargę jako złożoną po terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J.W. reprezentowany przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia tj.:

- art. 205 ust. 1 w zw. z art. 191 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 112 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza art. 205 ust. 1 oraz art. 191 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza wskazuje, iż w art. 191 ust. 1 ww. ustawy nie ma mowy o złożeniu skargi do urzędu gminy jak to wskazuje Sąd I instancji, lecz do sądu administracyjnego i zgodnie z treścią art. 205 ww. ustawy za dzień upływu terminu do wniesienia skargi należy uznać dzień złożenia skargi w sądzie, a nie w organie gminy. Nadto podniesiono, iż analiza art. 191 ust. 1 i 2 ustawy Ordynacja wyborcza prowadzi do wniosku, że w związku z odmiennością postępowania, choćby w zakresie szybkości postępowania w sprawach o wygaśnięcie mandatu radnego, art. 54 p.p.s.a. nie może być stosowany albowiem ust. 2 art. 191 wyraźnie wskazuje, że sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia a nie jej wpływu do sądu za pośrednictwem organu. Krótki termin 14 dni nakreślony przez ustawodawcę wyklucza stosowanie art. 54 p.p.s.a. albowiem w przypadku wniesienia skargi za pośrednictwem organu, sąd administracyjny nie byłby w stanie dochować 14 dniowego terminu na rozpoznanie skargi, przy czym termin ten należy uwzględniać od dnia wniesienia skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przy językowej wykładni przepisu art. 112 k.p.a. mieści się teza, że w oparciu o przepis art. 112 k.p.a. skarga lub odwołanie złożone po terminie jest skuteczne bez potrzeby wcześniejszego przywracania terminu, bowiem szkoda o jakiej mowa w przepisie art.

112 k.p.a. polegać może zarówno na niedopuszczalności dokonania czynności jak i wprowadzeniu warunku przywrócenia terminu do jej dokonania. W przypadku odmiennego poglądu jednoznacznie widać, że wbrew zapisowi art. 112 k.p.a. szkoda po stronie, strony niewłaściwie poinformowanej, wystąpi poprzez obciążenie jej wnioskiem o przywrócenie terminu. Zdaniem skarżącego jeżeli ochrona strony zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. ma być rzeczywista lub w ogóle funkcjonować jakakolwiek forma negatywnych dla strony konsekwencji musi zostać odrzucona. W przeciwnym razie została by również naruszona zasada wyrażona w art. 2 Konstytucji RP - zasada sprawiedliwości proceduralnej, w zakresie w jakim stanowi, że akt organu powinien wskazywać przysługujący względem niego środek zaskarżenia. Zdaniem skarżącego przy założeniu, iż w niniejszej sprawie doszło do uchybienia terminu to Sąd I instancji bezzasadnie pominął treść art. 112 k.p.a. i nie zastosował go w sprawie co miało wpływ na jej wynik.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarga na uchwałę została wniesiona z uchybieniem terminu, albowiem skarżący wniósł ją w dniu 11 lipca 2013r., podczas gdy termin do jej złożenia upływał z dniem 10 lipca 2013 r., gdyż przedmiotowa uchwała została odebrana przez skarżącego w dniu 3 lipca 2013 r.

Wskazać należy, iż z przepisu art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej, który określa tylko termin do wniesienia skargi, nie można wyprowadzać wniosku, iż przepis ten zmienia tryb wnoszenia skargi, określony w art. 54 § 1 p.p.s.a. Z art. 205 Ordynacji wyborczej wynika natomiast, że termin do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest zachowany, jeżeli przed upływem terminu skarga zostanie złożona, co jest równoznaczne z tym, że przed końcem tego terminu skarga powinna być złożona w urzędzie gminy (w godzinach urzędowania urzędu gminy). Jest to przepis szczególny, który wyłącza możliwość zachowania terminu poprzez oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym.

Reasumując - termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego jest zachowany, jeżeli przed upływem tego siedmiodniowego terminu, stosownie do przepisu art. 205 ust. 1 Ordynacji wyborczej w związku z art. 191 ust. 1 Ordynacji oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., skarga zostanie złożona w urzędzie gminy (w godzinach urzędowania urzędu gminy). Tym samym Naczelny sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1423/11 oraz z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 648/11.

Podkreślić należy, iż okoliczność, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia skargi bez własnej winy podlega ocenie w toku rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] czerwca 2013 r. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że okoliczności złożenia przez skarżącego skargi po terminie, nie zmienia również fakt błędnego pouczenia skarżącego o prawie wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, gdyż okoliczność ta mogłaby być podstawą wniosku o przywrócenie terminu.

W takich okolicznościach sprawy Sąd I instancji działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., prawidłowo odrzucił skargę na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia [...] czerwca 2013 r., ponieważ skarżący uchybił terminowi do jej wniesienia, a termin ten nie został przywrócony.

Nie mogą również odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 112 k.p.a., albowiem przepis ten nie ma zastosowania w toku podejmowania uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego, ani w toku wnoszenia i rozpoznawania skargi na taką uchwałę, albowiem w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Należy także wskazać, że wywód skargi kasacyjnej opiera się na błędnym założeniu, że skargę na uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego wnosi się bezpośrednio do Sądu, podczas gdy skargę taką należy złożyć za pośrednictwem organu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.