III SA/Gd 703/13

Uzasadnienie

Burmistrz decyzją z dnia 19 września 2012 r. nr [...] powołując się na art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu wniosku J. Dz. uzgodnił projektowany zjazd z drogi gminnej stanowiącej ulicę [...] na działkę nr [...] w zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.

W sentencji decyzji organ wskazał m.in., że decyzja wywołuje skutki prawne pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Strona może rozpocząć budowę zjazdu po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Przed przystąpieniem do realizacji robót inwestor powinien złożyć wniosek o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym na gruncie administrowanym przez Burmistrza Miasta. Załącznik do decyzji stanowi opieczętowany projekt zagospodarowania terenu działki.

Natomiast w uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 14 września 2012 r. wpłynął wniosek w sprawie uzgodnienia projektowanego zjazdu z drogi gminnej stanowiącej ulicę [...] na działkę nr [...] w K.. Po analizie dokumentów stwierdzono, że zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka posiada dostępność drogową od ulicy [...].

W odwołaniu od tej decyzji J. Dz. wniósł o nakazanie właścicielowi drogi gminnej ul. [...] - Burmistrzowi Miasta - wybudowania w określonym terminie zjazdu na przedmiotową działkę.

Skarżący wskazał, że z dokumentacji historycznej należącego do niego obiektu wynika, iż budynek przed przebudową w 2001 r. ulicy [...] posiadał zjazd z drogi gminnej, którego wskutek przebudowy ulicy został pozbawiony. Wobec tego projekt oraz wykonanie zjazdu jest obowiązkiem Gminy zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bowiem budowa lub przebudowa zjazdu w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności do drogi, należy do zarządcy drogi - ten stan faktyczny ma zdaniem skarżącego miejsce w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 3 lipca 2013 r., nr 2633/13 powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że J. Dz. we wniosku z dnia 7 września 2012 r. przedstawił aktualny sposób wjazdu na nieruchomość, który odbywa się przez przejście dla pieszych i jest niebezpieczny. "Organ I instancji potraktował żądanie jako wniosek o ustalenie lokalizacji zjazdu i rozpoznał w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych".

Żądanie wnioskodawcy, zgodnie z którym to zarządca drogi powinien wybudować zjazd i w związku z tym żąda zobowiązania go do tego jest zdaniem Kolegium niezasadne.

Organ wskazał na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Kolegium przywołało także art. 29 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

W ocenie Kolegium, przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ma bowiem miejsca budowa lub przebudowa drogi w miejscu graniczącym z nieruchomością wnioskodawcy. Problem zjazdu wynika ze zorganizowania przejść dla pieszych utrudniających dostęp do nieruchomości skarżącego. Taka okoliczność nie jest jednakże budową czy przebudową drogi. Te bowiem muszą wiązać się z wykonaniem określonych prac budowlanych.

Kolegium wskazało także, że jeżeli skarżący uważa, że przyczyną wystąpienia przez niego z wnioskiem jest brak wjazdu na działkę, a wina za ten stan rzeczy leży po stronie zarządcy drogi, roszczeń z tego tytułu może dochodzić od podmiotu odpowiedzialnego, jednakże poza postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. Dz. wskazał, że organy administracji nie zbadały dokumentacji projektowej, technicznej i budowlanej związanej z przebudową ulic [...] i [...] w K.. Fakt przebudowy i rozbudowy tych ulic nie został przez organy podważony. Pomimo składanych wniosków organ pierwszej instancji nie przekazał dokumentacji związanej z przebudową tych ulic. Założenie Kolegium, zgodnie z którym inwestycje drogowe nie miały charakteru przebudowy drogi nie wynika z żadnych konkretnych przesłanek. Organy nie zbadały zatem, w ocenie skarżącego, należycie sprawy, naruszając art. 7 i art. 77 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Podniesiono, że w istocie rzeczy w sprawie spornym jest kto ma ponieść koszty projektu i budowy zjazdu do działki skarżącego. Wskazano, że art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być stosowany na wniosek osoby prywatnej, tylko na skutek działań zarządcy drogi. Organizacja przejścia dla pieszych nie może być uznana za budowę lub przebudowę drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 19 września 2012 r., którą - uzgodnił projektowany zjazd z drogi gminnej stanowiącej ulicę [...] na działkę nr [...]w zgodnie z załącznikiem graficznym Nr [...] do decyzji.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zarówno zaskarżona decyzja z dnia 3 lipca 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 września 2012 r. obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie jest to rażące naruszenie prawa.

Podstawę materialnoprawną zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Na wstępie należy podkreślić, że podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy, natomiast decyzji organu odwoławczego przepis art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organy orzekły w oparciu o dwie różne podstawy prawne.

Przy czym, co jest istotne, organ odwoławczy, wbrew jednoznacznej treści rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego wskazał, że - "Organ I instancji potraktował żądanie jako wniosek o ustalenie lokalizacji zjazdu i rozpoznał w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych". Takie stanowisko organu odwoławczego było nieuprawnione. Nie znajduje ono potwierdzenia ani w sentencji, ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji w sentencji, oprócz art. 104 k.p.a., przywołał tylko przepis art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i dokonał uzgodnienia projektowanego zjazdu ("uzgadniam projektowany zjazd ... zgodnie z załącznikiem graficznym Nr [...] do niniejszej decyzji"). W uzasadnieniu decyzji powołał się na wniosek "w sprawie uzgodnienia projektowanego zjazdu". Tym samym należy uznać, że organ odwoławczy nadał zupełnie inny sens zapadłemu rozstrzygnięciu organu pierwszoinstancyjnemu - wbrew jego oczywistej treści.

Takie zachowanie się organu odwoławczego musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że skutkowało przyjęciem przez ten organ innej podstawy prawnej.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2

W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy).

Przepis art. 29 ust. 3 ustawy stanowi, że zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust.1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, inwestor najpierw musi uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, potem zaś dopiero dokonać uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu (oczywista jest przy tym konieczność uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu ewentualnie dokonanie zgłoszenia w przypadku przebudowy). Powołane przepisy regulują odrębne etapy postępowania normujące inwestycję polegającą na budowie (lub przebudowie) zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi. Każdy z tych etapów kończy się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do pomieszania przez organy etapów postępowania i orzekania przez jeden z nich - w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, a przez drugi - w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu. Jak już podniesiono organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy (zezwolenie), zaś organ pierwszej instancji na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 2 tej ustawy (uzgodnienie). Stanowi to oczywiste naruszenie przywołanych przepisów prawa.

W rezultacie też przedmiot postępowania prowadzonego przez organy administracji nie był tożsamy, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięć de facto w dwóch odrębnych przedmiotach. Tymczasem istotą postępowania odwoławczego wszczętego wskutek złożenia odwołania przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest ponowne rozpoznanie, tym razem przez organ odwoławczy, tej samej sprawy - sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ niższej instancji. W konsekwencji też, postępowanie prowadzone przez organy orzekające w sprawie było zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności, co zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji, traktować należy również jako rażące naruszenie prawa. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1987 r., w sprawie o sygn. akt IV SA 907/87 (orzeczenie dostępne w Internecie), w którym przyjęto, że przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, oraz że decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa.

Ponadto w odniesieniu do postępowania przed organem pierwszej instancji wskazać należy, że skarżący w swoim wniosku napisał m.in., że "zwracam się z uprzejmą prośbą o wskazanie bądź zaakceptowanie wjazdu i wyjazdu z posesji położonej w przy ul. [...]. Na dzień dzisiejszy wjazd odbywa się od ul. [...] przez przejście dla pieszych ([...]). Według dokumentacji Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w G., z fotografii wykonanej w 1996 r. wynika, że przejście dla pieszych było usytuowane na rogu ulic [...] i [...] ([...])."

Z treści wniosku nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie jest żądanie strony. Nie można wykluczyć, że skarżący rzeczywiście oczekuje od organu realizacji zjazdu na jego koszt, czego potwierdzeniem może być sformułowanie takiego żądania w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak jaka jest treść wniosku, lecz orzekł w oparciu o art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy, który dotyczy uzgodnienia projektowanego zjazdu. Tymczasem przed dokonaniem takiego uzgodnienia, konieczne jest wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wynika to wprost z przytoczonych przepisów prawa. Zatem organ pierwszoinstancyjny wbrew przepisom prawa "przeskoczył" jeden etap postępowania, pominąwszy etap postępowania dotyczący wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, co wobec jednoznacznej treści przepisu art. 29 ustawy należy ocenić jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba podkreślić, że rzeczą organu rozpoznającego sprawę było z urzędu podjęcie czynności mających na celu ustalenie właściwego żądania, którego rozstrzygnięcie stanowiłoby załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej złożonym wnioskiem. Taki obowiązek spoczywał na organie z mocy art. 9 k.p.a. Jednak organ pierwszej instancji w ogóle takiej potrzeby nie dostrzegł, podobnie jak organ odwoławczy. Przy czym organ odwoławczy arbitralnie uznał, że skarżący "jako właściciel nieruchomości przyległej do drogi zwrócił się o zezwolenie i je otrzymał". Jednocześnie Kolegium podniosło, że nie ma możliwości prawnej aby zobowiązać czy wymusić na zarządcy drogi budowę zjazdu, to wobec braku jednoznacznego sprecyzowania treści wniosku, takie twierdzenie jest co najmniej przedwczesne. W przypadku zgłoszenia przez stronę takiego żądania (wybudowania przez organ zjazdu wobec jego braku) rozważenia będzie wymagało czy roszczenie z tego tytułu mieści się w ramach postępowania administracyjnego.

Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I GSK 843/11, LEX 1295799, aby rozstrzygnięciu można było zarzucić, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jego treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. W świetle poczynionych rozważań, nie może budzić wątpliwości, że taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania.

Zgodnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.