II SA/Ke 743/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 11 marca 2013 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 22 października 2012 r. znak: [...] nie stwierdzającego potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ewid. 585/7 w miejscowości N., gm. S., obręb geod. W., w zakresie obejmującym instalację kontenerowej kompostowni odpadów biodegradowalnych o wydajności maksymalnej 12 tys. MG wsadu kompostowego wraz z niezbędną infrastrukturą, realizowanego przez E. Sp. j. z siedzibą w K.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 10 grudnia 2012 r. Przedsiębiorstwo G. (PGO) Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiło do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 22 października 2012 r. zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oraz podnosząc, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest obligatoryjnie sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko. Uzasadniając swój interes prawny Spółka wskazała, że Wojewódzki Plan Gospodarki odpadami przewiduje tylko jeden regionalny zakład gospodarki odpadami – Zakład Unieszkodliwiania Odpadów (ZUO) w P. należący do PGO Sp. z o.o. z siedzibą w K. Zdaniem PGO, udzielenie firmie E. zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji zdestabilizuje budowany od lat system gospodarki odpadami, którego kluczowym elementem jest ilość odpadów wytwarzanych na obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w P. – ok. 100.000 Mg/rok. W oparciu o te ilości budowano plany finansowe i rozliczeniowe w ZUO w P., które nie będą mogły być osiągnięte w wypadku uruchomienia instalacji w W. realizowanej przez firmę E.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., opisane na wstępie postanowienie z dnia 11 marca 2013 r. uznając, że PGO nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem, że przymiot strony w niniejszej sprawie przysługuje jedynie podmiotom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie stwierdziło, że stanowiące podstawę rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie regulują wyczerpująco procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również nie określają kręgu podmiotów będących stronami w tego typu sprawach. Z tego względu przy ustalaniu stron w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań należy kierować się treścią art. 28 k.p.a. W rozumieniu ostatnio przywołanego przepisu dla uzyskania przymiotu strony niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z orzecznictwem, interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny. Przyjmuje się, że interes prawny w sprawach środowiskowych uwarunkowań będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, jak również podmioty, których nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawach IV SA 1106/97, I SA/Po 1242/97) i wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 890/07, WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 758/04, WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 403/08).

Zdaniem Kolegium okoliczności podniesione przez PGO Sp. z o.o. z siedzibą w K. we wniosku z dnia 10.12.2012r. przemawiają za posiadaniem przez Spółkę interesu faktycznego a nie prawnego.

Ubocznie organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta gminy S. z dnia 22 października 2012 r. byłoby niedopuszczalne z uwagi na treść art. 126 k.p.a., zgodnie z którym art. 156 i następne stosuje się tylko do postanowień, na które przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. na kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie nie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zażalenie nie przysługuje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach PGO Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 22 października 2012 r. podnosząc zarzut naruszenia art. 28 i art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XXI/361/12 w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego" 2012-2018 określono regiony gospodarki odpadami komunalnymi. Region 4 objął gminy Kielce, Bodzentyn, Chęciny, Chmielnik, Bieliny, Daleszyce, Górno, Łopuszno, Masłów, Miedziana Góra, Mniów, Morawica, Nowa Słupia, Piekoszów, Pierzchnica, S., Strawczyn, Zagnańsk. Uchwała ta określiła także regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W regionie 4 instalacją do mechanicznobiologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku jest instalacja w P. Jest ona również regionalną instalacją do składowania odpadów powstających w procesie mechanicznobiologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechanicznobiologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Zdaniem skarżącej Spółki, udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji firmy E. rujnuje budowany od lat system gospodarki odpadami, którego kluczowym elementem jest ilość odpadów wytwarzanych na obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w P.. Wydana dla E. decyzja umożliwia przetwarzanie 35.300 Mg/rok, podczas gdy ZUO w P. bazuje na 100.000 Mg/rok, które będzie niemożliwe do osiągnięcia w wypadku uruchomienia instalacji w W.. Gmina S. już w 2004 roku podpisała uchwałę a w 2007 roku potwierdziła przynależność do systemu bazującego na ZUO w P., powinna więc powiadomić PGO Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako stronę o planie realizacji inwestycji na jej terenie. Budowa ZUO w P. w celu realizacji przedsięwzięcia, które w istocie ciąży na gminach, wiązała się z zobowiązaniem do osiągnięcia ustalonego efektu ekologicznego, tj. przetworzenia odpadów pochodzących z obszaru zamieszkałego przez ok. 390 tys. mieszkańców. Niedotrzymanie tych warunków skutkowałoby koniecznością zwrotu dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. Powyższe świadczy zdaniem Spółki o posiadaniu przez nią interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 31.10.2013r. uczestnik E. sp. j. z siedzibą w K. wniosła oddalenie skargi, podzielając w kwestii interesu prawnego, stanowisko zawarte w uzasadnieniu organu.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zmodyfikował zawarte w skardze żądanie wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego postanowienia tego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie kryteriów obowiązujących przy określaniu podmiotów postępowania w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Jak bowiem trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwana dalej jako ustawa, nie zawiera regulacji pozwalających na określenie kręgu podmiotów będących stronami w tego typu sprawach. Z tego względu należało przyjąć, że zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, interes prawny, decydujący w świetle art. 28 K.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z dnia 23.02.2010r. sygn. akt I OSK 413/09). Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania.

Stroną postępowania w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niewątpliwie inwestor oraz podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni go podziela, że atrybut strony w tym postępowaniu przysługuje także właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania danej inwestycji. Okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest więc oddziaływanie inwestycji na środowisko, przy czym jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania interesu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżące przedsiębiorstwo swój interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 22.10.2012r. nie uzasadnia wskazanymi wyżej względami. Twierdzi natomiast, że podstawę uznania jej interesu prawnego stanowią przepisy prawa miejscowego tj. Uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr XXI/361/12 z dnia 28 czerwca 2012r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa świętokrzyskiego 2012 – 2018, która określa regiony gospodarki odpadami komunalnymi oraz regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami przewiduje tylko 1 regionalny zakład gospodarki odpadami w P., należący do PGO Spółki z o.o., będący również regionalną instalacją do składowania odpadów powstających w procesie mechanicznobiologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Wydana dla E. decyzja umożliwia przetwarzanie odpadów w ilości 35.300 Mg/rok, podczas gdy ZUO w P. bazuje na 100.000 Mg/rok, które będzie niemożliwe do osiągnięcia w wypadku uruchomienia instalacji w W.. Zatem udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji firmie E. zdestabilizuje budowany od lat system gospodarki odpadami.

Z zaprezentowanym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że celem skarżącego jest wzruszenie postanowienia wydanego w trybie art. 63 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, 65 ust. 2 i 3 ustawy. Takie postanowienie jest elementem postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że dotychczasowe rozważania odnośnie stron postępowania w pełni odnoszą się również do tego postępowania zakończonego wydaniem postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 22.10.2012r.

Dla wnioskującego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskanie decyzji jest warunkiem dopuszczalności przeprowadzenia kolejnych etapów procesu inwestycyjnego (art. 72 ust. 1 i 2 ustawy). Decyzja ta określa wymogi realizacji przedsięwzięcia w aspekcie warunków jakie muszą być spełnione, aby zachować standardy ochrony środowiska. Istotne jest bowiem maksymalne ograniczenie zakresu negatywnego oddziaływania danej inwestycji na środowisko.

Postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 22.10.2012r. dotyczyło opinii w przedmiocie nie istnienia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "rozbudowie zakładu paliw alternatywnych, przeładunku i segregacji odpadów na terenie działki nr ew. 585/7 w miejscowości N., realizowanego przez E. Sp.j. z siedzibą w K. Zdaniem Sądu, okolicznością istotną w aspekcie prawa materialnego, stanowiącą źródło interesu prawnego w niniejszej sprawie było oddziaływanie tej inwestycji na środowisko. Natomiast w powyższym zakresie nie ma znaczenia, a co za tym idzie nie może to być okoliczność istotna z punktu widzenia interesu prawnego, jaki wpływ ma realizowana inwestycja na funkcjonowanie instalacji w P., należącej do skarżącego przedsiębiorstwa. Funkcjonowanie ZUO w P. w kontekście interesów materialnych tego podmiotu, nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji realizowanej przez E. Sp. j. nawet w sytuacji, gdy działalność prowadzona przez oba wymienione wyżej podmioty, pozostaje w pewnym związku. W tych okolicznościach, bez znaczenia jest ocena wpływu projektowanego przedsięwzięcia na prowadzoną przez skarżące przedsiębiorstwo działalność.

W konsekwencji należy uznać, że skarżące przedsiębiorstwo nie wykazało, iż planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren jego nieruchomości na której prowadzi instalację, niezależnie od tego, czy oddziaływanie to mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych.

Uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem takiego przedsięwzięcia, które są wynikiem realizacji interesów majątkowych, nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych, świadczą one jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, który nie stwarza podmiotowi statusu strony w postępowaniu. Trafnie zatem Kolegium uznało, że podniesione w odwołaniu okoliczności przemawiają za przyznaniem skarżącej interesu faktycznego, a nie prawnego.

Zgodzić należy się z Kolegium, że w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania byłoby także niedopuszczalne z uwagi na brak możliwości zastosowania do postanowień wydanych w trybie art. 63 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 2 i 3 ustawy, przesłanek wzruszenia decyzji określonych w art. 156 kpa. Stosownie bowiem do treści art. 126 k.p.a., do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 stosuje się odpowiednio art. 156. Nie budzi wątpliwości, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie przewiduje możliwości zaskarżenia wydanych we wskazanym trybie postanowień. Jak stanowi art. 65 ust. 2 ustawy, zażalenie przysługuje na postanowienie stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie w przedmiocie nie stwierdzenia takiej potrzeby można, zgodnie z art. 142 kpa zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Odnosząc się do zawartej w skardze możliwości rozważenia podjęcia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu Sąd stwierdza, że podniesiona kwestia nie ma znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu. W istniejącym porządku prawnym brak jest podstaw do nakazania przez Sąd organowi nadzoru, podjęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).