VII SA/Wa 1350/13

Uzasadnienie

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...].02.2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu [...].01.2013 r., złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej i wydanie decyzji nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]", ul. [...],[...] w [...] rozbiórkę barierek ogrodzeniowych zamontowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...] pomiędzy chodnikiem przy lokalu użytkowym nr [...] (sklep [...]) a częścią chodnika wykorzystywaną jako droga wyjazdowa do garażu podziemnego w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, urządzenia reklamowego wolnostojącego, trwale z gruntem związanego, usytuowanego przed lokalem [...] budynku przy ul. [...] w [...], urządzenia reklamowego wolnostojącego usytuowanego przed budynkiem przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazała, że jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", ul. [...],[...] w [...] oraz właścicielem lokalu użytkowego oznaczonego [...] położonego w budynku przy ul. [...] w [...] oraz, że opisane wyżej barierki ogrodzeniowe ograniczają w stopniu zasadniczym dostęp do należącego do spółki lokalu użytkowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] sp. z o.o. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego.

Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 Kpa).

Postępowanie takie jest wszczynane z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże nawet po wszczęciu postępowania z urzędu, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, a więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących wyłącznie stronie w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiana o wszczęciu postępowania z urzędu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 ze zm.). Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj. zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony sposób określony w art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja, i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Należy także zwrócić uwagę, iż spory między właścicielami lokali, a wspólnotą mieszkaniową, na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę, są rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej (art. 25 ustawy o własności lokali). W sytuacjach zatem dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności określonych w art. 21 ust. 1 (prawnych, faktycznych i procesowych), odnoszących się do nieruchomości wspólnej. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że co do zasady, przepisy ustawy o własności lokali nie uzasadniają udziału członka wspólnoty w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości wspólnej. Wyjątkowo możliwe jest dopuszczenie członka wspólnoty do udziału w postępowaniu jako strony, ale tylko wówczas, gdy naruszony zostanie jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny. Wykazanie przez członka wspólnoty własnego indywidualnego interesu prawnego polega na wykazaniu, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania innego obiektu, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który ogranicza swobodę korzystania z tego lokalu.

W ocenie organu okoliczność, że spółka jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, na której postawione są sporne urządzenia reklamowe jest niewystarczająca do przyjęcia, iż przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby urządzenia reklamowe usytuowane przed budynkiem oddziaływały w negatywny sposób na lokal użytkowy [...], będący własnością Spółki lub ograniczały w jakikolwiek sposób korzystanie z niego. Pełnomocnik nie wskazał żadnych przepisów prawa materialnego i wynikających z nich ewentualnych ograniczeń w swobodnym korzystaniu z lokalu użytkowego [...], które uzasadniałyby występowanie po stronie Spółki indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. (dalej zwana skarżącą), zarzucając naruszenie:

1) przepisu art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim pominiecie faktu, że urządzenia reklamowe których rozebrania domaga się spółka [...] sp. z o.o. znajdują się bezpośrednio przed lokalami użytkowymi należącymi do spółki, t.j. pierwsze przed lokalem użytkowym [...] (KW nr [...]) oraz drugie przed lokalem [...]. a tym samym brak analizy czy rozmiary i usytuowanie tych urządzeń wpływają na dotychczasowy sposób korzystania z w/w lokali (ograniczenie widoczności z obu lokali, w przypadku lokalu [...] ograniczenie oświetlenia lokalu światłem dziennym),

2) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie że skarżącej spółce [...] sp. z o.o. jako członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej nie przysługuje interes sprawny w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki, pomimo tego że usytuowanie na nieruchomości (przed lokalami) kwestionowanych urządzeń reklamowych zmienia dotychczasowy sposób korzystania z lokali co zawęża uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki związane z prawem własności do tych lokali (art. 140 k.c.).

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...].

W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do argumentu zawartego w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji należy wskazać, że w przypadku, gdy przepisy ustaw szczególnych nie regulują kwestii wszczęcia postępowania, obowiązuje ogólna zasada wyrażona w art. 61 k.p.a., w myśl której wszczęcie postępowanie następuje na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy występuje więcej stron (np. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) postępowanie może zostać wszczęte przez każdy podmiot, któremu przysługuje przymiot strony niezależnie od tego, że skutkiem wszczęcia postępowania może być nałożenie obowiązków na inną stronę postępowania (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 77/10).

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że skuteczność żądania wszczęcia postępowania, uzależniona jest od ustalenia czy podmiotowi, który go złożył przysługuje interes prawny. W żadnym wypadku nie jest uzasadniona odmowa wszczęcia postępowania bez zbadania wskazanej wyżej okoliczności.

Zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji oparte były o art. 61a k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy wskazać, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania może zostać wydane jedynie wtedy gdy przyczyna odmowy jest ewidentna i oczywista. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie może zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym zasadność zgłoszonego żądania. Powyższe postanowienie ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Jeżeli zatem osoba żądająca rozpatrzenie sprawy we wniosku swoim wskazuje na czym polega jej interes prawny, to odmowa przyznania jej przymiotu strony wyłącznie w oparciu o samą treść wniosku może nastąpić tylko wówczas gdy z samej treści wniosku wynika wprost oczywisty brak po jej stronie interesu prawnego. W sytuacji zaś, gdy oczywisty brak interesu prawnego nie wynika wprost z treści żądania, to badanie istnienia takiego interesu należy przeprowadzić w ramach całościowego rozpatrzenia sprawy, to jest łącznie z badaniem jej zakresu przedmiotowego (tak w: postanowieniu Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1986 r., II SA 2247/85 - Wyrok NSA).

W drugiej kolejności wskazać należy, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, z uwagi na brak przepisów szczególnych w ustawie Prawo budowlane, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Go 753/10).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ustalenie istnienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r., II SA/Gd 463/08).

Podkreślić należy, że materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc przepis prawny o którym mowa powyżej nie musi należeć do prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Łodzi z dnia 28 października 2003 r., II SA/Łd 1681/00 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06).

Ponadto z przepisu art. 28 k.p.a. nie wynika, aby status strony przysługiwał jedynie tym podmiotom, których interes prawny jest kształtowany bezpośrednio przez akt administracyjny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09 wskazano, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posłużył się dwoma argumentami. Po pierwsze wskazał, że skarżąca, będąca członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej nie może występować jako strona w sprawach, które dotyczą nieruchomości wspólnej, bowiem zgodnie z ustawą jest reprezentowana przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. II OSK 2383/10).

Jako drugi argument organ wskazał, że "z akt sprawy nie wynika, aby urządzenia reklamowe usytuowane przed budynkiem oddziaływały w negatywny sposób na lokal użytkowy [...], będący własnością spółki lub ograniczały w jakikolwiek sposób korzystanie z niego.

Powyższy argument został przytoczony przez organ z ostrożności procesowej i jest oparty na założeniu, że właścicielowi lokalu użytkowego, będącego członkiem wspólnoty mieszkaniowej w konkretnych sytuacjach może przysługiwać status strony obok występującej w sprawie wspólnoty mieszkaniowej. Jednakże powyższy argument nie może stanowić uzasadnienia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym jakim jest odmowa wszczęcia postępowania.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielem lokali użytkowych [...] i [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości gruntowej na której zostały posadowione słupy reklamowe oraz barierki ogrodzeniowe i tym samym źródłem jej interesu prawnego jest art. 140 k.c., kształtujący treść prawa własności. W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska wskazała, że aktualne umiejscowienie wskazanych wyżej obiektów budowlanych ogranicza korzystanie z prawa własności poprzez utrudnianie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem wspomnianych lokali użytkowych.

Z treści wniosku nie wynika oczywisty brak interesu prawnego wnioskodawcy i tym samym wydanie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym nie jest uzasadnione. Organ powinien, ale już w ramach postępowania administracyjnego ustalić, czy uciążliwość, na którą powołuję się skarżąca w rzeczywistości istnieje i czy może ona negatywnie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jej własność, gdyż tylko w takim przypadku skarżącej przysługiwałby przymiot strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2003 r., II SA/Gd 579/00). Jeżeli organ ustali, że skarżącej nie przysługuje interes prawny będzie stanowiło to podstawę do umorzenia postępowania. Wydając decyzję organ powinien odnieść się do wskazanych we wniosku okoliczności faktycznych, uzasadniających w ocenie wnioskodawcy wszczęcie postępowania i w ich świetle wyjaśnić dlaczego skarżącej przysługuje lub nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie.

Reasumując organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia o charakterze formalnym i odmówić udziału w postępowaniu skarżącej bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w trakcie którego strona będzie miała zapewnione odpowiednie gwarancje procesowe. Wydanie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym pozbawia jej przewidzianych w k.p.a. narzędzi ochrony swojego interesu prawnego.

W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.