II OSK 2150/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/12, po rozpoznaniu skargi J. J.120 na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 czerwca 2012 r., nr WI-VIII.7821.1.2012.AN w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

W dniu 14 lutego 2011 r. Burmistrz Brzeska wystąpił do Starosty Brzeskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "budowa ulic ..., ..., .. i O... na osiedlu S. w B." na działkach ewidencyjnych - obręb 1 Br. - miasto: .... (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki, która powstanie w wyniku zatwierdzenia projektu podziału; w nawiasie podano numer działki przed podziałem).

Po przeprowadzeniu postępowania wydana została przez Burmistrza Brzeska decyzja z dnia 23 maja 2011 r., nr 2/2011, znak: AB.7012.1.2011.JF, - na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i ust. 4c, art. 16 ust. 2, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r., oraz art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. - o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "budowa ulic ..., ..., ... i . na osiedlu ... w B." na działkach w niej wskazanych, która w wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lipca 2011 r. znak: WLVIII.AN.7821-4-ll.

Starosta Bocheński po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym przez Wojewodę Małopolskiego wydał decyzję z dnia 27 grudnia 2011 r., nr 2/2011, znak: AB.7012.1.2011.JF, o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. i J. J., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się nie wyrazili zgody na wykup i podział stanowiącej ich własność działki nr ..., na której to w części zezwolono na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, według wariantu określonego przez zarządcę drogi we wniosku z dnia 14 lutego 2011 r. Wyjaśnili, że "na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ... zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru droga osiedlowa, która już wtedy była zaplanowana, miała przebiegać pasem ok. dwóch metrów na samym końcu naszej działki od strony północnej. Jednakże rok później zrobiono korektę tego planu i okazało się, że planowana droga wraz z pasami zieleni będzie przebiegać ok. jednego metra od naszego wybudowanego domu". Odwołujący się poinformowali o licznych interwencjach w tej kwestii, o podjętych z Burmistrzem Brzeska rozmowach, w których wyrażali chęć odstąpienia 10 metrowego pasa działki od strony północnej i zgody na jej sprzedaż pod lokalizację tej inwestycji drogowej. Dodano, że wszelkie uwagi, propozycje kierowane w tej sprawie do Burmistrza Brzeska, spotkały się z brakiem odpowiedzi a z uzyskanych ustnych informacji wynika jedynie, związanie organu uprawnionego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wariantem jej lokalizacji jaki został zawnioskowany przez zarządcę drogi, przy jednoczesnym braku obowiązku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, na terenie których będzie realizowana.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 czerwca 2012 r., znak: WI-VIII.7821.1.2012.AN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.:

- w pkt I uchylił zapis znajdujący się na stronie 5 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w brzmieniu: "Określam termin wydania nieruchomości, stanowiących działki nr ... położonych w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji w terminie nie krótszym niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylonego, nowego zapisu w brzmieniu: "Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.), określam termin wydania nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.";

- w pkt II utrzymał w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 27 grudnia 2011 r., nr 2/2011, znak: AB.7012.1.2011.JF.

W uzasadnieniu wskazano, że po przeanalizowaniu akt sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie stwierdzono, że wniosek inwestora o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej spełnia wymagania określone w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przed złożeniem wniosku zarządca drogi uzyskał opinie: zarządu województwa, zarządu powiatu oraz odpowiednio burmistrza.

Do wniosku załączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze terenu.

Organ wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zarządca drogi dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Podniesiono, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza Brzeska z dnia 9 września 2010 r. znak: ITK.III.7624/7/2010/RC o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ulic ... II..., ...i ... na osiedlu S. w B.".

Po dokonaniu analizy projektu budowlanego sporządzonego dla tej inwestycji drogowej, organ odwoławczy stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawem budowlanym oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.).

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę Brzeskiego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację omawianej inwestycji drogowej po rozstrzygnięciu Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lipca 2011 r. znak: WI.VIII.AN.7821-4-11, uchylającym decyzję organu pierwszej instancji z dnia 23 maja 2011 r., nr 2/2011, znak: AB.7012.1.2011.JF, i stwierdził, że mając na względzie okoliczności wskazane przez Wojewodę Małopolskiego w ww. decyzji, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Brzeski działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia 7 października 2011 r., znak: AB.7012.1.2011.JF, wezwał pełnomocnika zarządcy drogi do uzupełnienia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Organ pierwszej instancji uznając, że pełnomocnik wypełnił nałożony obowiązek przedkładając żądane dokumenty na podstawie art.11 d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zawiadomił "o ponownym wszczęciu postępowania" w sprawie wydania decyzji, pouczył o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i o możliwości składania uwag i zastrzeżeń w piśmie z dnia 31 października 2011 r. znak: AB.7012.1.2011.JF, skierowanym do właścicieli i użytkowników wieczystych, w obwieszczeniach skierowanych do pozostałych stron postępowania odpowiednio wywieszonych na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Brzesku, na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Brzesku oraz zamieszczonym w prasie lokalnej "Polska Gazeta Krakowska".

Dokonując oceny czynności podjętych przez Starostę Brzeskiego Wojewoda zauważył, że nie można wszcząć postępowania, które już się toczy, jedynie mając na względzie dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a., należy umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i materiałów w sprawie. Tym samym organ powołał błędną podstawę prawną w przytoczonych powyżej dokumentach, co nie miało wpływu na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania. Organ umożliwił stronom zapoznanie się i wypowiedzenie się z uzupełnionymi aktami tej sprawy w sposób określony przez ustawę o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji zostało wysłane zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń, odpowiednio zamieszczonych w starostwie powiatowym, a także w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, na stronie internetowej tej gminy i w prasie lokalnej.

Starosta Brzeski uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia działając na podstawie art. 11a ust. 1, art.11 f ust.1 art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i ust. 4c, art. 16 ust. 2, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wydał decyzję z dnia 27 grudnia 2011 r., nr 2/2011, znak: AB.7012.1.2011.JF, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulic ..., ..., ... i ... na osiedlu S. w B.".

Przedmiotowa decyzja, w ocenie Wojewody, czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, ustala warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości, oznaczenie, które nieruchomości stają się własnością Gminy Brzesko, zatwierdzenie projektu budowlanego.

Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił zarządca drogi w załączonej do wniosku dokumentacji. Analizując zaskarżoną decyzję Starosty Brzeskiego pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Wojewoda Małopolski stwierdził, że rozstrzygnięcie to zawierające określenie terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jest niepełne. Poprzez zawarte w decyzji stwierdzenie, określono termin wydania jedynie działek, których części w wyniku zatwierdzenia projektów ich podziału zostały zajęte pod tę inwestycję drogową.

W związku z powyższym, Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji niniejszej decyzji uznając, że nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem Starosty Brzeskiego było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, a te pozostają zgodne z wnioskiem zarządcy drogi oraz z decyzją organu I instancji.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom ustawy oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji, poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I sentencji. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na części działki nr ... podkreślono, że organ w toku postępowania odwoławczego bada wydaną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyłącznie pod względem jej zgodności z przepisami prawa. Wojewoda Małopolski nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Kompetencji w ww. zakresie nie posiada również Starosta Brzeski, który pełni w procesie budowy drogi funkcję organu administracji zobowiązanego wyłącznie do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej optymalnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Sama ustawa nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku przedstawiania różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji drogowej, dlatego organy mają obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem wariantu, jaki przedstawi wnioskodawca.

Mając na względzie przytoczony stan faktyczny i prawny sprawy, wobec braku zasadności odwołania i braku podstaw zaskarżenia przedmiotowej decyzji, które należałoby brać pod uwagę, Wojewoda orzekł jak w sentencji decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 czerwca 2012 r., znak: WI.-VIII.7821.1.2012.AN wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J. i J. J., którego skarga została odrzucona przez WSA w Krakowie w dnia 8 listopada 2012 r.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniesiono te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a to brak zgody na wykup i podział stanowiącej własność skarżących działki nr ..., na której to części zezwolono na realizację inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze stanowią powtórzenie zarzutów sformułowanych na etapie odwołania, do których wyczerpująco odniesiono się w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie rozważań zauważył, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. tworzy typ "zbiorczej sprawy administracyjnej" obejmującej wiele rodzajów rozstrzygnięć z różnych dziedzin prawa (m.in. zagospodarowania przestrzennego, podziału nieruchomości, nabycia z mocy prawa nieruchomości niezbędnej na budowę drogi, czy pozwolenia na budowę) oznacza to, że uchybienia procesowe, o ile są istotne, dyskwalifikują cały akt administracyjny, ponieważ regulacja zawarta w art. 11g ust. 3 tej ustawy nie stawia ograniczeń do uchylenia takiej decyzji w przypadku wady odnoszącej się do całości, a nie części decyzji. Ponieważ zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie, jaki jest pełen katalog stron postępowania poprzedzającego (co odnosi się do całej decyzji) wydanie zaskarżonej decyzji i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii podlegała uchyleniu w całości.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w myśl art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. Sąd Wojewódzki stwierdził jednak, że decyzji organu pierwszej instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem w niniejszej sprawie nie mają zastosowania ograniczenia kompetencji sądu administracyjnego wynikające z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Następnie Sąd Wojewódzki przedstawił poglądy związane ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., które miały za zadanie uprościć procedurę związaną z udzielaniem pozwolenia na realizacje dróg publicznych, w celu wyraźnego przyśpieszenia procesu budowy dróg krajowych. Dlatego w rękach jednego organu skumulowano szereg działań (lokalizacyjnych, wywłaszczeniowych, pozwoleń na budowę) dla osiągnięcia ww. celu ustawy. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że w wyniku uproszczenia samej procedury związanej z udzielaniem pozwoleń w trybie ustawy drogowej, organy zostały zwolnione z obowiązku prowadzenia tego postępowania zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., w tym podstawowych zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie tej konstatacji Sąd Wojewódzki wskazał, iż zgodnie z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, a przepisy ustawy w tym względzie nie zawierają żadnych wyłączeń. Krąg stron postępowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zatem wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej, z czego Sąd Wojewódzki wyprowadził wniosek, że przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania.

Następnie powołując się na dyspozycję art. 28 k.p.a. Sąd Wojewódzki przypomniał, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek podkreślając, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie zaś istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Powołując się na orzecznictwo Sąd Wojewódzki podkreślił, że to przede wszystkim na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w tej sprawie. W dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 913/09, LEX nr 595606, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Gd 204/09, LEX nr 563649). Zatem obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony.

Na tle powyżej zaprezentowanych poglądów oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd Wojewódzki oceniając dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, oraz uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji ocenił, że analizy w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania w przedmiotowej sprawie organy nie przeprowadziły, przez co naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.

W aktach sprawy znajdują się wprawdzie karty zatytułowane: "strony postępowania do sprawy znak: AB.7012.1.2011.JF" (załącznik nr 4 do decyzji organu pierwszej instancji), wykazy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji (w aktach organu drugiej instancji) oraz skrócone wypisy ze skorowidza działek (k. 41 akt adm.), jednakże brak jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego stwierdzić, że organ weryfikował z urzędu i kompleksowo aktualność wszystkich danych zawartych w "wykazie stron" i w "skróconym odpisie ze skorowidza działek". Organ odwoławczy miał świadomość takiego obowiązku, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r. kierowanym do H. R. i A. M., w którym podniesiono, że "to na organie ciąży obowiązek zbadania komu przysługuje tytuł prawny do działki objętej inwestycją drogową na dzień orzekania w przypadku zaistnienia wątpliwości w tej kwestii" (k. 8 akt adm.). Organ odwoławczy ustalił następców prawnych dotychczasowych właścicieli działki nr ..., całkowicie natomiast odstąpił – a wcześniej uczynił to organ pierwszej instancji - od ustaleń w zakresie aktualnego właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr .... Z wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że właścicielką lub użytkownikiem wieczystym tej działki jest E. S.. Jednocześnie z adnotacji pocztowych na wszystkich przesyłkach kierowanych do E. S. wynika, że adresatka nie żyje. Tymczasem chodzi o ustalenie osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem inwestora i decyzją lokalizacyjną, na której to m.in. nieruchomości planowana jest inwestycja drogowa i która to nieruchomość z mocy prawa staje się własnością Gminy Brzesko, z dniem, kiedy decyzja lokalizacyjna staje się ostateczna i jako taka stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Ponadto m.in. w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr ... zatwierdzono projekt budowlany. Konieczne w sprawie było ustalenie przez organ następców prawnych E. S. jako zmarłej właścicielki lub użytkownika wieczystego działki nr ..., a tego w sprawie nie uczyniono.

Ponadto organy administracji były zobowiązane wskazać - mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi kryteriami kierowały się ustalając katalog stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z akt sprawy, a zwłaszcza z wykazów właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji oraz skróconych wypisów ze skorowidza działek można wnioskować, że do stron postępowania organy zaliczyły właścicieli i użytkowników wyłącznie działek tych działek, które są objęte zakresem inwestycji, podlegają podziałowi oraz wywłaszczeniu. Tymczasem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że na organach ciążył obowiązek wykazania, że interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji postępowanie w tej sprawie nie dotyczy, skoro nie uznano ich za strony postępowania. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem katalog stron postępowania w sprawach dotyczących lokalizowania inwestycji na określonym terenie, jak i udzielania pozwolenia na budowę ustala się z każdorazowo z uwzględnieniem stopnia oddziaływania inwestycji na interesy prawne również tych osób, których nieruchomości znajdują się w tzw. sąsiedztwie terenu inwestycji. W tym zaś zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odstąpienia od wyczerpującego ustalenia katalogu stron postępowania nie uzasadnia wprowadzony przez ustawodawcę w ustawie drogowej uproszczony tryb doręczania pism procesowych, w tym decyzji administracyjnych. Kwestia uproszczeń w zakresie technicznych działań związanych z doręczeniem zawiadomień i decyzji nie modyfikuje ani zakresu legitymacji procesowej ani obowiązków organu w zakresie ustalania katalogu stron postępowania. Aby prawidłowo zastosować uproszczony tryb doręczeń pism procesowych należy w pierwszej kolejności ustalić katalog podmiotów, którym pisma te (zawiadomienia i decyzje) będą doręczane. Przepisy ustawy drogowej nie zwalniają z obowiązku precyzyjnego ustalenia, kto posiada przymioty strony w konkretnym postępowaniu. Ustalenia takie pozwalają zweryfikować, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona. Sporządzenie listy stron postępowania ma również ten praktyczny walor, że reguły wynikające z art. 49 k.p.a. znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, ale już nie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które powinny wiedzieć, kto w sprawie jest stroną postępowania i do kogo kierować korespondencję. Mówiąc o regułach wynikających z art. 11f ust. 3 - 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 49 k.p.a., Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że mogą one znajdować zastosowanie tylko w stosunku do stron postępowania. W związku z tym, że rozwiązania zawarte w tych przepisach stanowią wyjątek od reguły, jaką jest doręczanie korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 38-48 k.p.a., nie mogą być one interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z art. 49 k.p.a. "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Prawidłowe zastosowanie tego trybu uzależnione jest od wcześniejszego ustalenia katalogu stron postępowania, a zwłaszcza nie byłoby dopuszczalne przyjęcie, że zastosowanie sposobu publicznego ogłaszania odnosi się do nieograniczonego kręgu osób, a zatem również do ewentualnych nieznanych organom następców prawnych zmarłych stron. Przyjęcie takiego poglądu zwalniałoby organy od ustalania katalogu stron postępowania, co byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadami wyrażonymi w art. 7 i 10 k.p.a.

Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, art. 80 k.p.a. . W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wyniknęły w trakcie wszczętego postępowania. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 7 k.p.a.

Brak przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia pełnego katalogu stron postępowania oznacza, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie. Tym samym organy naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Uchyleniu podlega również decyzja organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, gdyż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie w sprawie nie może być konwalidowana w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. przy jednoczesnym przyjęciu, że związek pomiędzy interesem prawnym a postępowaniem administracyjnym pozwalającym na przyjęcie, że interesu tego dotyczy postępowanie musi być bezpośredni, konkretny i realny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się właśnie taki charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną innego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieustalenie pełnego katalogu stron postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło na rozważenie wszystkich interesów prawnych, których dotyczyło postępowanie w sprawie, co mogło wpłynąć na merytoryczną treść decyzji. Udział stron w postępowaniu ma bowiem z założenia służyć poprawności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż w przeciwnym wypadku nie znajdowałby żadnego uzasadnienia. Niezależnie od tego Sąd Wojewódzki zauważył, że brak weryfikacji przez organy aktualnego katalogu stron postępowania może prowadzić do istotnej wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy strony tego postępowania bez własnej winy nie mogą brać w nim udziału.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1)naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki konieczności ustalania przez organ aktualnych imiennych danych stron postępowania oraz ich adresów, w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje wysyłanie zawiadomień o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamianie pozostałych stron o wszczęciu postępowania w trybie obwieszczeń;

- art. 11d ust. 7 i 8 w zw. z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez ich pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy i w następstwie powyższego przyjęcie konieczności ustalania z urzędu aktualnego kręgu stron postępowania, w tym min. kręgu następców prawnych zmarłej strony - E. S.;

- art. 11c w zw. z art.11d ust. 7 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy o z dnia 10 kwietnia 2003 r. nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek ustalania aktualnego kręgu stron postępowania z urzędu;

- art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu konieczności ustalania przez organ aktualnych imiennych danych stron postępowania oraz ich adresów, w sytuacji, gdy przepis przewiduje zawiadamianie stron o wydaniu decyzji w trybie obwieszczeń oraz doręczanie zawiadomień o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom na adres wskazany w katastrze nieruchomości;

- art. 11f ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez jego pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy i w następstwie powyższego przyjęcie konieczności ustalania przez organ z urzędu aktualnego kręgu stron postępowania, w tym poprzez ustalanie następców prawnych zmarłych stron postępowania;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 28 k.p.a. poprzez przedwczesne uznanie, że postępowanie administracyjne w wyniku, którego została wydana decyzja Wojewody Małopolskiego, dotknięte jest wadą polegającą na braku udziału w postępowaniu osób, którym takie prawo, z uwagi na ich interes prawny winno przysługiwać;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu, co do meritum sprawy oraz oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są usprawiedliwione.

Rozpatrując zarzuty postawione w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności odnieść się trzeba do tez postawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ sformułowania poszczególnych zarzutów przedstawianych w kwestiach proceduralnych jak i materialnych sprowadzają się zasadniczo do oceny zagadnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz konsekwencji niepowiadomienia wszystkich stron posiadających interes prawny odnoszący się do przedmiotu kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji.

Zauważyć zatem należy, że Sąd Wojewódzki formułując tezy prowadzące do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji przyjął:

po pierwsze, iż uproszczenie procedury związanej z udzielaniem pozwolenia na realizacje dróg publicznych nie zwalnia organów z obowiązku prowadzenia tego postępowania zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., w tym ze stosowania podstawowych zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.;

po drugie, iż krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zatem wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania;

po trzecie, iż to na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w indywidualnej sprawie administracyjne, za czym przemawia przytoczone na uzasadnienie tej tezy orzecznictwo;

a ponieważ obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów sprawy, w tym zbadanie, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony, na gruncie analizy akt rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że organy nie przeprowadziły analizy w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania w przedmiotowej sprawie, przez co naruszyły zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Ponadto odnosząc się do stosowania art. 49 k.p.a. Sąd Wojewódzki ocenił, że kwestia uproszczeń w zakresie technicznych działań związanych z doręczeniem zawiadomień i decyzji nie modyfikuje ani zakresu legitymacji procesowej, ani obowiązków organu w zakresie ustalania katalogu stron postępowania. Aby zaś prawidłowo zastosować uproszczony tryb doręczeń pism procesowych należy w pierwszej kolejności ustalić katalog podmiotów, którym pisma te (zawiadomienia i decyzje) będą doręczane.

Na gruncie wyżej wywiedzionych tez Sąd Wojewódzki doszedł w rezultacie do wniosku, iż uproszczony tryb doręczania pism procesowych wprowadzony przez ustawodawcę w ustawie drogowej nie uzasadnia odstąpienia od wyczerpującego ustalenia katalogu stron postępowania. Przepisy ustawy drogowej nie zwalniają z obowiązku precyzyjnego ustalenia, kto posiada przymioty strony w konkretnym postępowaniu.

Według Sądu Wojewódzkiego prawidłowe zastosowanie trybu określonego w art. 49 k.p.a. uzależnione jest od wcześniejszego ustalenia katalogu stron postępowania, a zwłaszcza nie byłoby dopuszczalne przyjęcie, że zastosowanie sposobu publicznego ogłaszania odnosi się do nieograniczonego kręgu osób, a zatem również do ewentualnych nieznanych organom następców prawnych zmarłych stron. Przyjęcie takiego poglądu, w ocenie Sądu Wojewódzkiego zwalniałoby organy od ustalania katalogu stron postępowania, co byłoby sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadami wyrażonymi w art. 7 i 10 k.p.a. Brak zaś przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia pełnego katalogu stron postępowania oznacza, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie, przy czym uznano, iż wady te odnoszą się nie tylko do części decyzji zaskarżonej przez Jadwigę Jaśkiewicz (zarzucającą brak zgody na wykup i podział jej działki), lecz do całej decyzji, której przedmiotem była realizacja trzech ulic w m. Brzesko.

Prezentując w skrócie proces dochodzenia przez Sąd Wojewódzki do końcowych wniosków skutkujących uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że przedstawiając poglądy na temat zastosowania art. 28 k.p.a. i konieczności wyczerpującego ustalenia katalogu stron, które mogą wykazać się interesem prawnym, Sąd Wojewódzki dokonywał analizy tego przedmiotu na gruncie innych spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne (np. sprawy podatkowej, dotyczącej sprawowania zwykłego zarządu, czy też rozbiórki budynku). Nie kwestionując zasadnych wniosków, które w tej materii przedstawione zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób jednak nie dostrzec, że wnioski wypływające z tej analizy przeniesione zostały następnie wprost przez Sąd Wojewódzki na grunt kontrolowanej decyzji opartej o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i zawierającej w analizowanej materii również rozwiązania szczególne. Wychodząc jednak od analizy przepisów ogólnie obowiązujących Sąd Wojewódzki podporządkował tym przepisom analizę rozwiązań szczególnych, bez uwzględnienia kontekstu systemowego ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. co prowadziło do wniosków niedających się pogodzić z ustawowymi celami tego aktu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzekającym składzie postępowanie opisane w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie tylko tworzy postać "zbiorczej sprawy administracyjnej" łączącej wiele rodzajów rozstrzygnięć z różnych dziedzin prawa, ale też tworzy własne rozwiązania proceduralne, które mają zapobiegać skutkom prowadzącym do zniweczenia celu ustawy, którym jest, jak to słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych.

Pamiętając o tym, iż prawo procesowe odgrywa zawsze rolę służebną w stosunku do prawa materialnego poddając je analizie trzeba ściśle wiązać rozważania nad procesowymi aspektami zagadnienia z jego treściami materialnymi. Dlatego też analizując stosowanie środków proceduralnych zawartych w k.p.a., uwzględniać należy zastrzeżenia wynikające z całej tej ustawy, respektując zasadę, iż procedura - zarówno ujęta w k.p.a. jak i zawarta w tym akcie - w istocie służy realizacji materialnoprawnych celów ustawy, co dopiero pozwala na prawidłową rekonstrukcję analizowanych przepisów.

Jeśli zaś mowa o zastrzeżeniach, o których mowa w art. 11c, powtarzając za K. A. Wąsowskim, autorem komentarza do tej ustawy zamieszczonym w elektronicznym wydawnictwie LEX, dotyczą one kilku kluczowych aspektów. Ustawodawca w tych postępowaniach wyłącza tryb wszczęcia postępowania z urzędu, wprowadzona została swoista wstępna procedura weryfikacji wniosku, wprowadzono dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę (którego prawo do uczestnictwa w postępowaniu i byciu adresatem decyzji wiąże się nie tyle z samym interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ile z posiadaniem statusu zarządcy drogi) oraz inne strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Modyfikując ordynaryjne postępowanie administracyjne, ustawodawca posługuje się konstrukcją zaświadczenia o wydaniu decyzji, które powinno być doręczone - także w szczególny, zmodyfikowany w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, sposób - stronom postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia. Ustawa modyfikuje również zasady postępowania odwoławczego zarówno w zakresie właściwości instancyjnej poszczególnych organów, terminu rozpatrzenia sprawy, jak i zakresu rozstrzygnięcia odwoławczego mającego za przedmiot uchylenie decyzji.

Jak z powyższego wynika, zmiany dotyczące problematyki udziału strony w takim postępowaniu, a co za tym idzie poszukiwania przez organy i wykazywania przez strony istnienia interesu prawnego stwarzającego legitymację procesową do udziału w takim postępowaniu są daleko szersze niż wynika to z ocen przyjmowanych przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Ponadto wskazać trzeba, że skutki procesowe, w tym w postępowaniach sądowoadministracyjnych, niewzięcia udziału w postępowaniu zwykłym przez uprawnioną stronę, a zwłaszcza możliwość kwestionowania przez inne strony, a także orzekający sąd, braku udziału uprawnionych stron, budziły w orzecznictwie liczne kontrowersje. Zagadnienie to wywoływało liczne spory tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie, jednak w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zarysowała się linia orzecznicza, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną również podziela, uznającą niemożność uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uwzględnienia stosownego wniosku strony, której prawa do udziału w postępowaniu on dotyczy. Jak podkreśla się, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do stwierdzania, że podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjny. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10; z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1024/11, LEX nr 1234209 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wprawdzie Sąd Wojewódzki orzekając w tej sprawie, chociaż doszedł do wniosku, iż w sprawie wystąpiły inne naruszenia procesowe dające podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., to jednak w końcowej części uzasadnienia zauważył, że braki w zakresie ustalenia pełnego katalogu stron mogłyby prowadzić do wady uzasadniającej wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Otóż w świetle tego co powiedziano wyżej, nawet gdyby taka przesłanka wystąpiła, nie miałoby to wpływu na treść wyroku.

Odnosząc się jednak do podstawowego zarzutu naruszenia art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki konieczności ustalania przez organ aktualnych imiennych danych stron postępowania oraz ich adresów, w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje wysyłanie zawiadomień o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamianie pozostałych stron o wszczęciu postępowania w trybie obwieszczeń wskazać trzeba, że pogląd Sądu Wojewódzkiego o konieczności ustalenia szczegółowego wykazu stron, które będą zawiadamiane w trybie art. 49 k.p.a. stoi w sprzeczności z treścią powołanego przepisu jak i art. 11d ust. 5 cyt. ustawy. Przepis ten obliguje do imiennego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe zaś strony zawiadamiane są w formie obwieszczeń. Z kolei z art.11 f ust. 3 ustawy wynika, że decyzję doręcza się wnioskodawcy, oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, ponadto wysyła się zawiadomienie o wydaniu decyzji dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. Z rozwiązań tych wynika szczególny sposób ustalania stron i doręczania lub zawiadamiania o podjętej decyzji. Jak zaś stanowi ust. 7 tego przepisu w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, jedynie wnioskodawcy. Przepis ten stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Taka właśnie sytuacja dotyczyła okoliczności nieustalenia następców prawnych zmarłej strony - E. S.. Nie było zatem podstawy czynić organom zarzutu, ponieważ przepis szczególny wyłączył zasadę, na którą powoływał się Sąd Wojewódzki, naruszając przez to art. 11d ust. 7 i 8 w zw. z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na to, iż forma obwieszczania wywołuje daleko idące skutki w zakresie powiadamiania o postępowaniu i jego rozstrzygnięciach, nie tylko wobec podmiotów wskazanych jako strony, ale i wobec wszystkich osób, które uważają, że uprawnia ich do tego ich indywidualny interes prawny, również przy stosowaniu przepisów omawianej ustawy.

Doręczenie bądź zawiadomienie w drodze obwieszczenia publicznego jest stosowane w przypadku, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych jego czynnościach (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 323). Powiadomienie w tej formie ma na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym.

Drugą, obligatoryjną przesłanką stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania przez przepis szczególny i jest to jedyne wymaganie prawne, które na organ nałożono. Obwieszczenie ma bowiem ten skutek, że każdy zainteresowany kto uważa się za stronę postępowania (w tym następca prawny) może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział.

Ustawodawca, zezwalając w ustawie szczególnej na zawiadamianie stron o decyzjach i innych czynnościach organu prowadzącego postępowanie w drodze obwieszczenia, co do zasady, zwalnia organ z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania wykazu tych stron. W przypadku ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie rozdzielono sposób ustalania i powiadamiania stron, których nieruchomości objęte są wnioskiem o wydanie tej decyzji, oraz pozostałych stron. Pamiętać trzeba, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 we wniosku zaznacza się teren niezbędny dla obiektów budowlanych (z czego mogą też wynikać ewentualne konsekwencje związane z niezbędnym podziałem nieruchomości) oraz określa ścisły krąg podmiotów powiadamianych przez imienne zawiadomienie.

Ze względu na dużą liczbę potencjalnych stron takiego postępowania, w dodatku liczbę, której praktycznie nie da się określić, ustawodawca odstąpił od normalnego trybu (art. 39-48 k.p.a.) doręczania pism na rzecz ogłoszenia publicznego. Rozumowanie odmienne, jako niweczące cel wprowadzenia regulacji szczególnej jest zatem nieuzasadnione. Gdyby organ musiał ustalać krąg stron postępowania, to nie byłoby potrzeby wprowadzania szczególnego trybu informowania stron o decyzjach i innych czynnościach postępowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1635/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Obawy proceduralne wyrażane przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczące skutków niewzięcia w postępowaniu przez wszystkie strony, a dokładniej skutków nieustalenia, które strony brały w nim udział, co Sąd Wojewódzki łączy z koniecznością sporządzenia wykazu stron biorących udział w postępowaniu, również nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Jednakże owo przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a. uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Czym innym natomiast jest zagadnienie zaistnienia przesłanek wznowieniowych, jednakże ta kwestia nie ma wpływu na ocenę zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10, LEX nr 1071224).

W komentarzu do ust. 5-8 omawianego przepisu przyjmuje się, że regulacja ta przez wprowadzenie daleko idących odstępstw od zasady oficjalności doręczeń istotnie ogranicza stosowanie ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego w postaci zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Wprowadza przy tym swoistą gradację poszczególnych kategorii stron postępowania (których katalog ustalany jest na zasadach ogólnych, tj. stosownie do treści art. 28 k.p.a. - zob. art. 11i specustawy drogowej wyłączający stosowanie art. 28 ust. 2 pr. bud.). I tak, najdalej idące uprawnienia przysługują wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jako że im zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysyła się na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamiane są w drodze obwieszczeń - art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Taka forma zawiadamiania rodzi ryzyko, że nie wszyscy właściciele nieruchomości dowiedzą się o postępowaniu, którego rozstrzygnięcie będzie w stosunku do nich wywoływało określone konsekwencje cywilnoprawne. Ryzyko to jest tym większe, że organ prowadzący postępowanie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej został zwolniony z obowiązku ustalania rzeczywistych adresów stron tego postępowania (i to nawet tych, którym zawiadomienia wysyła się pocztą). Ustawodawca przyjął bowiem fikcję prawną o skuteczności doręczenia na adres wskazany w katastrze nieruchomości (tj. - stosownie do art. 224 u.g.n. - w ewidencji gruntów i budynków) - art. 11d ust. 5 in fine specustawy drogowej. Ponadto ustawodawca dopuścił, by w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zawiadomienie o wszczęciu postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej było doręczane wyłącznie wnioskodawcy - art. 11d ust. 7 specustawy drogowej. Zawiadomień nie doręcza się także spadkobiercom właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, jeżeli spadkobiercy ci nie są w stanie wykazać prawa do spadku (tj. nie legitymują się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, względnie notarialnym poświadczeniem dziedziczenia) - art. 11d ust. 8 specustawy drogowej.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w imię przyspieszenia postępowania o wydawanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustawodawca w istocie założył, że każdy, kto mógłby mieć potencjalnie interes prawny w takim postępowaniu (a zatem co do zasady - każdy), powinien na bieżąco monitorować co najmniej stronę internetową gminy i prasę lokalną. Co więcej, brak zawiadomienia lub obwieszczenia o wszczęciu procedury mającej na celu wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie zawsze będzie stanowił przesłankę do uchylenia decyzji o takim zezwoleniu. Jeżeli bowiem, nawet w braku takiego zawiadomienia lub obwieszczenia, strony dowiedziały się o toczącym się postępowaniu i brały w nim udział, wówczas rzeczony brak nie może być poczytywany jako mający istotny wpływ na wynik sprawy - wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1496/08, niepubl. Por. P. Antoniak Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. LEX

Wspiera ten pogląd również i inne orzecznictwo sądowe, w którym prezentowany jest pogląd podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują dokonanie powiadomienia o postępowaniu w drodze obwieszczenia, to do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu administracji publicznej, należy podjęcie czynności zapewniających ich czynne uczestniczenie w postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, LEX nr 509705).

Organ administracji ma podstawy do zastosowanie art. 49 k.p.a. wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi, nie ma zaś podstaw, aby z treści tego przepisu wyprowadzić wniosek, że uprzednio należy ustalić zamknięty wykaz wszystkich stron mogących posiadać interes prawny do udziału w postępowaniu, gdyż z istoty tego unormowania wynika, że na skutek jego zastosowania mogą do postępowania zgłosić się wszystkie osoby, uważające iż taki interes posiadają, do organu zaś w takim przypadku należy ocena istnienia takiego, interesu a co za tym idzie legitymacji do udziału w postępowaniu. Bez znaczenia przy tym będzie to, czy osoby takie wzięły czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, a uwagi i zastrzeżenia do rozstrzygnięcia zgłosiły dopiero na etapie odwoławczym, czy też w toku II instancji, ponieważ domniemanie ich udziału w postępowaniu wynika z tego, iż organ powiadamiał w formie ogłoszeń o podejmowanych w I instancji czynnościach. Jeśli osoby takie wyrażą swoje zastrzeżenia do rozstrzygnięcia, to organ, ze względu na treść art. 11f ust.3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., po pierwsze winien ocenić istnienie ich legitymacji procesowej przez zbadanie i ocenę interesu prawnego, który winien być też dostatecznie skonkretyzowany, po drugie rozpoznać te zastrzeżenia, lecz jedynie w odniesieniu do zakresu tego interesu w odniesieniu do określonego odcinka drogi, działki lub nieruchomości - chyba, że ocena zgłoszonych zastrzeżeń jednoznacznie będzie wskazywała, iż wada odnosi się do całości decyzji.

W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można, rozpoznając tak skonkretyzowane zarzuty ocenione jako odnoszące się do części decyzji, uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdyż wadą, ocenioną w granicach interesu prawnego skarżącej się strony, będzie dotknięta tylko część decyzji odnosząca się do określonego odcinka drogi, nieruchomości lub działki.

Przepis szczególny ma moc wyjątku, który należy wykładać zawężająco. Wynika z powyższego, że ustalając istnienie wady materialnej lub proceduralnej decyzji organ w postępowaniu administracyjnym (a sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym) winien każdorazowo dokonać oceny, czy wada ta odnosi się do konkretnego odcinka drogi, konkretnej nieruchomości lub działki, czy też ma lub może mieć wpływ na pozostałe części decyzji rozstrzygające o innych odcinkach drogi, nieruchomości czy działek, a nadto, jeśli chodzi o wady proceduralne, należy dokonać ustalenia, czy wada ta jest na tyle istotna, że jej wpływ dotyczyć będzie całości rozstrzygnięcia, a zatem wszystkich odcinków drogi, nieruchomości czy działek.

Jeśli zaś chodzi o dostrzeżenie przez Sąd niewzięcia udziału w postępowaniu przez którąkolwiek ze stron legitymującą się interesem prawnym do udziału w sprawie, ocena skutków takiej wady również winna być skierowana na ustalenie na jakie części przedsięwzięcia interes prawny pominiętej strony może oddziaływać, a zatem którego odcinka drogi, albo nieruchomości, czy działki takie uchybienie dotyczy, w razie zaś ustalenia takiego oddziaływania może ono uzasadniać uchylenie decyzji, lecz tylko po rozważeniu jakiej części decyzji dotyczy.

Nieustalenie przez Sąd pominiętego podmiotu, a jedynie domniemanie, że taki podmiot w ogóle istnieje, a co za tym idzie, że nie został powiadomiony, wbrew wywiedzionym wyżej zasadom powiadamiania innych stron postępowania, oznacza że nie można przypisać temu zdarzeniu cech uchybienia procesowego odnoszącego się do części decyzji, ani tym bardziej do całości decyzji.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien wydać wyrok "na podstawie akt sprawy", co powinno też znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku powinno być merytorycznie powiązane z przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, podobnie jak i ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. Uwzględniając skargę, Sąd nie może negatywnie oceniać zaskarżonego aktu bez jego dogłębnej analizy merytorycznej i oceny konkretnych ustaleń stanu faktycznego, jakich dokonano w postępowaniu administracyjnym.

Dodać trzeba, że kwestia ewentualnego niewzięcia udziału przez uprawnione do tego podmioty nie była kwestionowana w postępowaniu ani przez inne strony, ani też przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Nie było więc powodów aby zaskarżone rozstrzygniecie Sądu oraz jego uzasadnienie poświęcić wyłącznie tym problemom kosztem braku analizy i oceny prawnej zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Zaniechanie Sądu w tym zakresie spowodowało brak właściwej kontroli zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, pozbawione odniesień do konkretnych ustaleń i ocen materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w postępowaniu administracyjnym oznacza, że nie przeprowadzono wymaganej prawem kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Uznając zatem, że omówione zarzuty naruszeń przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego zawarte w petitum skargi kasacyjnej Wojewody miały usprawiedliwione podstawy należało zaskarżony wyrok uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne. Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a ponadto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.