II OSK 1260/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1160/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. N. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej, jako PINB) w Krośnie wyznaczył, na dzień [...] sierpnia 2010 r., kontrolę obiektu gospodarczego, wybudowanego na działce nr [...], położonej w [...]. Inwestor, mimo prawidłowo doręczonego zawiadomienia, nie zgłosił się na kontrolę. Pracownicy organu dokonali jedynie pomiarów obiektu i wykonali fotografię, nie wchodząc na teren działki. Ustalono, że jest to obiekt o wymiarach 5,5 m x 3,4 m, posiadający ściany i dach z blachy profilowanej. Usytuowany jest w odległości 5,8 m od ulicy Kwiatowej oraz w odległości 9,0 m od ulicy Z.

PINB w Krośnie pismem z dnia 15 września 2010 r., zwrócił się do Starosty Krośnieńskiego o udostępnienie kopii zgłoszeń A. N., dotyczących budowy wiaty o pow. 15 m², wiaty o pow. 25 m², do celów gospodarczych. W odpowiedzi wyjaśniono, że A. N. dokonał w sierpniu 2005 r. zgłoszenia budowy wiaty o konstrukcji stalowej o pow. zabudowy 10 m².

PINB w Krośnie, po wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania przedmiotowego obiektu gospodarczego, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r. nałożył na A. N. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, dokumentów dotyczących obiektu gospodarczego konstrukcji stalowej, o wymiarach około 5,5 m x 3,4 m, spełniającego funkcję użytkową budynku, wybudowanego na działce nr [...] w 2005 r., położonej w [...], rysunków lub szkiców obiektu z podanymi podstawowymi wymiarami oraz zwięzłym opisem, dotyczącym m.in. konstrukcji, zastosowanych materiałów i przeznaczenia obiektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania w/w działki z pozwoleniami i opiniami oraz zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A. N. nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów organ, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nakazał rozbiórkę obiektu o wymiarach 5,5 m x 3,4 m, spełniającego funkcję użytkową budynku, wybudowanego w 2005 r. na działce ewid. nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zarzucił organowi długie prowadzenie postępowania bez żadnego uzasadnienia i wniósł o ustalenie winnych tego stanu rzeczy. Podniósł, że zamiar budowy wiaty z blachy stalowej o pow. 10 m² zgłosił do Starosty w miesiącu sierpniu 2005 r., jednakże jej nie wybudował, bo oczekiwał na liberalizację przepisów. Wskazał, że w dniu 5 października 2005 r. zwrócił się do Starosty Krośnieńskiego o interpretację przepisów budowanych i w oparciu o tę interpretację dokonał, w dniu 21 października 2005 r. korekty zgłoszenia, a w dniu 10 listopada 2005 r. dokonał kolejnego. Podał, że korekty zgłoszenia dokonał drogą faksową, a organ sprzeciwu nie zgłosił. Nadto odwołujący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 10 k.p.a. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej, jako PWINB) w Rzeszowie, decyzją z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ ocenił, że PINB w Krośnie prawidłowo przyjął, iż A. N. samowolnie wybudował obiekt spełniający funkcję użytkową budynku gospodarczego, naruszając prawo.

W skardze na tę decyzję A. N. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania w sprawie.

Skarżący powtórzył zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wzniesionego przez niego budynku gospodarczego z blachy falistej, przykręconej do płaskowników i poskręcanej śrubami, nie można nazywać wiatą.

W piśmie z dnia 31 października 2011 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał też, że budynek gospodarczy zgodnie z treścią decyzji w dniu [...] października 2011 r. został zdemontowany i jednocześnie ponownie zmontowany na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2010 r., jako garaż służący dla maszyn rolniczych i samochodów osobowych.

Skarżący zawnioskował także, aby Sąd zażądał całości akt postępowań skargowych kierowanych przez niego w trybie art. 227 K.p.a. na PINB i WINB.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że przedmiotem postępowania sądowego jest badanie legalności decyzji PWINB z dnia [...] października 2011 r. Granice tej sprawy nie obejmują postępowań, o których skarżący wzmiankował w piśmie z dnia 31 października 2011 r.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Treść dokumentów dopuszczonych przez Sąd, podważa jedynie ustalenia organów, że skarżący dokonał jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania robót – wzniesienia wiaty o powierzchni 10 m2. W rzeczywistości zgłosił ostatecznie zamiar wzniesienia wiaty o wymiarach 5,60 m x 3,50 m o powierzchni około 20 m2. Żadne ze zgłoszeń nie dotyczy jednak zamiaru wzniesienia obiektu budowlanego spełniającego funkcję budynku, tj. takiego, który został wzniesiony przez skarżącego w 2005 r. i istniał w chwili wydania decyzji w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje fakt zgłoszenia w dniu 31 sierpnia 2010 r. zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu, skoro obiekt w takim kształcie został nielegalnie wzniesiony w 2005 r.

Z akt sprawy nie wynika, aby sporny obiekt znajdował się na działce siedliskowej i uzupełniał zabudowę zagrodową i jednocześnie był obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną.

W skardze kasacyjnej A. N. powyższemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego dotyczącego zażądania akt postępowań skargowych, jako nie mających - zdaniem Sądu pierwszej instancji - znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy inny dowód przedstawiony przez skarżącego wykazał, że stan faktyczny ustalony przez organy I i II instancji wymaga uzupełnienia,

2. art. 145 § 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 134 §1 P.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji, pomimo tego, że w sprawie nie występowały wszystkie osoby, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie,

3. art. 145 § 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji, pomimo tego, że skarżącemu nie zapewniono możliwości czynnego udziału w sprawie, w szczególności nie miał on możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów w sprawie,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o cechach posiadanych przez budynek gospodarczy wzniesiony przez Skarżącego w 2005 r. nie jest budynkiem, o jakim mowa powyższym przepisie.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

2. przeprowadzenie dowodu z:

a) pisma A. N. do Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z 11 września 2011 r.;

b) szkicu "załącznik do wniosku z 10 listopada 2005 r."

c) umowy na wykonanie budynku gospodarczego z 12 grudnia 2005 r. dla wykazania, że "akta skargowe", o przeprowadzenie dowodu, z których wnosił skarżący przed Sądem pierwszej instancji zawierają dokumenty mające istotne znaczenie dla ustaleń w sprawie,

3. przeprowadzenie dowodu z akt postępowań skargowych Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o sygn. akt [...], a w szczególności znajdujących się w tych aktach wymienionych w punkcie 2 lit. a) - c) dokumentów, dla wykazania, że zagubione przez Starostę Powiatowego w K. zgłoszenia budowlane Skarżącego zawierały załącznik, w postaci szkicu wskazującego szczegółowo na rodzaj zamierzenia budowlanego strony.

rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego,

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według załączonego spisu kosztów zastępstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów, to należy przypomnieć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, i że uzasadnione jest odnoszenie się tylko do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. W związku z powyższą zasadą, wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego, niedopuszczalnym jest zgłoszenie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nowych okoliczności faktycznych i dowodów, gdyż Sąd ten nie jest Sądem faktu. Dlatego też w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie może mieć miejsce dopuszczenie nowego dowodu, celem uzupełnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. I GSK 76/12, LEX nr 1336225). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosków skarżącego o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie czyni zadość wymogom ustawowym. Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisom postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzuca, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie jego wniosków dowodowych, przez co wadliwie ocenił stan faktyczny sprawy.

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,[w:] CBOIS).

W postępowaniu przed sądem administracyjnym, co do zasady, nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego. Kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd odmawiając przeprowadzenia określonych dowodów, nie ma jednak obowiązku wydania osobnego postanowienia odmawiającego przeprowadzenia dowodów, ponieważ przyjmuje się, że postanowienie dowodowe powinno mieć treść pozytywną. Ponadto z powołanego przepisu wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II FSK 1886/07, [w:] CBOSA).

Norma wynikająca z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 450-451). W związku z tym dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny.

Odnosząc powyższe rozważania do analizowanej sprawy wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Trafnie uznał, że granice sprawy będącej przedmiotem osądu, nie obejmują postępowań, o których skarżący wzmiankował w piśmie z dnia 31 października 2011 r. Akta postępowań dotyczących bezczynności czy składanych zażaleń na brak załatwienia sprawy w terminie nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił wniosek dowodowy skarżącego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że z treści dokumentów dopuszczonych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący dokonał jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania robót – wzniesienia wiaty o powierzchni 10 m2. Ostatecznie zgłosił zamiar wzniesienia wiaty o wymiarach 5,60 m x 3,50 m o powierzchni około 20 m2. Jednakże żadne ze zgłoszeń nie dotyczy zamiaru wzniesienia obiektu budowlanego spełniającego funkcję budynku, czyli takiego, który został wzniesiony w 2005 r. i istniał w chwili wydania decyzji w sprawie przez organy nadzoru budowlanego.

Bezzasadny pozostaje również zarzut naruszenia "art. 145 § 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 134 §1 P.p.s.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji, pomimo że w sprawie nie występowały wszystkie osoby, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie". W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza strona postępowania. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co zresztą powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Natomiast inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić przy tym należy, że przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Stanowisko to ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08 z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut kasacji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji, pomimo tego, że skarżącemu nie zapewniono możliwości czynnego udziału w sprawie, a w szczególności nie miał on możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów.

Wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego, jak i składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1279/09, LEX nr 746442).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący nie wskazał żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków. Z materiału aktowego wynika, że z uwagi na brak stawiennictwa skarżącego, nie odbyła się, rozprawa administracyjna. Wskazać też należy, że w piśmie z dnia 5 września 2011 r. wraz z zawiadomieniem o wyznaczeniu rozprawy, PWINB poinformował, że strony mogą się wypowiadać, co do wyników postępowania dowodowego. Do pierwszego zgłoszenia został dołączony jedynie szkic sytuacyjny, wskazujący planowane położenie wiaty, a nie szkic z wyglądem tego obiektu, zaś w kolejnych strona powoływała się na załączniki do tego zgłoszenia. Zgodzić się zatem trzeba z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., a nawet gdyby zająć odmienne stanowisko, to ewentualne naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie wykazanie zaistnienia kwalifikowanego związku przyczynowo-skutkowego w zarzucie kasacji (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), czyni ten zarzut bezskutecznym.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej "ustawa Prawo budowlane), nie może być uznana za błędną. Zgodnie tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków, wiat i altan (...). Wykonanie takich robót budowlanych obciążone zostało jedynie obowiązkiem zgłoszenia w przypadku, gdy obiekty te nie przekraczają 25 m² zabudowy i łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Niewątpliwie budowa wiaty o powierzchni, która nie przekracza 25 m ² zabudowy i łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m ² powierzchni działki, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia wiaty jednakże zawierają definicję legalną budynku. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 w/w przepisu. W celu ustalenia, z jakim rodzajem obiektu mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach.

Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 2, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia dokonuje się przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych; można przystąpić do ich wykonywania, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.

W świetle powyższych regulacji, przyjąć należy, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy wybudowany w sprawie obiekt podlegał zgłoszeniu i czy został on prawidłowo zakwalifikowany, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako budynek gospodarczy, a nie wiata.

W powszechnym rozumieniu, za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996 r.), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, przystankiem" (Uniwersalny Słownik Języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 5, Warszawa 2003 r., s. 80).

Trafnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, nie jest lekką budowlą w postaci dachu wspartego na słupach. Jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych tj. posiada ściany i dach. Niewątpliwie pełni funkcję użytkową budynku gospodarczego. Taką funkcję obiektu określił skarżący. Na budowę tego obiektu nie było wprawdzie wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ale było wymagane dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje fakt zgłoszenia przez skarżącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu, skoro obiekt w takim kształcie został nielegalnie wzniesiony w 2005 r., gdyż przedstawione zgłoszenia z 2005 r. nie dotyczyły budynku gospodarczego, tylko wiaty.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.