II SA/Kr 978/13

Uzasadnienie

Starosta T. decyzją Nr [....] z dnia 20 marca 2013 r. znak [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [....] sp. z o.o. pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia przebiegającego przez działki nr nr [....] w miejscowości Z. , gm. T. wraz z przyłączami gazowym do budynku mieszkalnego na działce nr [....] .

W dniu 11 kwietnia 2013 r. J.Z. wniosła odwołanie od powyżej wskazanej decyzji nie zgadzając się z rozstrzygnięciem.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2012 r. znak: [....] ., na podstawie art. 134 K.p.a., Wojewoda [....] stwierdził niedopuszczalność odwołania J.Z. od decyzji Starosty T. nr [....] z dnia 20 marca 2013 r. znak. [....] , którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [....] sp. z o.o. pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia przebiegającego przez działki nr nr [....] w miejscowości Z. gm. T. wraz z przyłączem gazowym do budynku mieszkalnego na działce nr [....] . Jako powód takiego rozstrzygnięcia podano, że odwołanie zostało złożone przez osobę nie będącą stroną w sprawie.

W dniu 21 czerwca 2013 r. J.Z. wniosła, za pośrednictwem Wojewody [....] , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody [....] z dnia 20 maja 2013 r. znak: [....] . Skarżąca wniosła o jego uchylenie, wznowienie postępowania i przyznanie statusu strony.

Wskazała, że organ nieprawidłowo ustalił krąg uczestników postępowania. Podała, że decyzja Wojewody [....] zezwalająca na budowę gazociągu średniego ciśnienia przebiegająca przez działki nr nr: [....] w Z. wraz z przyłączem gazowym do budynku na działce nr [....] , ingeruje w jej interesy jako właściciela wyżej wymienionych działek. Gazociąg ma przebiegać w odległości 0,8 metra od działki nr [....] i wg. projektanta nie ma wpływać na stan niniejszej działki. Przy ustalaniu służebności przesyłu przez działki nr: [....] i [....] w Z. , przy decyzji o warunkach budowy gazociągu o takich samych parametrach, PGNiG ustaliło pas oddziaływania o znacznie większej szerokości na sąsiednie działki.

Ponadto w Sądzie Rejonowym w D. toczy się postępowanie rozgraniczeniowe m.in. odnośnie działek nr: [....] . Na działce [....] aktualnie wznoszone są dwa budynki, przy czym na jeden z nich była wydana decyzja o warunkach zabudowy budynkiem gospodarczo - garażowym. Brak na działce budynku mieszkalnego. W ocenie skarżącej Urząd Gminy T. wszczynając odrębne postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Z. na działce nr [....] , zmienił decyzję w przedmiocie budowy budynku gospodarczo -garażowego.

Decyzja Wojewody [....] w przedmiocie pozwolenia na budowę gazociągu w Z. z dnia 20 marca 2013 r. nie została prawidłowo doręczona wszystkim stronom. A.W. nie jest właścicielem działki nr [....] , a jedynie jej posiadaczem i dlatego Sąd Rejonowy w D. w postępowaniu rozgraniczeniowym zarządził ogłoszenie w prasie ustalenia kręgu ewentualnych spadkobierców po właścicielu ujawnionym w księdze wieczystej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie.

W uzupełnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ dodatkowo wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., który obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia, w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania bądź uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ po przeprowadzeniu postępowania wstępnego podjął czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w odniesieniu do wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy postępowania administracyjnego, w oparciu o które można przytoczyć następujące warunki: środek odwoławczy musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie, musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Wskazano, że "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK1661/06).

Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że skarżąca niewątpliwie nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wniosku o udzielenie [....] sp. z o. o. pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia, przebiegającego przez działki nr nr [....] w miejscowości Z. Podniesiono, że krąg stron postępowania przed organem I. instancji podlegał weryfikacji w trakcie postępowania z uwagi na zmianę wniosku inwestora dotyczącą przebiegu planowanego gazociągu. Zmiana przebiegu gazociągu wpłynęła na ustalenie przez organ I. instancji obszaru oddziaływania inwestycji, który nie obejmował już działki [....] , stanowiącej własność skarżącej. Skarżąca utraciła przymiot strony w postępowaniu, o czym została poinformowana, z tej przyczyny nie doręczono jej także decyzji organu I. instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie, zatem należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu orzeczenie w formie postanowienia o niedopuszczalności z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, nie narusza przepisu art. 134 K.p.a., bowiem brak legitymacji był oczywisty.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że z uwagi na powyższe okoliczności nie badano decyzji organu I. instancji, gdyż tylko dopuszczalne odwołanie powoduje po stronie organu obowiązek zbadania sprawy, w drugim etapie postępowania, obejmującym czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zawiera istotne uchybienia.

W dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055).

Jak wynika to z decyzji organu I. instancji i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, inwestycja budowlana obejmuje posadowienie sieci gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym. Nośność sieci gazowej z przyłączem gazowym wynosić ma co najmniej 0,15 Mpa (akta administracyjne, strona nr 6 projektu budowlanego).

Już sama kwalifikacja inwestycji nie jest precyzyjna, a ma to zasadnicze znaczenie dla oceny obszaru oddziaływania inwestycji i stąd ma znaczenie w tej sprawie. Inwestor wystąpił bowiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą sieć gazowa średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym, a Starosta Powiatu T. udzielił pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem" sieć gazowa to gazociągi wraz ze stacjami gazowymi, układami pomiarowymi, tłoczniami gazu, magazynami gazu, połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych, należące do przedsiębiorstwa gazowniczego. Odrębnie definiuje się gazociąg jako rurociąg wraz z wyposażeniem, służący do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Sam projekt budowlany dotyczył budowy sieci gazowej wraz z przyłączem gazowym średniego ciśnienia; natomiast opis inwestycji wskazuje na gazociąg, a nie sieć gazową.

Tym samym skoro inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę sieci gazowej, to należało prowadzić postępowanie właśnie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę sieci, a nie gazociągu. Wobec braku zmiany treści wniosku inwestora, niedopuszczalnym było wydawanie pozwolenia na budowę co do innego zamierzenia niż zawarte we wniosku inwestora. Nie można niejako z urzędu poprawiać określony zamiar budowlany z budowy sieci gazowej na gazociąg, jeżeli nie są to tożsame pojęcia.

Organ I. instancji winien więc wezwać inwestora do prawidłowego określenia zamierzenia inwestycyjnego lub dostosowania nazwy tego zamierzenia do zakresu robót objętych projektem budowlanym.

W dalszej części uzasadnienia Sąd będzie posługiwał się pojęciem gazociąg na opisanie przedmiotowej inwestycji, wiedząc jednak, że sam inwestor zwracał się o udzielenie pozwolenia na budowę sieci gazowej, a nie jedynie gazociągu.

Istota sporu między organami a skarżącą ma swoje źródło w zakwalifikowaniu przedmiotowej inwestycji (gazociągu) do odpowiedniej kategorii.

Samo zakwalifikowanie przedmiotowego gazociągu do odpowiedniej kategorii z uwagi na maksymalne ciśnienie robocze nie jest w tej sprawie czytelne. Sam projekt budowlany na stronie 6 wskazuje na minimalną nośność gazociągu na poziomie co najmniej 0.15 Mpa. Z kolei na stronie 19 projektu budowlanego jako ciśnienie próby wskazano na 0,75 Mpa.

Zgodnie z § 5 pkt 1 lit. b i c rozporządzenia, gazociągi dzieło się według maksymalnego ciśnienia roboczego na, między innymi: 1) gazociągi średniego ciśnienia powyżej 10 kPa do 0,5 MPa włącznie oraz 2) gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie.

Przyjmując minimalną nośność przedmiotowego gazociągu na 0,15 Mpa byłby on zaliczony do gazociągu średniego ciśnienia, tak jak to wynika z decyzji organu I. instancji. Zgodnie jednak z § 19 rozporządzenia, gazociągi przed oddaniem do eksploatacji powinny być poddane próbom wytrzymałości i szczelności. Stosownie do § 19 ust. 4 rozporządzenia gazociąg o maksymalnym ciśnieniu roboczym równym lub mniejszym od 0,5 MPa powinien być poddany próbie pneumatycznej szczelności powietrzem lub gazem obojętnym pod ciśnieniem większym o 0,2 MPa od maksymalnego ciśnienia roboczego. Oznaczałoby to, że nawet przyjmując maksymalne robocze ciśnienie o wartości 0,5 Mpa (granica ciśnienia pomiędzy zaliczeniem gazociągu do kategorii gazociągu o podwyższonym średnim ciśnieniu), to próba szczelności winna być określona na 0,7 Mpa (zgodnie ze wzorem 0,5 Mpa + 0,2 Mpa). W projekcie budowlanym określono zaś próbę wytrzymałości i szczelności na 0,75 Mpa.

Jak wynika przy tym z projektu budowlanego, w tej sprawie gazociąg będzie wykonany z tworzywa sztucznego, co oznaczało konieczność określenia próby wytrzymałości i szczelności także w oparciu o § 19 ust. 8 rozporządzenia, zgodnie z którym taki gazociąg (z tworzywa sztucznego) powinien być poddany ciśnieniu nie mniejszemu niż iloczyn współczynnika 1,5 i maksymalnego ciśnienia roboczego, lecz nieprzekraczającemu iloczynu współczynnika 0,9 i ciśnienia krytycznego szybkiej propagacji pęknięć. Ani w projekcie budowlanym, ani w warunkach przyłączenia do sieci gazowej nie ma informacji o maksymalnym ciśnieniu roboczym (jest jedynie informacja o maksymalnym ciśnieniu wymaganym w miejscu odbioru paliwa gazowego). Nie ma więc możliwości kontroli poprawności wyznaczenia wskaźnika próby szczelności i wytrzymałości.

Wszystko to powoduje, że nie można jednoznacznie przypisać projektowaną inwestycję jako gazociąg (lub sieć gazową obejmująca gazociąg) średniego ciśnienia bądź też podwyższonego średniego ciśnienia.

Prawidłowość zakwalifikowania gazociągu, jako istotnej części inwestycji, ma – jak już na to wskazano - zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Od takiej kwalifikacji zależy bowiem ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym określenie prawidłowości pominięcia skarżącej jako strony w postępowaniu w tej sprawie.

Zgodnie z § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozporządzenia, szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" do DN 150 włącznie - 4 metry, a dla gazociągu średniego ciśnienia - 1 metr.

Strefy kontrolowane to strefy ograniczonego zagospodarowania. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji, a jedynie dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem.

W tej sprawie w zatwierdzonym projekcie budowlanym (strona 18) określono szerokość strefy kontrolowanej na 1 metr.

§ 2 pkt 5 rozporządzenia definiuje strefę kontrolowaną jako jeden obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. § 9 ust. 6 rozporządzenia określa zaś, że linia środkowa szerokości strefy kontrolowanej ma pokrywać się z osią gazociągu. Ta linia środkowa niejako dzieli strefę kontrolowaną na obu stronach gazociągu. Oznacza to, że strefa ochronna wynosząca 1 metr to strefa ochronna obejmująca po 0,5 metra od każdej ze stron przebiegu osi gazociągu. Strefa kontrolowana obejmuje więc, w przypadku gazociągu średniego ciśnienia, ograniczenie w możliwości zabudowy terenu w obszarze 0,5 metra liczonego od osi gazociągu.

Odnosząc tą definicję do niniejszej sprawy należałoby stwierdzić, że działka nr [....] (działka skarżącej) nie znajdowałaby się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sąd jednak nie może tego stwierdzić, ponieważ projekt zagospodarowania terenu (działki) nie obejmuje wyznaczenia strefy kontrolowanej. Projekt ten zawiera tylko adnotację, że linia gazociągu winna znajdować się w odległości co najmniej 0,8 metra od granicy z działką nr [....] z zaznaczonym kolorem czerwonym przebiegiem gazociągu, ale sam rysunek określający przebieg gazociągu nie potwierdza takiego przebiegu (projekt budowlany, projekt zagospodarowania działki).

Zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. W tej sprawie projekt zagospodarowania działki nie jest czytelny w zakresie pozwalającym na określenie obszaru wyznaczonej strefy kontrolowanej gazociągu. W istocie projekt ten, jak to już zostało wskazane, w ogóle pomija wyznaczenie strefy kontrolowanej. To zaś oznacza, że Sąd nie może dokonać oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Można także mieć uzasadnione wątpliwości, czy w ogóle projekt zagospodarowania terenu inwestycji został w jakimkolwiek zakresie zmieniony w stosunku do pierwotnie złożonego projektu, skoro jedynie poprawiono dotychczasowy przebieg gazociągu zaznaczając go innym (w niewielkim zakresie) kolorem.

Ponadto projekt budowlany nie może określać usytuowanie gazociągu w odległości minimalnej od granicy z jakąś działką. Projekt budowlany musi konkretnie określić miejsce usytuowania danego obiektu, w tym obiektu liniowego jakim jest gazociąg. Nieprawidłowym było więc pominięcie wyznaczania strefy kontrolowanej projektowanej sieci gazowej.

To wszystko powoduje, że postanowienie Wojewody [....] o uznaniu skarżącej za osobę nie będącą stroną nie znajduje dostatecznych podstaw. Nie znając obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji było przedwczesnym rozstrzyganie o tym, że skarżąca na pewno nie jest stroną w tej sprawie. Wprawdzie zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tym niemniej nie mając dostatecznych podstaw do uznania, że obszar oddziaływania przedmiotowego gazociągu nie obejmuje działki nr [....] , nie można było a priori uznać, że nie obejmuje tej działki. W każdej sytuacji, w której organ ma wątpliwość związaną z uznaniem danej osoby za stronę i takiej wątpliwości nie usunie, albo też z akt sprawy nie można uznać, czy rzeczywiście dana osoba nie jest stroną, należy stosować normę prawną wynikającą z art. 8 K.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie uczestników takiego postępowania. Tylko takie założenie uzasadniało przyjęcie, na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżąca ma przymiot strony. Nie oznacza to, że przy prawidłowo sporządzonym projekcie budowlanym mogłoby okazać się, że jednak tego przymiotu (strony) w tej sprawie skarżąca nie posiadania. Nie można jednak pomijać danej osoby jako strony tylko dlatego, że organ administracji gromadzi częściowo materiał dowodowy i nie dokonuje wyjaśnień istotnych kwestii. Nie mogą obciążać negatywnie stronę zaniechania w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, do czego powołane są organy administracji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać, że nie są one uzasadnione. Uznanie skarżącej za stronę w odrębnym postępowaniu, dotyczącym ustalanie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, nie oznacza automatycznie, że dana osoba będzie także stroną w postępowaniu dotyczącym budowy sieci gazowej i przyłącza do budynku. To są dwa różne postępowania i dwie różne sprawy administracyjne z różnym kręgiem stron. Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów A.W. był wpisany do ewidencji gruntów jako właściciel działki nr [....]. Dopóki nie ma żadnych dowodów na to, że A.W. nie jest właścicielem tej działki, organy w tej sprawie miały prawo przyjęcia, że dane zawarte w ewidencji gruntów są prawidłowe.

Także kwestia doręczenia decyzji pozostałym współwłaścicielom działki nr [....] uzależniona będzie od precyzyjnego ustalenia zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Tym samym uznając, że przedwczesnym było uznanie braku przymiotu strony w osobie skarżącej, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy naruszył bowiem obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił istotnych okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej (wniesione w terminie) organ odwoławczy winien albo przeprowadzić postępowanie celem ustalenia, czy skarżąca ma przymiot strony w tym postępowaniu, albo uznać, ze ta kwestia wymaga przeprowadzenia wyjaśnień mających istotnym wpływ na jej rozstrzygniecie i brak tych wyjaśnień stanowi naruszenie przepisów postępowania. Przyjmując ten drugi tok postępowania należy założyć, że na podstawie zebranego materiału w sprawie skarżąca ma przymiot strony, co nie oznacza, że taki przymiot zachowa skarżąca po uzupełnieniu materiału dowodowego zgodnie ze wskazówkami Sądu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 P.p.s.a.