II SA/Ol 799/13

Uzasadnienie

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w "[...]" pismem z dnia "[...]", powołując się na art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: u.g.n.), wniósł o podział nieruchomości o pow. "[...]" położonej w "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" obrębu nr "[...]" m. "[...]", będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Agencji Mienia Wojskowego, zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału nieruchomości, zakładającym geodezyjne wyodrębnienie dwóch działek: nr "[...]" i "[...]" w celu wydzielenia ogólnodostępnej drogi dojazdowej do garaży.

Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Burmistrz "[...]", na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., zaopiniował pozytywnie przedłożony przez wnioskodawcę wstępny projekt podziału nieruchomości. Stwierdził m.in., że powyższa nieruchomość leży na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zostały również ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że o podziale decyduje jedynie właściciel nieruchomości, a podział nieruchomości obciążonej służebnością gruntową pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania tej służebności. Podniósł, że projektowany podział działki nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi ani nie narusza wykonywania służebności gruntowej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie R. O. zakwestionował podstawy opiniowania oraz związanie organu wnioskiem właściciela nieruchomości o podział nieruchomości.

Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", uchyliło postanowienie Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosło, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości jest wydawane w toku postępowania o podział nieruchomości, a pozytywna opinia stanowi jedynie podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie oznacza to, że organ procedujący w danej instancji ma obowiązek sprawdzenia (skonfrontowania) proponowanego wstępnego podziału nieruchomości z przepisami

odrębnymi. Przedmiotem opinii wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) jest bowiem

jedynie niesprzeczność z przepisami odrębnymi. Najogólniej rzecz biorąc, opiniowanie

proponowanego podziału nieruchomości i jego kontrola instancyjna polega na podstawieniu i porównaniu tych dwóch stanów. Treść zaskarżonego postanowienia nie zawiera jednak dostatecznych informacji dla określenia stopnia spełnienia warunku niesprzeczności z przepisami odrębnymi. W świetle akt niniejszej sprawy nie sposób wywieść na czym polega zgodność proponowanego wstępnie podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi. W szczególności na czym ta zgodność polega w aspekcie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Nie wiadomo bowiem w ogóle jakie przepisy odrębne i według stanu prawnego na jaki dzień były brane pod uwagę w postępowaniu wyjaśniającym. Generalne powołanie się na takie przepisy jest daleko niewystarczające. Kolegium wskazało, iż nie wiadomo do końca co było przedmiotem opiniowania organu pierwszej instancji. Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia proponowany projektowany podział nie narusza wykonywania służebności gruntowej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji wykroczył poza granice opiniowania określone prawem.

Skargę na postanowienie Kolegium z dnia "[...]" wniósł do Sądu R. O., żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając w dość obszerny sposób dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że działka nr "[...]" nie jest objęta zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obszar, na którym się znajduje nie jest objęty obowiązkiem sporządzania planu. Podniósł, iż proponowany podział działki naruszy wykonywanie służebności gruntowej, bowiem celem miasta "[...]" jest uniemożliwienie mu otwarcia stacji paliw zlokalizowanej w sąsiedztwie przedmiotowej działki. Dodał, iż zamiarem Kolegium jest pozbawienie go przymiotu strony postępowania, co jest niezgodne z art. 7, 8 i 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i nie jest sporny. Znajduje on również potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Materialnoprawną podstawę do orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy rozdziału 1 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące podziały nieruchomości.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.

Z powołanych wyżej regulacji normatywnych wynika, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw bowiem zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95 u.g.n., opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W przypadku braku planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu.

Z art. 94 ust. 1 u.g.n. wynika, że aby był możliwy podział nieruchomości, gdy nie ma planu miejscowego i nie ma obowiązku jego sporządzenia, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli : nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy bezsporne jest, że na terenie na którym znajduje się przedmiotowa działka brak jest planu miejscowego.

Istota sprawy sprowadza się przede wszystkim do oceny, jak należy interpretować użyty w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zwrot "nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi" i czy zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że podział nieruchomości jest zgodny "z przepisami odrębnymi".

Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma niewątpliwie ustalenie, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Ustawodawca odwołuje się do pojęcia przepisy odrębne zarówno w ust. 1 art. 94 (dopuszczając w szczególności - w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - dokonanie podziału, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi), jak i w ust. 3 art. 94 u.g.n. W doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisami odrębnymi są m.in. unormowania zawarte w ustawach: Prawo ochrony środowiska, o ochronie przyrody, Prawo wodne, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o lasach, o autostradach płatnych oraz w aktach wykonawczych do tych ustaw. Wymienienie to jest przykładowe, a taksatywne ich wyliczenie nie byłoby możliwe. Chodzi bowiem o wszelkie akty normatywne, powszechnie obowiązujące, które mogą dotyczyć nieruchomości podlegających podziałowi, np. strefy ochronne, ujęcia wód (E. Mzyk w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 373-374 uw. 2, 3). Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2008 r. (sygn. III SA/Po 817/07, Lex nr 491980) WSA w Poznaniu stwierdził, że skoro "ustawodawca nie zdefiniował terminu "przepisy odrębne", to zakres tego pojęcia należy wyznaczyć mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości. Tym samym termin "przepisy odrębne" obejmuje akty prawodawcze powszechnie obowiązujące normujące gospodarowanie terenami, czyli w szczególności te określające przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości".

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zaopiniował pozytywnie podział nieruchomości stwierdzając, że jest on zgodny z przepisami odrębnymi. Jednocześnie nie wskazał o jakie przepisy chodzi – rangi ustawowej, podustawowej, akty prawa miejscowego. Nie można z góry założyć, że proponowany podział nieruchomości jest niezgodny z przepisami odrębnymi. Niemniej jednak, jak słusznie zauważyło to Kolegium, postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera dostatecznych informacji dla określenia stopnia spełnienia warunku niesprzeczności z przepisami odrębnymi. Nie sposób bowiem wywieść na czym polega zgodność proponowanego wstępnie podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi skoro nie wskazano o jakie konkretnie przepisy chodzi. W szczególności nie przeprowadzono rozważań na czym polega zgodność w aspekcie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Słusznie wskazało Kolegium, że nie wiadomo w ogóle jakie przepisy odrębne i według stanu prawnego na jaki dzień były brane pod uwagę w postępowaniu wyjaśniającym. Powyższa okoliczność w wystarczający sposób uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnoszących, że zamiarem Kolegium jest pozbawienie skarżącego przymiotu strony postępowania, co jest niezgodne z art. 7, 8 i 9 k.p.a., wyjaśnić należy, iż w treści zakwestionowanego postanowienia organ odwoławczy nie przesądził kwestii interesu prawnego strony skarżącej. Kolegium wskazało jedynie na konieczność szerszego wyjaśnienia i uzasadnienia udziału skarżącego w niniejszym postępowaniu. Jeśli bowiem decydujące znaczenie przy podziale nieruchomości ma wola jej właściciela, to udział skarżącego w postępowaniu podziałowym pozbawiony jest podstaw. Jeżeli jednak skarżący ma interes prawny w postępowaniu podziałowym, to tym bardziej jego prawa rzeczowe winny podlegać ochronie. Powyższa kwestia będzie przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z kolei co do zarzutu podnoszącego, że celem miasta "[...]" jest uniemożliwienie skarżącemu otwarcia stacji paliw zlokalizowanej w sąsiedztwie działki objętej podziałem Sąd nie wypowiedział się, ponieważ powyższa kwestia nie jest objęta niniejszym postępowaniem.

Podsumowując Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowienie zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium przedstawiło swoje stanowisko w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.