II OSK 1264/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 grudnia 2011 r. VII SA/Wa 1088/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę W.K. i K.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 27 września 2010 r. W.K. i K.K. zwrócili się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") w Krakowie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie przez Wojewódzki Zarząd Dróg w Krakowie bez stosownego pozwolenia zjazdu na działce nr ewid. [...] do stacji paliw, zlokalizowanej na działkach nr ewid. pp przy ul. pp, w postaci dodatkowego pasa jezdni i z wykroczeniem poza pas drogowy.

W piśmie z 30 listopada 2010 r. nr pp w Krakowie, powołując się na art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), zawiadomił interweniujących, że wniesiona przez nich skarga jest bezzasadna. W piśmie tym wyjaśniono, że MWINB w Krakowie był organem właściwym do jej rozpatrzenia, ponieważ stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej: "uPb") w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich pełni funkcję organu nadzoru budowlanego. Natomiast zjazdy stanowią w myśl art. 3 pkt 3a uPb część drogi, jako obiektu liniowego. Następnie, mając na względzie dyspozycje art. 28, 61 i 234 K.p.a. organ podał, że rozpatrując przedmiotowe podanie obowiązany był ustalić, czy pochodzi ono od strony i wszczyna postępowanie administracyjne, czy też stanowi skargę podlegającą rozpatrzeniu w trybie przepisów Działu VIII K.p.a.

W ocenie MWINB w Krakowie pismo interweniujących z 30 listopada 2010 r. zawierało w swej treści skargę, którą należało rozpoznać zgodnie z art. 233 K.p.a., nie stanowiło natomiast wniosku, o którym mowa w art. 241 K.p.a. Autorzy pisma nie wykazali, aby przysługiwał im status strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. nie wykazali posiadania interesu prawnego w sprawie rzekomej samowoli budowlanej. Organ podał również, że przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie potwierdziły informacji przekazanych przez W.K. i K.K. Wobec braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w granicach posiadanych kompetencji sprawę zakończono zawiadomieniem o uznaniu skargi za bezzasadną.

Powyższe pismo zostało zaskarżone przez W.K. i K.K. w drodze odwołania wniesionego za pośrednictwem MWINB w Krakowie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnoszący odwołanie wyjaśnili, że z uwagi na treść pisma, uznali je za decyzję administracyjną. Zakwestionowali ponadto stanowisko organu, jakoby w przedmiotowej sprawie nie przysługiwał im interes prawny. Zgłosili jednocześnie wniosek o wyłączenie MWINB w Krakowie od prowadzenia tego postępowania.

Postanowieniem z [...] lutego 2011 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania, ponieważ w jego ocenie zaskarżone pismo MWINB w Krakowie nie stanowiło decyzji administracyjnej.

Na powyższe postanowienie W.K. i K.K. wnieśli do WSA w Warszawie wspólną skargę. Zdaniem skarżących MWINB w Krakowie celowo udzielił im odpowiedzi w formie pisma z 30 listopada 2010 r., aby nie mogli się odwołać od jakiejkolwiek decyzji lub postanowienia. Podtrzymali także stanowisko o wykonaniu spornych robót w warunkach samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z 21 grudnia 2011 r. sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa. Wyjaśnił, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pierwszej kolejności obowiązany był ocenić dopuszczalność odwołania. Na niaalność odwołąnia.merytorcznego aruszało prawanypowaniu nie ofa Klimka. tle przepisu art. 134 K.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Pierwsze z nich obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W takich okolicznościach odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu nie była decyzją administracyjną, a stanowiła np. czynność materialno-techniczną.

Odnosząc się do okoliczności sprawy WSA w Warszawie podał, że MWINB w Krakowie kierując do skarżących pismo z 30 listopada 2010 r. działał na podstawie art. 238 K.p.a. Zawiadomił wnoszących skargę o sposobie załatwienia pisma ich autorstwa z 22 września 2010 r. wskazując, że nie posiadają interesu prawnego w sprawie przez nich podniesionej i dlatego zastosowano tryb przewidziany w art. 233 K.p.a. Pismo to w ocenie sądu I instancji nie rozstrzygało o przedmiocie sprawy, a stanowiło jedynie odpowiedź organu, o której mowa w art. 231 K.p.a. Z tych względów nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, dlatego też GINB był uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

WSA w Warszawie podał również, że MWINB w Krakowie po otrzymaniu pisma skarżących obowiązany był do jego kwalifikacji ze względu na treść, osobę wnoszącego oraz sprawę, której dotyczyło, mając na względzie dyspozycje art. 28, 61 i 234 K.p.a. Powinien zatem ocenić, czy pismo pochodzi od strony, czy wszczyna postępowanie administracyjne lub podlega rozpatrzeniu w toku już prowadzonego postępowania, czy też stanowi skargę podlegającą załatwieniu w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. Jednak wniosek wszczynający postępowanie w sprawie stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. może pochodzić wyłącznie od strony. Jeżeli więc osoba trzecia domaga się dokonania czynności urzędowej organ nadzoru budowlanego obowiązany był ustalić, czy miała ona w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., a przez to czy jest legitymowana jako strona w tym postępowaniu. Gdy żądanie takie pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie, do takiego wystąpienia zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 233 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku z 21 grudnia 2011 r. wnieśli W.K. i K.K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 104 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej, a przez to pozbawienie skarżących prawa wniesienia odwołania od wydanej decyzji i merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie skarżących kasacyjnie wystąpienie ze skargą przez osobę nie będącą stroną w danej sprawie powinno zostać przez organy załatwione decyzją odmową z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej. Organ nie powinien natomiast załatwiać sprawy w formie nieprzewidzianej przepisami procedury administracyjnej. Powinien jednak przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia legitymacji materialnoprawnej wnioskodawców, ponieważ zgłoszone przez nich żądanie wszczęło postępowanie w sprawie. Postępowanie to powinno następnie zostać zakończone chociażby decyzją o jego umorzeniu z uwagi na zgłoszenie żądania przez osobę niemającą legitymacji materialnej. Skarżący kasacyjnie podali, że czynności takie podjęto w sprawie o nr [...], co ma dowodzić faktu wszczęcia postępowania, w toku którego ustalono brak legitymowania się przez nich interesem prawnym do wystąpienia ze zgłoszonym żądaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie dopatrzono się, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania - jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 Ppsa przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać dokładności, rzetelności i profesjonalizmu, a w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 Ppsa, wyłącznie w konkluzji jej uzasadnienia stwierdzono, że "w sprawie niewątpliwie doszło do poważnych uchybień proceduralnych ...". To świadczy o niestaranności w poprawnym sporządzeniu skargi kasacyjnej. Jednak w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1) zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez sąd I instancji, zwłaszcza gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu, i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.

Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia art. 104 K.p.a., a ściślej wskazanego w uzasadnieniu art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 1 K.p.a. Poza przytoczeniem treści cyt. przepisów autor skargi kasacyjnej przywołał tezy trzech orzeczeń sądowoadministracyjnych, które w jego ocenie mają wzmacniać argumentację środka zaskarżenia. Argumentacja ta sprowadza się do wywodu, że organ I instancji winien wydać w sprawie decyzję, przy czym Kasator wskazuje zarówno na decyzję "odmowną", jak i decyzję o umorzeniu postępowania. Nie wydając decyzji organ uchybić miał przepisom, tym samym pozbawił strony możliwości merytorycznego rozpoznania przez sąd podnoszonych przez nich zarzutów. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W judykaturze nie budzi wątpliwości, że skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2013 r., II OSK 422/12, LEX nr 1341599). Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, ze względu na kompetencje sądów administracyjnych, należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami administracji z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377). Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na jakiekolwiek naruszenie przepisów procesowych, jakich miałby się dopuścić sąd I instancji. WSA w Warszawie kontrolował legalność postanowienia GINB wydanego na podstawie art. 134 K.p.a., którym to postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność odwołania. To postanowienie organu odwoławczego uznano za odpowiadające prawu, wobec skonstatowania, że wniesiono je od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, wydanego na podstawie art. 238 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna nie zawiera przeto usprawiedliwionego zarzutu naruszenia przepisów procesowych, których miałby się dopuścić WSA w Warszawie oddalając skargę na postanowienie GINB w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Kwestionując brak wydania decyzji w sprawie skarżący kasacyjnie mogli czynić to w drodze zwalczania bezczynności. Na taki kierunek działania wskazuje się zresztą w judykaturze, chociażby w przywołanym w skardze kasacyjnej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983, z. 2, poz. 55).

Z powyższych przyczyn skargę kasacyjną oddalono na zasadzie art. 184 Ppsa.