VIII SA/Wa 592/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Komendant Główny Policji (dalej określany jako "KGP"), powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1

w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej określany jako "kpa"), utrzymał

w mocy decyzję Komendanta S. Policji nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.

o odmowie przyznania ekwiwalentu pieniężnego [...]. w stanie spoczynku B. B. za wykorzystany urlop wypoczynkowy w okresach: [...] kwietnia 2012 r. – [...] maja 2012 r., [...] maja 2012 r. – [...] czerwca 2012 r., [...] czerwca 2012 r. – [...] czerwca 2012 r., [...] lipca 2012 r. – [...] lipca 2012 r., [...] sierpnia 2012 r. – [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji KGP podniósł, że B. B. (dalej określana także jako "skarżąca"), rozkazem personalnym Komendanta S. Policji nr [...] z dnia [...] września 2012 r. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] września 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687 z późn. zm.). Realizując czynności zwolnieniowe, bezpośredni przełożony wymienionej, poinformował, że wykorzystała ona cały urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Z tych też względów w świadectwie służby z dnia [...] września 2012 r. zostało wskazane, że wymieniona wykorzystała urlop wypoczynkowy przysługujący jej w 2012 r. w wymiarze 26 dni. Skarżąca nie wnosiła o sprostowanie otrzymanego z uwzględnieniem powyższych danych świadectwa służby.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. B. B. wystąpiła do Komendanta S. Policji (dalej określany jako "KSP") o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jednocześnie przedłożyła zaświadczenia lekarskie stwierdzające jej niezdolność do służby w okresach pokrywających się z okresami wymienionymi wyżej jako okresy urlopu wypoczynkowego.

Po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie KSP decyzją nr [...]

z dnia [...] marca 2013 r. działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji odmówił B. B. prawa do ekwiwalentu pieniężnego za wykorzystane urlopy wypoczynkowe.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie do KGP wnosząc

o jego uchylenie i przyznanie jej dochodzonego ekwiwalentu. W uzasadnieniu odwołania wymieniona zarzuciła naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji

i art. 171 kodeksu pracy oraz art. 231 kodeksu karnego poprzez niedopełnienie obowiązków służbowych i działanie na jej szkodę. Ponadto KSP zarzuciła naruszenie art. 191 i art. 231 kodeksu karnego poprzez "zmuszenie" jej do określonego zachowania tj. napisania raportu o urlop w celu uzyskania dodatku służbowego. Ponadto wymieniona podniosła naruszenie art. 10 i art. 81 kpa, bowiem mimo niewypowiedzenia się przez nią w zakresie przeprowadzonych dowodów organ służbowy uznał je za udowodnione.

KGP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji KSP, powołując mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 114 ust. 1 - 4 ustawy o Policji oraz uregulowania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. nr 81 poz. 740 z późn. zm.) wskazał, że bezspornym w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że B. B. do dnia zwolnienia ze służby w Policji tj. do dnia [...] września 2012 r. nie przedstawiła bezpośredniemu przełożonemu zaświadczeń lekarskich stwierdzających jej niezdolność do służby w okresie, w którym przebywała ona na urlopie, pomimo iż na mocy wskazanych w decyzji regulacji prawnych była zobowiązana do niezwłocznego poinformowania bezpośredniego przełożonego o swojej niezdolności do służby

z powodu choroby. Takie zaświadczenia przedłożyła KSP dopiero w dniu [...] marca

2013 r. Konkludując powyższe KGP wskazał, że ponieważ B. B. nie ujawniła zaświadczeń lekarskich o swojej niezdolności do służby z powodu choroby, które pokrywają się z okresami udzielonych jej urlopów wypoczynkowych do dnia rozwiązania stosunku służbowego, a także fakt, iż nie miała ona obowiązku wykorzystania otrzymanego zaświadczenia lekarskiego, należy uznać, że zrezygnowała ona

z uprawnienia wynikającego z danych zaświadczeń oraz rozpoczęła i wykorzystała

w danym okresie urlopy wypoczynkowe zgodnie z jej raportami i ich udzielenie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 kpa, KGP uznając go za niezasadny, wskazał, że skarżąca nie wskazała, jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia kodeksu karnego KGP wskazał, że są one bezzasadne i bezprzedmiotowe, bowiem dotyczą zagadnień niezwiązanych z postępowaniem administracyjnym i nie mogą być w jego toku rozpatrywane.

W skardze na powyższą decyzję skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. B. wobec skarżonego rozstrzygnięcia podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 166 kodeksu pracy, art. 6 kpa oraz art. 231 kodeksu karnego, gdyż odmawiając wypłacenia dochodzonego przez nią ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przekroczyli swoje uprawnienia, nie dopełnili obowiązku przestrzegania prawa oraz działali na jej szkodę;

2) naruszenia art. 107 kpa w związku z art. 231 kodeksu karnego i art. 6 kpa, ponieważ nie zamieszczono uzasadnienia prawnego odmowy wypłacenia ekwiwalentu i w ten sposób przełożeni w służbie nie dopełnili obowiązku;

3) naruszenia przez KSP i KGP art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i art. 171 kodeksu pracy i art. 231 kodeksu karnego poprzez odmowę wypłaty ekwiwalentu pomimo, że nie wykorzystała urlopów wypoczynkowych z powodu choroby;

4) zarzut naruszenia przez KSP art. 191 i art. 231 kodeksu karnego poprzez przekroczenie uprawnień w ten sposób, że wymieniony przełożony groził jej odmową podwyższenia dodatku służbowego wobec braku wykorzystania urlopu wypoczynkowego, przez co zmusił ją do określonego zachowania polegającego na udaniu się na urlop;

5) naruszenia przez KSP i KGP art. 10 § 1 i art. 81 kpa poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne mimo, że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów ;

6) zarzut wydania przez KSP i KGP swoich decyzji niezgodnie z przedmiotem sprawy, gdyż treścią jej wniosku było żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a wymienieni wydali swoje decyzje odmawiające wypłacenia ekwiwalentu za wykorzystany urlop wypoczynkowy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

2) zobowiązanie KGP i KSP do wypłacenia jej dochodzonego świadczenia

3) przeprowadzenie dowodów z jej akt osobowych oraz z załączonych zwolnień lekarskich

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyeksponowała, że jej roszczenie jest zgodne ze stanem faktycznym niewykorzystania urlopu wypoczynkowego w okresie służby

w Policji z powodu choroby oraz jest zgodne ze stanem prawnym wynikającym z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, art. 166 i art. 171 kodeksu pracy, które nakazują wypłacić ekwiwalent za niewykorzystany urlop, a ponadto roszczenie mieści się

w ustawowym czasie dochodzenia roszczeń w Policji wynikającym z art. 107 ustawy

o Policji.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.").

Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą. Zobligowany jest do przeprowadzenia kontroli legalności objętych skargą decyzji

i postępowań prowadzących do wydania tychże w celu sprawdzenia, czy nie doszło do naruszeń prawa powodujących potrzebę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Wydane w sprawie decyzje znajdują uzasadnienie w przepisie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zastosowanym jako podstawa materialnoprawna decyzji odmawiającej przyznania ekwiwalentu pieniężnego za wykorzystane urlopy wypoczynkowe w czasookresach określonych

w decyzji.

Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusz zwolniony ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2 - 4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Tak więc prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent.

Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt.2 ustawy o Policji są:

1) fakt zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby;

2) fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz.

Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym przepisie.

Zwrócić należy uwagę, iż powyższe rozwiązanie koresponduje z zasadą udzielania funkcjonariuszowi zaległego urlopu za poprzedni rok kalendarzowy

w pierwszych 3 miesiącach następnego roku. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził cezurę czasową umożliwiającą otrzymanie urlopu wypoczynkowego (także dodatkowego) w naturze. Celem urlopu wypoczynkowego jest regeneracja sił pracownika. Cel ten nie jest z pewnością realizowany, gdy funkcjonariusz kumuluje niewykorzystany urlop aby po odejściu ze służby otrzymać ekwiwalentne świadczenie pieniężne w wysokości kilkumiesięcznego uposażenia. Takie działanie, choć przedstawia dla funkcjonariusza wymierną korzyść finansową, jest sprzeczne z istotą urlopu, jako instytucji gwarantującej funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku.

W rozpoznawanej sprawie, do daty zwolnienia ze służy, skarżąca nie ujawniła faktu niezdolności do służby wskutek choroby, potwierdzonej stosownymi zaświadczeniami lekarskimi w okresach przypadających w czasie przebywania na urlopie wypoczynkowym. Znamienne jest, że skarżąca do chwili zwolnienia ze służby, jak i po wydaniu jej świadectwa służby, nie kwestionowała faktu wykorzystania urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Dopiero w dniu [...] marca 2013 r., a więc prawie pół roku po rozwiązaniu stosunku służbowego, skarżąca pisemnie poinformowała swojego przełożonego o fakcie posiadania zwolnień lekarskich dokumentujących jej chorobę w okresach pokrywających się z okresami urlopu wypoczynkowego.

Trafnie w tym zakresie, organ służbowy wskazuje, że tego rodzaju zachowanie skarżącej jest niezgodne z przepisami pragmatyki służbowej nie wykonania obowiązku poinformowania przełożonego o swojej niezdolności do służby, co powinna uczynić tego samego dnia, w którym ta niezdolność została stwierdzona (§ 15 i § 17 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów Dz. U. nr 151 poz. 1261). Powyższe uniemożliwiło przełożonym uwzględnienie wydanych skarżącej zaświadczeń lekarskich stwierdzających jej niezdolność do służby z powodu choroby przy określaniu uprawnień skarżącej do świadczeń ekwiwalentowych i uprawniało organ służbowy do uznania, że skarżąca wykorzystała przysługujące jej urlopy zgodnie ze swoimi wnioskami wyrażonymi w raportach o ich udzielenie.

Zarzuty skargi oparte na naruszeniach przepisów art. 166, art. 171, art. 282 kodeksu pracy są niezasadne, gdyż do policjantów przepisy kodeksu pracy nie mają zastosowania. Istota stosunku służbowego ma charakter szczególny, a jej wykonywanie i wynikające z tego tytułu prawa i obowiązki funkcjonariusza Policji podlegają odrębnej od przepisów prawa pracy i prawa cywilnego regulacji ustawowej. Funkcjonariusz służb mundurowych nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem państwowym wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141, wyrok SN z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt I PRN 39/91, OSA 1992/10/3 i postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt I PKN 66/96, OSNP 1997/20/401). Fakt ten powoduje, że nie ma w stosunku do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 tegoż Kodeksu, a tym samym również przepisów prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 446/06). Zdaniem Sądu ustawa o Policji nie zawiera generalnego odesłania do takich przepisów, w związku z czym przyjmuje się domniemanie zupełności regulacji stosunków służbowych objętych tą pragmatyką. Oznacza to zatem, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 114 ust. 1 pkt 2, z którego jednoznacznie wynika uprawnienie funkcjonariusza, związane ze zwolnieniem ze służby, do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, którego funkcjonariusz nie wykorzystał w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, jednakże nie więcej niż 3 lata wstecz od momentu zwolnienia z pełnienia służby.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organy służbowe art. 231 kodeksu karnego poprzez niedopełnienie obowiązków służbowych oraz naruszenia art. 191 kodeksu karnego poprzez zmuszanie do określonego zachowania, należy podzielić oceny organów służbowych, że tego typu zachowania nie podlegają ocenie na gruncie postępowania administracyjnego.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procesowych wskazanych przez skarżąca tj. art. 7, art. 10, art. 81, art. 104 § 2, art. 107 kpa, w stopniu który mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy, dokonały wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, umożliwiły skarżącej i zapewniły udział

w postępowaniu, a decyzje zarówno organu I jak i II instancji spełniają wymogi określone art. 107 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.