II SA/Gd 601/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił D. G. opłatę planistyczną w wysokości 918,70 zł w związku z dokonanym w dniu 2 września 2009 r. zbyciem udziałów stanowiących dotychczasową własność D. G., wynoszących łącznie 3343/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej - działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. F. F. w W., o pow. 8.328 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], [...], [...] sporządzonymi w dniu 2 września 2009 r. Organ wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji opisał zmiany gruntowe, począwszy od połączenia działek nr [...], [...] i [...] w działkę o nr [...], poprzez podział na 8 działek w tym na działkę o nr [...] i jej następny podział, w efekcie którego doszło do wyodrębnienia m.in. działki o nr [...] o pow. 8.323 m2.

Następnie organ wyjaśnił, że działka nr [...] w dniu zbycia udziałów we własności nieruchomości wspólnej znajdowała się na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego fragmentu miasta W. w granicach działek nr [...], [...], [...] obr. [...] położonych przy ul. F. w W. zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 29 listopada 2005 r. (Dz.Urz. Woj. z 2006 r. nr 26, poz. 521), w obszarze planistycznym oznaczonym na rysunku planu symbolem 01 MW.U. co oznacza, że działka jest przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną niską ustaloną w planie jako funkcja dominująca z uzupełniającą funkcją usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, osiedlowymi terenami rekreacyjnymi oraz usługami o charakterze specjalistycznym. Dla przedmiotowego terenu, zgodnie z § 4 pkt 34 planu, ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 10%. Przed dniem wejścia w życie ww. planu, na terenie przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. obejmujący obszar miasta W. za wyjątkiem obszarów, dla których Rada Miasta podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz.Urz.Woj. z 2002 r. nr 13, poz. 267). Działka nr [...] obr. [...] w poprzednim planie znajdowała się w obszarze Strefy Specjalnej Ekologicznie Ważnej wydzielonej na terenie Jednostki Terytorialnej [...]. Zgodnie z zapisami tego planu, dzisiejsza działka nr [...] położona była na terenie Strefy Ochrony Krajobrazu oraz na terenie Stref "W" Ochrony Konserwatorskiej (archeologicznej). Dopuszczono tam takie funkcje i elementy zagospodarowania, jak związane z wykorzystaniem cieków wodnych jako źródła energii, związane z ogólnodostępną rekreacją i sportem, indywidualne inwestycje związane z funkcjami kultury, niezbędne inwestycje w sferze infrastruktury technicznej i komunikacji, których lokalizacja poza strefą jest niemożliwa lub ewidentnie nieopłacalna oraz użytkowanie rolnicze z przeważającym kierunkiem łąkowo-pastwiskowym i ogrodnicze bez używania środków ochrony roślin. Na terenie siedlisk dopuszczono modernizację istniejącej zabudowy zagrodowej. Na tym terenie wprowadzono do ustaleń planu szereg ograniczeń dotyczących zakazu utrwalania obiektów i funkcji związanych z działalnością gospodarczą i produkcyjną lub usługową o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, zakaz lokalizacji stałej lub utrwalania istniejących obiektów gospodarczych o charakterze czasowym, zakaz ustalania lokalizacji stałej lub utrwalania istniejących garaży, zakaz dokonywania wtórnych podziałów posesji, o ile nie wynikają one z koncepcji zagospodarowania terenu, ustalono wielkość 5000 m2 jako minimalną wielkość działki powstałej w wyniku wtórnej parcelacji.

W dniu 2 września 2009 r. D. G. aktami notarialnymi Rep. [...], [...], [...] zbyła udziały wynoszące łącznie 3343/100000 we współwłasności nieruchomości wspólne, tj. części działki nr [...].

W takich okolicznościach faktycznych w dniu 11 stycznia 2011 r. organ wszczął postępowanie w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. W toku postępowania sporządzono dwa operaty szacunkowe. Opierając się na drugim z nich z 14 sierpnia 2012 r. (w związku z utratą aktualności przez operat z 2011 r.), który wykazał wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania. Wobec ustalonej w planie stawki procentowej 10%, opłaty planistycznej jej wymiar obliczony został jako iloczyn stawki procentowej i różnicy w wartości rynkowej udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej po i przed wejściem w życie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. G., wnosząc o jej uchylenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Odwołująca twierdziła, że ocenie spełnienia przesłanek uzasadniających ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie powinno podlegać zbycie udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej. Wskazała, że obowiązujące przepisy prawa nie dają możliwości samodzielnego istnienia własności lokalu bez związanego z nim współposiadania udziału w nieruchomości wspólnej – budynku i gruncie. Zaskarżonej decyzji zarzucono również bezpodstawne ustalenie 14 – dniowego terminu uiszczenia ustalonej opłaty planistycznej.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Kolegium podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki ustalenia opłaty planistycznej. Kolegium dopuściło prawną możliwość ustalenia opłaty planistycznej w sytuacji sprzedaży udziału we współwłasności wspólnej nieruchomości gruntowej związanego z prawem odrębnej własności lokalu. Kolegium wyjaśniło, że z mocy przepisów ustawy o własności lokali własność udziału w nieruchomości wspólnej, na którą składa się grunt i części budynku i urządzenia niesłużące do wyłącznego użytku właścicieli lokali, jest prawem związanym z własnością lokalu. Z prawem odrębnej własności lokalu związane jest prawo własności nieruchomości gruntowej, na której posadowiony został budynek, w którym znajduje się wyodrębniony lokal. Ustanowienie odrębnej własności lokalu i zbycie go nabywcy zawsze wiąże się z przeniesieniem na nabywcę udziałów w prawie własności gruntu. Kolegium uznało, że D. G. sprzedając, po ustanowieniu odrębnej własności lokali mieszkalnych i niemieszkalnych w budynku, te lokale wraz z przynależnymi do nich udziałami w nieruchomości wspólnej, dokonała zbycia nieruchomości gruntowej, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tyle że zbycie nie obejmowało wszystkich posiadanych przez nią udziałów w prawie własności tej nieruchomości, a jedynie części z nich. Zdaniem Kolegium, ustalenie opłaty planistycznej możliwe jest również w zaistniałej sytuacji sprzedaży udziału w prawie własności nieruchomości. Kolegium przyjęło, że z punktu widzenia dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy nie jest istotne, że wraz z udziałem we współwłasności gruntu zbywany jest również lokal mieszkalny.

Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] o powierzchni 8.328 m2 powstała w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego decyzją z dna 26 marca 2009 r., natomiast działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr[...] dokonanego decyzją z dnia 23 maja 2007 r. Stan nieruchomości ustalono na dzień 8 kwietnia 2006 r. Istniejąca wówczas działka miała nr [...] i powierzchnię 79.555 m2 .

Działka nr [...] według planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj. z 2002 r. nr 13, poz. 267), który obowiązywał od 2002 r. do 8 kwietnia 2006 r., była położona w Strefie Ochrony Krajobrazu oraz Strefie Specjalnej Ekologicznie Ważnej, na terenie tym dopuszczono wykorzystanie cieków wodnych jako źródeł energii, ogólnodostępną rekreację i sport, indywidualne inwestycje związane z funkcjami kultury, niezbędne inwestycje w sferze infrastruktury technicznej i komunikacji, użytkowanie rolnicze.

Od dnia 8 kwietnia 2006 r. działka nr [...] objęta została nowym planem (uchwała Rady Miasta z dnia 29 listopada 2005 r. nr [...]), zgodnie z którym dominującą funkcją stała się funkcja mieszkaniowa w formie zabudowy wielorodzinnej niskiej, funkcjami uzupełniającymi natomiast - usługi o charakterze osiedlowym, osiedlowe tereny rekreacyjne, usługi o charakterze specjalistycznym.

Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego przez H. J. Kolegium stwierdziło, że stanowi on miarodajny dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił stan nieruchomości na dzień wejścia w życie nowego planu, kiedy to działka nr [...] jeszcze nie istniała, jako że została ona wyodrębniona z działki nr [...] o powierzchni 79.555 m2. Sporządzona wycena odpowiada przewidzianym dla niej przepisom prawa, zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, co przekonuje, że stanowi wiarogodny dowód w sprawie. Otrzymane przez rzeczoznawcę wartości mieszczą się między cenami maksymalnymi i minimalnymi uzyskiwanymi za transakcje nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym. Operat rzetelnie szacuje wartość nieruchomości w sposób najbardziej zbliżony do jej rzeczywistej wartości przy uwzględnieniu trendów zmiany cen na rynku nieruchomości. W świetle tego w ocenie Kolegium brak jest powodów, aby postawić rzeczoznawcy zarzut, iż dokonał wyceny zawyżając wartość badanej nieruchomości. Oceny powyższego operatu nie mogą podważyć różnice w ustaleniach istniejące pomiędzy wskazanym operatem a wcześniej sporządzonym przez A. U.. Ten ostatni operat, który ze względu na zdezaktualizowanie nie podlegał ocenie, przedstawił wyższą wartość nieruchomości zwłaszcza po wejściu w życie nowego planu, albowiem rzeczoznawca wskutek braku dostatecznej ilości transakcji podobnych na rynku lokalnym w okolicach W., rozszerzył rynek na obszar aglomeracji trójmiejskiej i wziął do porównania transakcje dotyczącej nieruchomości tam położonych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia w decyzji 14 - dniowego terminu na uiszczenie opłaty, Kolegium wyjaśniło, że w obecnym stanie prawnym ustalenie takiego terminu jest uzasadnione. Wskazało, że dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych która określiła, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach dochodów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących niepodatkowe należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Do spraw należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67 ustawy). Kolegium uznało, że opłata planistyczna stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, uregulowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast ze stosowanym odpowiednio art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. polegające na braku zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca powtórzyła argumentację sformułowaną w odwołaniu. Skarżąca podniosła, że udział w prawie własności gruntu i we własności budynku, jako prawo ściśle związane z własnością lokalu, nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, ponieważ nie stanowi nieruchomości, ale jej część. Przedmiotem obrotu może być udział we współwłasności nieruchomości - tylko takie zbycie może być podstawą ustalenia opłaty planistycznej. Natomiast udział w nieruchomości wspólnej nie może być wyodrębniony geodezyjnie ani prawnie, a jego zbycie nie może być powodem ustalenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że okolicznością uzasadniającą ustalenie opłaty planistycznej była sprzedaż udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej towarzysząca sprzedaży nieruchomości lokalowej. Zbycie takiego udziału związanego ze sprzedażą lokalu jest równoznaczne w skutkach prawnych z samodzielnym zbyciem udziału niezwiązanym z lokalem.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2013 r. skarżąca uzupełniła argumentację sformułowaną w skardze wskazując, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zapłaty renty planistycznej, które należało ocenić z perspektywy regulacji mającej zastosowanie w sprawie ustawy – Ordynacja podatkowa. Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że określenie renty planistycznej związane jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu. Z tego skarżąca wywodzi brak podstaw do ustalenia wartości części nieruchomości. Gmina bowiem nie ma uprawnienia do określania opłaty od wzrostu wartości części nieruchomości. Jedynie w sytuacji, gdy następuje zbycie wydzielonej po uchwaleniu planu części nieruchomości pobierana jest ułamkowa kwota opłaty od wzrostu całej nieruchomości. Natomiast operaty szacunkowe będące podstawą wydania zaskarżonych decyzji zostały sporządzone dla ułamkowych części nieruchomości.

Postanowieniami z dnia 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Gd 601/13 sprawy zarejestrowane pod sygnaturami akt II SA/Gd 602/13, II SA/Gd 603/13, II SA/Gd 604/13, II SA/Gd 605/13 i II SA/Gd 606/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 602/13 przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 1.246,50 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 6045/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr.[...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 6.444 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], [...], [...], [...], [...], [...] sporządzonymi w dniu 10.12.2009 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 603/13 zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 956,70 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 4595/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 8.328 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] sporządzonymi w dniu 22.12.2009 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 604/13 zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2013 r., nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 915,30 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 4396/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 8.328 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], [...], [...], [...], [...] sporządzonymi w dniu 8.12.2009 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 605/13 zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 lutego 2013 r., nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 830,80 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 2907/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...]położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 10.992 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], [...], [...], [...], [...] sporządzonymi w dniu 1.04.2010 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 606/13 zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 lutego 2013 r., nr [...], którą ustalono D. G. opłatę planistyczną w wysokości 942,50 zł w związku ze zbyciem udziałów wynoszących łącznie 3298/100000 we współwłasności nieruchomości wspólnej – działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. F. F. w W. o pow. 10.992 m2, udokumentowanym aktami notarialnymi Rep. A [...], [...], [...], [...], [...], [...] sporządzonymi w dniu 9.04.2010 r. i zobowiązano sprzedającą do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

We wszystkich decyzjach wydanych przez Prezydenta Miasta jako organ pierwszej instancji, jak również w decyzjach odwoławczych Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w sprawach o sygn. akt od II SA/Gd 602/13 do 606/13 zajęto stanowisko tożsame, jak w rozstrzygnięciach tychże organów podjętych w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 601/13. Organy uznały bowiem, że zaistniały wszystkie przesłanki aktualizujące ustalenie opłaty planistycznej w związku ze sprzedażą przez D. G. części udziałów w określonych nieruchomościach gruntowych.

We wszystkich wskazanych sprawach D. G. sformułowała w odwołaniach i skargach tożsame, jak w przypadku wskazanych powyżej w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 601/13, zarzuty podważające stanowisko zajęte przez organy administracji. Sprowadzają się one do głównego zarzutu braku przesłanek ustalenia opłaty planistycznej dla sprzedaży części udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej towarzyszącej sprzedaży nieruchomości lokalowej, przedawnienia uprawnienia do ustalenia tej opłaty oraz braku podstawy prawnej do określenia terminu uiszczenia opłaty planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ ani Prezydent Miasta ustalający opłaty planistyczne, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zaś zarzuty podniesione w skardze nie były zasadne.

Podkreślić należy, że Sąd postanowieniami z dnia 6 listopada 2013 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi połączył kilka spraw pozostających ze sobą w związku do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, dlatego też zapadłe rozstrzygnięcie dotyczy wszystkich połączonych spraw jednocześnie.

Kontrolowane postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty planistycznej przeprowadzone zostało na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647).

Z przedstawionego zbiorczo stanu faktycznego spraw wynika, że na podstawie kilkunastu umów notarialnych zawartych odpowiednio w dniach: 2 września 2009 r., 10 grudnia 2009 r., 22 grudnia 2009 r., 8 grudnia 2009 r., 1 kwietnia 2010 r. i 9 kwietnia 2010 r. skarżąca D. G. - właścicielka działki oznaczonej przed podziałem nr [...] przeniosła na nowych nabywców własność wyodrębnionych poszczególnych lokali mieszkalnych wraz z przynależnymi do nich udziałami we współwłasności nieruchomości wspólnych stanowiących działki o nr [...], [...], [...] i [...], które to powstały w wyniku podziałów z działki nr[...].

Bezsporne jest bowiem, że na podstawie decyzji Starosty z dnia 17 listopada 2005 r. w wyniku połączenia działek nr [...], [...] i [...] powstała działka nr [...] obr. [...] o powierzchni 79 555 m2. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 2006r., która stała się ostateczna w dniu 18 kwietnia 2006 r., nastąpiło rozgraniczenie działki nr [...], skutkiem czego jej powierzchnia zwiększyła się do 81 559 m2. Z kolei decyzją Prezydenta Miasta z dnia 23 maja 2007 r. działka nr [...] została podzielona na 8 działek oznaczonych numerami [...] – [...]. Następnie zaś decyzją tego samego organu z dnia 26 marca 2009 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...].

Dla terenu, na którym położona była działka nr [...], uchwałą Nr [...] z dnia 29 listopada 2005 r. Rady Miasta przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w granicach działek nr [...], [...], [...] obr. [...] położonych przy ul. F. w W. zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały (Dz. Urz. Woj. z 2006 r. Nr 26, poz. 521), zgodnie z którym w obszarze planistycznym oznaczonym na rysunku planu symbolem 01 MW.U., obejmującym działkę nr [...], dominuje funkcja mieszkaniowa w formie zabudowy wielorodzinnej niskiej wraz z uzupełniającymi usługami o charakterze osiedlowym, osiedlowe tereny rekreacyjne i usługi o charakterze specjalistycznym. Zgodnie § 4 pkt 34 planu, stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona w wysokości 10%. Przed wejściem w życie w dniu 8 kwietnia 2006 r. tego planu na terenie przedmiotowych nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. obejmujący obszar miasta W. za wyjątkiem obszarów, dla których Rada Miasta podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz.Urz.Woj. z 2002 r. nr 13, poz. 267). Działka nr [...] w planie tym znajdowała się w obszarze Strefy Specjalnej Ekologicznie Ważnej wydzielonej na terenie Jednostki Terytorialnej T5. Zgodnie z zapisami tego planu, działki te położone były na terenie Strefy Ochrony Krajobrazu oraz na terenie Stref "W" Ochrony Konserwatorskiej (archeologicznej), gdzie dopuszczono następujące funkcje: wykorzystywanie cieków wodnych jako źródeł energii, ogólnodostępna rekreacja i sport, indywidualne inwestycje związane z funkcjami kultury, niezbędne inwestycje w sferze infrastruktury technicznej i komunikacji, użytkowanie rolnicze.

W tak ustalonym stanie faktycznym, nie budzącym żadnych wątpliwości, organ administracji, powziąwszy informacje o zawarciu przez skarżącą umów przeniesienia odrębnej własności lokali wraz z udziałami we współwłasności nieruchomości gruntowych, wszczął postępowania administracyjne w sprawie ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

W oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego H. J. organ ustalił, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia 29 listopada 2005 r. nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i w oparciu o tak poczynione ustalenia określił wysokość opłat planistycznych w związku ze zbyciem udziałów we współwłasności działek wydzielonych już po uchwaleniu planu z tejże nieruchomości, wyrażając przy tym odmienne od skarżącej stanowisko, a mianowicie, że hipotezą normy prawnej zawartej w art. 36 ust. 4 ustawy objęto również sytuację faktyczną polegającą na sprzedaży udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej.

Mając na względzie zarzuty skarg, analogiczne do zarzutów podniesionych w odwołaniach, to właśnie kwestia oceny spełnienia warunków uprawniających do ustalenia opłaty planistycznej w przypadku sprzedaży udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej pozostaje w niniejszym postępowaniu sporna.

Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach jest prawidłowe.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanych w postępowaniu rozstrzygnięć jest przepis art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności pod warunkiem, iż wartość nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne stanowisko było już wcześniej prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4/12, Lex Nr 37107, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2008 r., II SA/Rz 495/08, Lex Nr 493198, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., IV SA/Wa 692/11, Lex Nr 1110762, również Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 300-301).

Literalna wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy nie daje prostego potwierdzenia wyżej postawionej tezy. W przepisie tym bowiem mowa wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, a nie jej części czy udziału w prawie własności. Zasady wykładni w takim przypadku nakazują odwołanie się zwłaszcza do wyników wykładni celowościowej, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji którego ma służyć. Wyjaśnienie tej kwestii zatem należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Istota tej regulacji sprowadza się do obciążenia właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy celowościowe przemawiają za tym, że na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości uprawnia do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianami w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to również w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału we współwłasności powinien być obciążony opłatą.

W przedmiotowej sprawie podkreślić należy jej specyfikę ze względu na przedmiot sprzedaży, który w ocenie organów administracji zaktualizował potrzebę ustalenia opłaty planistycznej. Przedmiot sprzedaży obejmował bowiem obok udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, którą m.in. stanowiły grunty w postaci wskazanych działek, przede wszystkim odrębne nieruchomości lokalowe.

Przepis art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego pozwala wyróżnić nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe i części budynków, czyli nieruchomości lokalowe, przy czym nieruchomości budynkowe i lokalowe mogą powstać wyłącznie z mocy przepisów szczególnych. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.), określająca sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowi, że w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (ust. 2).

Z powyższego wynika, że odrębna własność lokalu jest nierozerwalnie związana ze współwłasnością w gruncie wspólnym. Grunt ten nie może stanowić odrębnego od nieruchomości lokalowej przedmiotu obrotu cywilnego, ale stanowi w sensie cywilistycznym grunt temu obrotowi podlegający wraz z lokalem. Dla oceny wystąpienia warunków określenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miał fakt dokonania zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej, a marginalne tym razem okoliczność, że zbycie to towarzyszyło sprzedaży odrębnej własności lokali. Nie ma również żadnego znaczenia fakt, że bez sprzedaży własności lokalu do sprzedaży udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej w ogóle by nie doszło. Z punktu widzenia przesłanek opłaty planistycznej relewantny prawnie jest bowiem wyłącznie fakt dokonania zbycia udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej, które z mocy przepisów szczególnych towarzyszyło sprzedaży nieruchomości lokalowej. Rzeczoznawca majątkowy dokonując szacowania nieruchomości dla celów ustalenia opłaty nie brał również pod uwagę lokalu, do którego przynależy udział we własności nieruchomości wspólnej, a jako nieruchomości porównawcze przyjął transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi.

Dokonane transakcje zbycia przysporzyły skarżącej korzyści, których nie osiągnęłaby ona bez zmiany planu i przeznaczenia w nim działki oznaczonej przed podziałem nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Postanowienia wcześniejszego planu nie przewidywały funkcji mieszkaniowej w żadnej formie i dopiero wejście w życie planu z 2005 r. umożliwiło skarżącej realizację inwestycji o charakterze deweloperskim, a następnie sprzedaż wyodrębnionych nieruchomości lokalowych wraz z udziałami we własności nieruchomości wspólnej.

Nie można przy tym skutecznie podważać faktu, że działki, w których udziały podlegały zbyciu, nie stanowiły nieruchomości gruntowych w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Nieruchomości te spełniały bowiem dwa warunki bytu prawnego nieruchomości, to znaczy miały wyodrębniony od otaczających je gruntów obszar i ściśle określonego właściciela.

W tych warunkach odmienna interpretacja przepisu art. 36 ust. 4 ustawy prowadziłaby do podważenia sensu wprowadzenia opłaty planistycznej oraz do przedawnienia jej pobierania.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, organy prawidłowo orzekły w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej opłat z tytułu wzrostu wymienionych nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tych opłat - jak wynika z uzasadnień zaskarżonych decyzji - została ustalona w oparciu o sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe z określenia wzrostu wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 79.555 m2 w związku z dokonanymi przez skarżącą transakcjami zbycia udziałów w prawie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], które to już po uchwaleniu planu zostały wydzielone z działki nr [...].

Prawidłowo, zdaniem Sądu, wysokość opłat została określona jako pochodna wzrostu wartości całej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, odpowiadająca udziałom w prawie własności nieruchomości, które były przedmiotem zbycia. Rzeczoznawca prawidłowo oszacował wartość nieruchomości uwzględniając okoliczność, że w dacie wejścia w życie planu z 2005 r. działka oznaczona nr [...] nie była jeszcze podzielona, tak jak w datach sprzedaży. Trafnie zatem organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że jednorazowa opłata nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko część prawa własności działki wydzielonej już po uchwaleniu nowego planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć wzrost wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia nowego planu (por. wyrok NSA z 28 września 2009 r. sygn. II OSK 1517/07, Lex nr 573573). W przedmiotowej sprawie wycena dotyczyła działki nr [...] o powierzchni 79.555 m2, a więc całej nieruchomości według stanu z daty wejścia w życie planu z 2005 r., czyli jeszcze przed wydzieleniem działek, w których własności udziały zostały zbyte. We wszystkich operatach w pierwszej kolejności rzeczoznawca dokonał oszacowania wartości całej nieruchomości według przeznaczenia w poprzednim i nowym planie. Następnie obliczono wysokość opłat w odniesieniu do wielkości zbywanych udziałów. Te zaś określono w decyzjach jako udziały w aktualnie istniejących działkach, zgodnie z treścią zawartych umów sprzedaży. Stąd też zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowej wyceny nie mogą odnieść skutku.

Niezasadny jest także zasadny zarzut dotyczący przedawnienia zobowiązania do zapłaty renty planistycznej stosownie do mającej zastosowanie w sprawie Ordynacji podatkowej. Przedawnienia zostało uregulowane w art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).

Opłata planistyczna jest niewątpliwie należnością o charakterze publicznoprawnym, która stanowi dochód budżetu gminy. Ocenia się ją jako niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz .U. z 2013 r., poz. 885). Zgodnie natomiast z art. 67 tej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nie uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Powyższe oznacza, że w kwestiach nieuregulowanych w k.p.a. zastosowanie odpowiednie winny znaleźć przepisy Ordynacji podatkowej działu III.

W szczególności zaś do spraw dotyczących opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące terminu płatności, zaległości oraz odsetek za zwłokę, bowiem nie są one regulowane przez k.p.a. Natomiast art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu stanowią, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Nie ma zatem podstaw do stosowania w kwestii przedawnienia przepisów Ordynacji podatkowej, skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo regulują ten problem. Przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do przedawnienia dochodzenia roszczeń, są przepisami szczególnymi w stosunku do Ordynacji podatkowej i w związku z tym wyłączają jej stosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 496/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 761/13, wszystkie dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy).

W przedmiotowych sprawach termin ten został zachowany. Miejscowy plan zagospodarowania wszedł bowiem w życie w dniu 8 kwietnia 2006 r. Postępowania w poszczególnych sprawach zostały natomiast wszczęte zawiadomieniami z dnia: 11 stycznia 2011 r., 8 lutego 2011 r. i 1 marca 2011 r. doręczonymi odpowiednio w dniach: 13 stycznia 2011 r., 10 lutego 2011 r. i 4 marca 2011 r.

Kontynuując wątek stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie opłaty planistycznej należy ustosunkować się do zarzutu braku podstawy prawnej do określenia terminu płatności opłaty planistycznej i uznać go za nietrafny.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że kwestia ta nie została uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również przepisy k.p.a. nie zawierają żadnych odrębnych uregulowań w zakresie terminu płatności należności o charakterze pieniężnym ustalonych albo też określonych w decyzjach administracyjnych.

Ordynacja podatkowa w art. 47 § 1 stanowi, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Skoro, jak wskazano wyżej, z mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw należności takich jak dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych), czyli niewątpliwie opłat planistycznych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, to znajdzie również w zakresie terminu zapłaty należności zastosowanie przepis art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej. Stanowiąc, że termin zapłaty wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, w sposób odpowiedni kreuje ona w przedmiotowej sprawie podstawę prawną określenia 14 – dniowego terminu płatności ustalonej decyzją ostateczną opłaty planistycznej. Tym samym uznać należy, że organy administracji działały w niniejszych sprawach zgodnie z prawem.

Wskazany przez skarżącą w odwołaniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, w którym wskazano na brak podstaw do orzekania o terminie do uiszczenia opłaty planistycznej, został wydany w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji w innym stanie prawnym, stąd też poglądów w nim wyrażonych nie można odnosić do niniejszej sprawy. Wskazać jedynie należy, że przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie przewidywały odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych. Nadto zgodnie z dyspozycją art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W kontrolowanych natomiast w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawach postępowania o ustalenie opłat planistycznych wszczęte zostały z urzędu zawiadomieniami dokonanymi w 2011 r., czyli po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., co uzasadniało odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisów o terminach płatności.

Wreszcie nie może odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca brała aktywny udział w postępowaniach i była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w postępowaniach pierwszoinstancyjnych. Organ drugiej instancji nie prowadził natomiast w tych sprawach odrębnego postępowania dowodowego, a więc i skarżąca nie została pozbawiona możliwości zapoznania się z nowymi dowodami. Nie można tym samym podzielić zarzutów skarżącej, że jej uprawnienia procesowe zostały naruszone i to w takim stopniu, że wywarło to istotny wpływ na treść podjętych rozstrzygnięć. Drobne uchybienia organów administracji nie stanowią natomiast naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może uchylić decyzję wyłącznie gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, a przytoczona w nich argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny oddalił skargi jako bezzasadne.