II SAB/Rz 79/13

Uzasadnienie

M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w zakresie niewydania decyzji dotyczącej legalności robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działkach położonych w S., stanowiących własność E. O. i A. O.

Z akt sprawy wynika, że w związku z pismem D. T. (która przedłożyła kserokopię pełnomocnictwa udzielonego jej przez matkę M. K.) z dnia 2.06.2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 8.06.2011 r. czynności kontrolne w sprawie budowy kortu tenisowego na działce położonej przy ul. W. w S. W następstwie tej kontroli organ skierował do D. T. pismo, w którym poinformował, że roboty budowlane na wymienionej działce wykonywane są na podstawie zgłoszenia, w stosunku do którego wprowadzono szczegółowo podane zmiany. Zmiany te jednak, w ocenie organu, nie spowodowały zaistnienia jakiejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), skutkującej wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie wykonywanych robót.

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia, na wniosek M. K., postępowania w sprawie zmiany ukształtowania terenu działek nr 2026/1, 2025, 2021/1 w S. od strony ul. D. w związku z budową kortu tenisowego na tym terenie. W postanowieniu tym organ powtórzył argumentację pisma z 15.06.2011 r.

Po rozpoznaniu zażalenia D. T. na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił je w całości, odmawiając równocześnie wszczęcia postępowania z wniosku D. T. Organ podkreślił, że zastosowany przez PINB art. 61 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie przypadków, gdy postępowanie administracyjne może być zainicjowane wnioskiem strony. Sytuacja taka nie zaistniała zaś w niniejszej sprawie, bowiem wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego następuje z urzędu. Tym samym pismo D. T. (organ przyjął, że przedłożono niepotwierdzoną za zgodność kserokopię pełnomocnictwa M. K., a zatem pozostało ono bez mocy prawnej) zawierające żądanie wszczęcia postępowania nie mogło odnieść skutku w postaci wszczęcia postępowania. Pismo takie stanowi natomiast impuls do wszczęcia postępowania, jednak inicjatywa leży po stronie organu administracji, który, gdy w wyniku poczynionych przez siebie ustaleń stwierdzi naruszenie prawa, wtedy wszczyna postępowanie z urzędu, a następnie wydaje stosowną decyzję.

Pismem z dnia 8.02.2012 r. M. K., działająca przez córkę D. T. (przedłożono oryginał pełnomocnictwa) ponownie wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonania robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działkach nr 2026/1, 2025, 2021/1 w S. od strony ul. D., stanowiących własność E. O. i A. O.

PINB uznał powyższe pismo jako ponowną skargę bez wskazania nowych okoliczności i na podstawie art. 239 § 1 k.p.a. podtrzymał swoje uprzednio wyrażone stanowisko, dokonując stosownej adnotacji, bez zawiadamiania strony (notatka służbowa z 21.02.2012 r.).

W związku z powyższym M. K. złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB.

Postanowieniem z dnia [...].06.2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał to zażalenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy objętej zażaleniem do dnia 10.07.2012 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak podjęcia przez PINB jakichkolwiek działań w związku z wnioskiem strony z 8.02.2012 r.

W następstwie powyższego, PINB w dniu 19.06.2012 r. przeprowadził czynności kontrolne, a pismem z dnia 3 lipca 2012 r. nr [...] zawiadomił M. K. o odmownym załatwieniu jej skargi dotyczącej robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działkach nr ewid. 2026/1, 2025 i 2025/1 w S. od strony ul. D. w związku z budową kortu tenisowego, wskazując na niestwierdzenie przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego i powołując się na art. 238 § 1 k.p.a.

Pismem z 13.07.2012 r. D. T. – działając jako pełnomocnik M. K. ponownie wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działkach nr 2026/1, 2025, 2021/1 w S. od strony ul. D., stanowiących własność E. O. i A. O.

W odpowiedzi – pismem z dnia 26.07.2012 r. nr [...] – PINB zawiadomił M. K. o odmownym załatwieniu jej skargi z 13.07.2012 r. Organ poinformował stronę, że wskutek jej interwencji z 5.04.2011 r. przeprowadził dnia 16.05.2011 r. czynności kontrolne na działkach nr ewid. 2026/1 i 2025 w S., podczas których ustalono, że wykonano nasyp ziemny, co spowodowało podwyższenie tego terenu w stosunku do działki nr ewid. 2027/1 o ok. 15m na długości 10m. Organ wskazał także, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] nałożył na E. O. i A. O. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, wiaty i muru oporowego na działkach nr ewid. 2026/1 i 2025 w S. oraz ocenę stabilności skarpy. PINB wskazał, że z przedłożonej w dniu 18.01.2011 r. oceny stabilności skarpy wynika, że skarpa ta w przekroju pomiędzy ogrodzeniem od strony ul. D. a istniejącym obecnie kortem tenisowym spełnia warunki stabilności i nie stanowi zagrożenia osunięcia na działki sąsiednie, jak również życia i zdrowia ludzi. W konkluzji PINB podniósł, że sprawa nasypu na odcinku pomiędzy ogrodzeniem od strony ul. D. a istniejącym obecnie kortem tenisowym - nie stanowiącym budowli ziemnej w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane – była już przedmiotem wymienionego wyżej postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ stwierdził brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w tym zakresie.

M. K. (w jej imieniu D. T.) złożyła powtórne zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania.

W odpowiedzi na powyższe WINB pismem z dnia 9.10.2012 r. nr [...] przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Następnie podniósł, że zażalenie nie jest uzasadnione, bowiem PINB dnia 19.06.2012 r. przeprowadził czynności kontrolne, zaś w pismach z 3.07.2012 r. i 26.07.2012 r. udzielił stronie stosownych wyjaśnień. Wobec powyższego, WINB nie stwierdził podstaw do jakiejkolwiek ingerencji.

W dniu 27 czerwca 2012 r. M. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z wymienioną na wstępie skargą na bezczynność PINB. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o zobowiązanie tego organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku, zobowiązanie do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca, po przedstawieniu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zarzuciła, że organ w ogóle nie odniósł się do kwestii podwyższenia nasypu ziemnego. Podkreśliła, że sprawa dotyczy właśnie tego nasypu, nie zaś budynku mieszkalnego, wiaty i muru oporowego. Składająca skargę zwróciła uwagę, że PINB kieruje do niej zawiadomienia o sposobie załatwienia jej skarg, jednak w trybie takim można rozstrzygnąć tylko sprawę już wcześniej zakończoną, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę PINB opisał stan faktyczny sprawy, wskazując w konkluzji, że wszelkie czynności podejmowano w niej bezzwłocznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Do skarg na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym także art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczający wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Skarżąca taki tryb wyczerpała, w związku z czym jej skarga podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Skarga ta dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem ocena jej zasadności sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ ten nie podjął nakazanego prawem działania, a więc czy nie wydał aktu albo nie dokonał czynności, do których był zobowiązany.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego D. T., działająca następnie jako pełnomocnik M. K. kierowała swoje pisma w sprawie robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działkach nr ewid. 2026/1, 2025 i 2025/1 w S. od strony ul. D. w związku z budową kortu tenisowego, nie pozostaje w bezczynności.

Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 . Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy:

1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego;

2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej;

3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych;

4) współdziałanie z organami kontroli państwowej.

Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje natomiast, stosownie do art. 84a ust. 1:

1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;

3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych.

Swoje zadania w tym zakresie organy nadzoru budowlanego wykonują z urzędu, taki też charakter mają prowadzone w tym zakresie postępowania administracyjne, o czym zresztą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformował D. T.

W tej sytuacji pismo z dnia 2.06.2011 r. i kolejne organ I instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego traktował jako informacje o podejrzeniu naruszenia przepisów praw budowlanego.

Analiza akt sprawy dowodzi, że na te informacje reagował w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działkach nr ewid. 2026/1, 2025 i 2025/1 w S. od strony ul. D. w związku z budową kortu tenisowego, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Postanowienie organu I instancji zostało zreformowane wspomnianym już postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., który uchylił je w całości i odmówił wszczęcia postępowania z wniosku D. T. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołuje się na wyniki kontroli z 8.06.2011 r. przeprowadzonej na działkach nr 2026/1, 2025 i 2025/1 E. i A. O., stwierdzając, iż brak jest podstaw do interwencji organów nadzoru budowlanego, a tym samym do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Wobec powyższego w odpowiedzi na kolejne pisma skarżącej – z dnia 8.02.2013 r. i z dnia 13.07.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował "zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi" z dnia 3 lipca 2012 r., a następnie takie zawiadomienie z dnia 26 lipca 2012 r. W ostatnio wymienionym piśmie organ opisał postępowanie jakie prowadzone było w stosunku do robót budowlanych na działkach 2026/1 i 2025 w S. i rozstrzygnięcia jakie w nim zapadły.

Sąd podziela stanowisko organu, że pismo z 2.06.2011 r., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz kolejne pisma skarżącej z 8.02.2013 r. i z dnia 13.07.2012 r. – dotyczą tej samej sprawy – tj. budowy kortu tenisowego i związanej z tym zmiany ukształtowania ww. działek.

To zaś wskazuje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności, bowiem podjął stosowne czynności kontrolne, a następnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W reakcji zaś na kolejne pisma skarżącej w swoich odpowiedziach powołał przepisy skargowo-wnioskowe zamieszczone w Dziale VIII "Skargi i wnioski" rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 238 i 239). Zgodnie z art. 229 pkt 2 k.p.a. organem właściwymi do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 232 § 1 organ właściwy do rozpatrzenia skargi może ją przekazać do załatwienia organowi niższego stopnia, o ile skarga nie zawiera zarzutów dotyczących działalności tego organu.

W rozpoznawanej sprawie do takiego przekazania nie doszło, nie zachodzi też w ocenie Sądu przypadek z art. 233 k.p.a. Przepis ten wskazuje na pierwszeństwo postępowania jurysdykcyjnego nad skargowym i dotyczy sprawy indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Wówczas organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania (art. 236 k.p.a.).

W rozpoznawanej przez Sąd sprawie kwestia zmiany ukształtowania działek E. i A. O. wskutek budowy kortu tenisowego była już przedmiotem rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie zostało co prawda wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne, bowiem zakończyła się ona odmową wszczęcia takiego postępowania w formie postanowienia, niemniej jednak sprawa ta była objęta jurysdykcją organów nadzoru budowlanego, które przeprowadziły kontrolę, dokonując oceny wykonanych robot budowlanych.

Zdaniem Sądu nie można zatem mówić o zastosowaniu przez PINB trybu skargowego, natomiast jego zawiadomienia "o sposobie załatwienia skargi" z dnia 3 lipca 2012 r. i 26 lipca 2012 r. są w istocie pismami będącymi odpowiedzią na pisma skarżącej, informującymi o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego.

Na marginesie należy wskazać, że kwestia zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. czyli możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu jest przedmiotem dyskusji w doktrynie (por. G. Łaszczyca, "Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.), [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym., LEX 2012, M. Cherka, W. Grecki, "Legalizacja samowoli budowlanej dokonanej bez pozwolenia na budowę, [w:] Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", LEX 2013). W rozpoznawanej sprawie nie ma jednak konieczności definitywnego rozstrzygania tej kwestii, jako że skarga dotyczy bezczynności, a tym samym Sąd nie mógł objąć kontrolą merytoryczną wydanego w sprawie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania, które nie było zaskarżone.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania art. 149 P.p.s.a., tj. zobowiązania do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.

Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.