III SA/Gd 638/13

Uzasadnienie

Uchwałą Nr [...] z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych Rada Gminy K., powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), oraz art. 7 ust. 1 i 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi położone na terenie Gminy K. wymienione w załączniku do uchwały.

Skarżący B. F. pismem z dnia 9 maja 2013 r., wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia, poprzez zmianę załącznika do uchwały, polegającą na wyłączeniu działki nr 114/44 (ul. [...]) i działki nr 114/23 (ul. [...]). Zarzucił organowi stanowiącemu gminy naruszenie uchwałą art. 2a, art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. B. F., żądając stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej załącznik w którym drogi przebiegające przez działki nr 114/44 ([...]) i działki nr 114/23 (ul. [...]). Skarżący zarzucił organowi stanowiącemu gminy naruszenie przedmiotową uchwałą art. 2a, art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez nadanie działkom nr 114/14 i 114/23, stanowiących jego własność statusu dróg publicznych. Zdaniem skarżącego takie ograniczenie własności skutkuje naruszeniem możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości w zakresie uprawnień właścicielskich wskazanych w art. 140 k. c. oraz zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż w dniu 28 lutego 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia 31 marca 2005 roku, którą zmieniła załącznik nr 2 i nr 8 uchwały nr [...] z dnia 31 marca 2005 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, określając w załączniku nr 1 i nr 2 wykazy dróg, zaliczonych do dróg gminnych dla miejscowości D. i P. w gminie K.. Wyjaśniła nadto, że załącznik nr 2 do uchwały z dnia 28 lutego 2013 roku zawierający wykaz dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych na terenie miejscowości P. w Gminie K. nie zawiera działki nr 114/44 ([...]) i działki nr 114/23 (ul. [...]).

Zdaniem organu podstawową sprawą przy ocenie zasadności skargi jest naruszenie interesu prawnego spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego spowodowanego zaskarżoną uchwałą, gdyż w dacie wniesienia skargi załącznik do zaskarżonej uchwały, obejmujący działki nr 114/44 (ul. [...]) i działki nr 114/23 (ul. [...]) został wyeliminowany z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Niewątpliwie uchwała Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. Skarżący dopełnił też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wniósł skargę w ustawowym terminie.

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Gminy K. wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winien w następnej kolejności, zbadać czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Osoba skarżąca musi więc wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień.

W ocenie Sądu interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. został naruszony, albowiem jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, jest on właścicielem działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 114/23 - o powierzchni 0,1262 ha i działki nr 114/44 o powierzchni 0,16 ha, położonych w K., obręb ewidencyjny P.. Dla działek tych prowadzone są księgi wieczyste odpowiednio dla dz. nr 114/23 - KW [...] i dla dz. nr 114/44 - KW [...]. Bezspornym jest również, że ul. [...] do ul. [...], objęte zaskarżoną uchwałą, przebiegały w okresie jej obowiązywania po działkach stanowiących własność skarżącego. Zaskarżona uchwała zaliczała zatem do dróg publicznych nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. W tej sytuacji interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały nie może budzić wątpliwości.

Zaskarżona uchwała ingeruje w prawo własności skarżącego bez podstawy prawnej. Jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy K. wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 ust. 1 i 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach, niż wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1 - 14, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast przepis art. 7 ustawy o drogach publicznych stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem przytoczonego przepisu art. 7 ustawy o drogach publicznych.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że do dróg gminnych nie może być zaliczona droga, która nie jest własnością gminy. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 148/09 , orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dosłownego brzmienia art. 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z kolei zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił następnie, że z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych.

Powyższą ocenę prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pełni podziela. Uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę nie będącą własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. To uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie.

Zaskarżona uchwała, zaliczająca do dróg gminnych ulicę B. od ul. S. do ul. S. i ulicę M. od ul. S. do ul. S. (załącznik do uchwały) przebiegające po działkach nr 114/44 i 114/23 stanowiących własność skarżącego jest zatem sprzeczna z prawem i zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna w omawianej części.

Wobec tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził jej nieważność, pomimo upływu 1 roku od dnia jej uchwalenia.

Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała, w okresie jej obowiązywania wywoływała skutki prawne naruszając sferę praw skarżącego, fakt jej zmiany i eliminacji gruntów skarżącego z kategorii dróg gminnych nie wyłącza konieczności dokonania jej oceny w zakresie wyznaczonym przez art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skutki prawne uchylenia aktu przez organ uchwałodawczy i stwierdzenia jego nieważności przez sąd lub organ nadzoru są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza utratę przez nią mocy obowiązującej ex nunc, czyli od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Stwierdzenie zaś nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla oceny skutków prawnych czynności prawnych i faktycznych podjętych na podstawie takiej uchwały, w okresie jej obowiązywania. Z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji, oczekiwanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest więc w pełni uzasadnione, pomimo jej uchylenia przez organ gminy jeszcze przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2006r., sygn. akt II OSK 758/06 oraz z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.