IV SA/Wa 1399/13

Uzasadnienie

W dniu [...] stycznia 2012r. D. sp. z o.o. (obecnie T. sp. z o.o.) z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą w ramach budowy budynku biurowego wraz z usługami A. na nieruchomościach położonych przy ul. [...] w W. (działki ew. nr.[...] oraz [...] obręb [...] -[...] -[...]).

Inwestycja ta, ze względu na powierzchnię garaży (przekraczającą 0,5 ha) jest przedsięwzięciem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwana dalej również ustawą ocenową.

Prezydent W. po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego W. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. (nr [...]) odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu [...] czerwca 2012r. Stowarzyszenie "Z. " z siedzibą w W. złożyło do Prezydenta W. wniosek o dopuszczenie go do udziału, na prawach strony, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia.

Prezydent W. postanowieniem z [...] lipca 2012r. (nr [...]) odmówił Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie na to postanowienie, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Stowarzyszenie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie to ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 185/13) oddalił skargę Stowarzyszenia na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 K.p.a. .

Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2012r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 84 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia.

Pismem z dnia [...] września 2012r. Stowarzyszenie "Z. " złożyło odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu zawarło wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2013r. (nr [...]), na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (uproszczona decyzja środowiskowa).

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w rozpatrywanej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest fakultatywny, w związku z czym Prezydent W., po przeanalizowaniu przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 ustawy, odstąpił od nałożenia powyższego obowiązku (postanowienie z dnia 11 maja 2012r.). Tym samym przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie stanowiło postępowania, w którym wymagany był udział społeczeństwa. Konsekwentnie w sprawie nie znajdują zastosowania regulacje art. 44 ustawy, w świetle których Stowarzyszenie jako organizacja ekologiczna mogłoby skutecznie wnieść środek zaskarżenia.

Jednocześnie Kolegium przypomniało, że organizacja nie przystąpiła do udziału w niniejszym postępowaniu w trybie art. 31 K.p.a.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada legitymacji do działania.

Stowarzyszenie "Z." zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013r. i wniosło o jego uchylenie. Stowarzyszenie podniosło, powołując się na orzecznictwo ETS (wyrok C-66/06), że w sprawie niezbędne było przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społecznym, ze względu na przekroczenie progu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. oraz ze względu na spełnienie przez inwestycję kryteriów selekcji wymienionych w załączniku nr III dyrektywy 85/337/EWG. Stowarzyszenie legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wywodzi ponadto z orzeczenia ETS w sprawie C-75/08.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2013 r. T. wniosło o oddalenie skargi wniesionej przez Stowarzyszenie "Z.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 134 K.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy może stwierdzić niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą w ramach budowy budynku biurowego wraz z usługami A. na nieruchomościach położonych przy ul. [...] w W. Organ stwierdził bowiem, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia środka odwoławczego.

Bezsporne jest, że Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Jego wniosek z [...] czerwca 2012 r. o dopuszczenie, na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla planowego przedsięwzięcia nie został pozytywnie rozpatrzony, a rozstrzygnięcie w tej sprawie na datę orzekania przez Kolegium w przedmiocie dopuszczalności odwołania było ostateczne. Co prawda w świetle art. 143 K.p.a. wniesienia zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, ale dotyczy to jedynie postanowień nadających się do wykonania. Jak twierdzi komentator Grzegorza Łaszczyca, Lex 2010r, cecha wykonalności przysługuje nielicznym postanowieniom administracyjnym wydawanym w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to z istoty postanowienia, a w szczególności jego celu i treści - aktu pod tym względem odmiennego od decyzji administracyjnej. Do katalogu postanowień wykonalnych można zatem zaliczyć w szczególności: z zakresu uprawniających adresata, a podlegających wykonaniu dobrowolnemu: postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 31 § 2). Zatem postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia jako nie podlegające wykonaniu, aby odnieść skutek winno uzyskać status ostatecznego. Taki stan zaś istniał w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia.

Sąd dalej stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżące Stowarzyszenie nie miało legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2012 r. (podmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia) jako wydanego w konkretnego rodzaju sprawie, tj. nie wymagającej udziału społeczeństwa.

Zgodnie z art. 127 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej posiada podmiot spełniający przesłanki określone w art. 28 K.p.a., bądź też podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania na podstawie przepisów szczególnych. Prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje organizacji społecznej, jeżeli posiada ona status strony w postępowaniu lub została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, podziela judykatura (por. wyrok WSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 838/07, wyrok WSA z 20 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1771/06 oraz wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 359/12).

Sąd podkreśla, że organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej (zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu), w sytuacjach określonych w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a także na zasadach ogólnych, określonych w art. 31 § 1 K.p.a., a więc, gdy wykaże, że dopuszczenie jej do postępowania na prawach strony jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

W świetle art. 44 ustawy ocenowej organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zatem dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art.3 ust. 1pkt 8 lit c ustawy). W niniejszej sprawie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, skoro wedle art. 79 ust. 1 ustawy ocenowej społeczeństwo ma zapewniony udział w postępowaniu, w ramach którego prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko.

W tych warunkach Stowarzyszenie mogło skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji tylko w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., co w sprawie niniejszej nie nastąpiło.

W związku z tym, w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji prawnej do udziału jako strona w tym postępowaniu.

Sąd zauważa, że dyrektywa 85/337/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE L z dnia 28 stycznia 2012r., nr 26, str.1), została implementowana do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2012r. sygn. akt II OSK 444/11). Ponadto celem sprecyzowania należy podkreślić, że w dacie orzekania przez Kolegium obowiązywała dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (weszła w życie 17 lutego 2012r.), która w swej treści zawiera identyczny zapis w art. 11 regulujący udział społeczeństwa, jak dotychczasowy przepis art. 10 dyrektywy 85/337/WE, na który powołuje się skarga. Z tych względów zarzuty kierowane do dotychczasowego art. 10 Sąd rozpoznał jako zarzuty skierowane do obowiązującego art. 11, co wynika także z załącznika VI do dyrektywy 2011/92/UE "Tabela korelacji". Jednocześnie Sąd podkreśla, że sposób sformułowania przepisów dyrektywy wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej.

W świetle ust. 1 ww. przepisu państwa członkowskie zapewniają - zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym - że członkowie zainteresowanej społeczności mający: wystarczający interes lub ewentualnie podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa. Z kolei art. 6 ust. 2 ww. dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do informowania społeczeństwa o wskazanych tym przepisem kwestiach - a więc do zagwarantowania mu udziału - w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust 2, tj. w ramach których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Dyrektywa 2011/92/UE - reguluje zatem jedynie dostęp zainteresowanej społeczności do procedury odwoławczej od decyzji, w ramach której przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, a więc z udziałem społeczeństwa. Powyższa interpretacja, zgodna jest z innymi przepisami dyrektywy, a w szczególności z art. 6 ust. 4, który określa prawo udziału zainteresowanej społeczności wyłącznie w stosunku do ww. postępowań. Natomiast dalsze uprawnienia stron oraz podmiotów uznanych jako działające na prawach stron do wnoszenia środka zaskarżenia od decyzji, której wydanie nie wiązało się z przeprowadzeniem konsultacji społecznych, wynikają z przepisów krajowych. Takimi zaś przepisami jest regulacja kodeksowa art. 31 § 1 K.p.a, która przewiduje także udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym jako podmiotu na prawach strony, w oparciu o który organizacja społeczna, po spełnieniu określonych w nim przesłanek, może być dopuszczona do udziału w postępowaniu, na którym ustalana jest dopiero konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak wyżej omówiono ostatecznym postanowieniem i w konsekwencji prawomocnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 185/13 jest prawomocny) z dnia 28 listopada 2012r. kwestia udziału Stowarzyszenia na prawach strony został rozpatrzona negatywnie dla organizacji.

Dalej Sąd stwierdza, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), dokonano transpozycji załącznika I dyrektywy obowiązującej w tamtym czasie czyli dyrektywy 85/337/WE. Natomiast w § 3 rozporządzenia, w myśl dyspozycji zawartej art. 4 ust. 2 dyrektywy, zdefiniowano przedsięwzięcia, które spośród kategorii inwestycji wymienionych w jej załączniku II, podlegają badaniu indywidualnemu co do celowości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz dla których ustalono progi jakościowe oraz ilościowe, a także kryteria środowiskowe, których przekroczenie kwalifikuje przedsięwzięcie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestionowane przez skarżące Stowarzyszenie "progi" stanowią zatem zgodnie z art. 4 ust. 3 dyrektywy, warunki selekcji określone w załączniku III (transponowanymi do prawodawstwa krajowego poprzez art. 63 ust. 1 ustawy). Ich wprowadzenie pozwala wykluczyć przedsięwzięcia, których realizacja ze względu na swój charakter, rozmiar lub lokalizację, nie będzie w żadnym przypadku niosła ze sobą prawdopodobieństwa znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 619/13).

Zauważając na koniec, że Stowarzyszenie powołało w skardze wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. C-75/08, należy stwierdzić, że wyrok ten nie dotyczy dopuszczalności wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną, a kwestii obowiązku uzasadnienia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i dopuszczalności skargi wniesionej do sądu na decyzję, która nie została uzasadniona. W postępowaniu przed Trybunałem legitymacja organizacji mieszkańców na rzecz ochrony Nidderdale (obszar objęty sporną inwestycją) do udziału w postępowaniu administracyjnym przez organami państwa członkowskiego (Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej) nie była rozważana, ani kwestionowana, a z uzasadnienia wyroku nie wynika, na jakich zasadach organizacja ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu.

Nie można jednak nie zauważyć, że istotnie Trybunał wskazuje w treści wspomnianego wyroku na konieczność zapewnienia zainteresowanym osobom należytej kontroli nad decyzjami właściwych organów administracji o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt 53 uzasadnienia wyroku). Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozwiązania proceduralne obowiązujące w polskim porządku prawnym zapewniają kontrolę tego typu decyzji podmiotom, które wykażą interes prawny (stronom postępowania), i to zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (decyzje zawierają uzasadnienie, stronom postępowania przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji i skargi do sądu administracyjnego).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.