II SA/Po 906/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak [...], Prezydent Miasta L. (dalej również jako "organ I instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu obejmujący: w I etapie budowę części garażowo-gospodarczej, a w II etapie budowę części mieszkalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego - oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. D. (dalej jako "inwestorka"), pozwolenia na budowę na inwestycję obejmującą I etap, tj. budowę budynku garażowo-gospodarczego (obiekt kategorii [...]) na działkach oznaczonych numerami: [...],[...] i [...] ark. mapy [...] w L. przy ul. [...] (dalej jako "inwestycja") – pkt I decyzji. W pkt II decyzji organ I instancji uchylił pkt 3 postanowienia z dnia [...] września 2012 r., Nr [...].

Decyzję wydano po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z decyzją Wojewody [...] (dalej również jako "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2013 r., którą uchylono wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta L. (decyzja z dnia [...] listopada 2012 r.), wydaną w rozpatrzeniu wniosku inwestorki z dnia [...] sierpnia 2012 r., wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W podstawie prawnej decyzji z dnia 10 maja 2013 r. Prezydent Miasta L. powołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 77 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. Nr 267, dalej jako "k.p.a."). Wskazano, że decyzja została podjęta na podstawie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik Nr 1 do przedmiotowej decyzji. Wskazano ponadto, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości oznaczone numerami: [...] ark. mapy [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. E. D. złożyła w Urzędzie Miejskim w L. wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią garażowo-gospodarczą na działkach oznaczonych numerami [...],[...] i [...], w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę części garażowo-gospodarczej. Po analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (znak: [...]) nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. W odpowiedzi złożono pismo z dnia [...] października 2012 r. wyjaśniające i uzupełniające wniosek zgodnie z poszczególnymi punktami postanowienia. Następnie podano, że stosując się do wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej pismem z dnia [...] marca 2013 r. po ustaleniu nowego kręgu stron, zawiadomiono te osoby o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Uwagi wnieśli: R. S., Z. S. oraz M. M. C., kwestionując lokalizację inwestycji w granicy działki nr [...], która stanowi współwłasność stron postępowania.

Organ wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z zapisami §7 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenie oznaczonym symbolem "Mj" zezwala się na lokalizację zabudowy pomocniczej, takiej jak garaże i pomieszczenia gospodarcze w obrębie budynku oraz wolno stojące. Przepis §7 pkt 5 m.p.z.p. precyzuje natomiast, że możliwa jest lokalizacja budynków pomocniczych jako oddzielnych budynków, lecz o powierzchni maksymalnej nieprzekraczającej [...]m2, pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki. Zdaniem organu I instancji projektowany w pierwszym etapie budynek garażowo-gospodarczy, o powierzchni [...] m2, pomimo niezależnej konstrukcji, nie sposób uznać za "oddzielny" w rozumieniu ustaleń planu miejscowego. Po zrealizowaniu drugiego etapu inwestycji obiekt stanie się częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Obie części – mieszkalna i garażowo-gospodarczą, stworzą jedną spójną bryłę architektoniczną, co wynika z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu. Wskazano, że nie tylko rozwiązania konstrukcyjne decydują o zaliczeniu obiektu do grupy budynków "wolno stojących" albo zlokalizowanych "w obrębie budynku mieszkalnego", lecz stanowią o tym w sposób równorzędny powiązania funkcjonalne obiektów i ich poszczególnych części, a także ich forma. W przedmiotowej sprawie obie części – mieszkalna i garażowo-gospodarcza – stworzą jedną spójną bryłę architektoniczną. Część garażowo-gospodarczą zespołu zaprojektowano zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, spełniając jednocześnie wymogi z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że przedłożony projekt budowlany zawiera dane i oświadczenia umożliwiające stwierdzenie, że zapewniono poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie dojdzie do naruszenia przepisów dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku. Odwołując się do wyrku NSA z dnia 19.12.2007 r. sygn.. akt II OSK 1718/06 wskazano, że działka nr [...], w granicy z która zaprojektowano sporny obiekt, nie ma charakteru działki budowlanej, zatem w rozpoznawanej sprawie brak jest wymogu zachowania odległości określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r."). W tej sytuacji dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę w granicy, tym bardziej, że w granicy z tą działką jest już usytuowany inny budynek (na dz. nr [...] i [...]).

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołania wnieśli: I. K. (pismo z dnia [...] maja 2013 r.), L. K. (pismo z dnia [...] maja 2013 r.), B. i D. S. (pismo z dnia [...] maja 2013 r.), R. S. (pismo z dnia [...] czerwca 2013 r.) oraz Z. S. (pismo z dnia [...] czerwca 2013 r.). Odwołujący zakwestionowali pobudowanie budynku garażowo-gospodarczego w granicy z działką nr [...], która stanowi ich współwłasność. Podnieśli, że ewentualne zrealizowanie inwestycji naruszałoby postanowienia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz ograniczałoby prawa własnościowe odwołujących.

Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., wezwał inwestora do usunięcia w projekcie budowlanym nieprawidłowości, poprzez:

- doprowadzenie projektu budynku garażowo-gospodarczego do zgodności z przepisami §12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. zaprojektowanie budynku garażowo-gospodarczego w odległości nie mniejszej niż 3m od działki budowlanej [...];

- doprowadzenie projektu budynku garażowo-gospodarczego do zgodności z przepisami § 7 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...],[...] i torów PKP w L.- uchwała Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 115, poz. 2127), tj. zmniejszenie powierzchni ww. budynku do powierzchni maksymalnej [...]m2 pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. inwestor podtrzymała swoje stanowisko co do planowanej inwestycji oraz wniosła o uchylenie tiret pierwsze i drugie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że inwestorka nie usunęła w terminie 14 dni od doręczenia jej postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazanych w nim nieprawidłowości, co zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu. Wskazano, że teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...],[...] i torów PKP w L. - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 115, poz. 2127, dalej jako "plan miejscowy"). W Rozdziale II § 7 pkt 1 przepisów szczegółowych ww. planu ustalono zakaz lokalizacji innych funkcji niż budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego z częścią garażowo-gospodarczą na działkach nr [...],[...] i [...]. Inwestycję planuje się realizować w dwóch etapach: I etap polega na budowie części garażowo-gospodarczej, a etap II to budowa części mieszkalnej.

Podniesiono następnie, że do powyższego zamierzenia budowlanego zastosowanie mają przepisy szczegółowe § 7 pkt 4 planu miejscowego, w którym zezwala się na lokalizację zabudowy pomocniczej, takiej jak garaże dla samochodów osobowych i pomieszczenia gospodarcze, w obrębie budynku mieszkalnego oraz wolnostojące. Należało zatem ustalić, czy planowana inwestycja zalicza się do obiektów wolnostojących, czy w znajdujących się w obrębie budynku, gdyż fizycznie niemożliwa jest przynależność do obu kategorii. Wskazano na możliwość przyjęcia dwóch założeń: (1) inwestycja stanowi odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować, do której należało zastosować zapis § 7 pkt 4 planu miejscowego oraz możliwość etapowania inwestycji, albo (2) uznać planowaną inwestycję jako część budynku mieszkalnego, co wykluczałoby możliwość etapowania inwestycji. Organ odwoławczy po analizie projektu budowlanego oraz pism E. D. stwierdził, iż w omawianym przypadku wskazana samodzielność wynika wprost z projektu budowlanego, w którym wskazano, że "w celu umożliwienia etapowania inwestycji obie części bryły zaprojektowano w taki sposób, aby każda z nich mogła samodzielnie funkcjonować, zarówno pod względem użytkowym jak i konstrukcyjnym". Zdaniem organu powyższe potwierdza również argumentacja zawarta w piśmie inwestorki z dnia [...] lutego 2013 r., w którym wskazano, że uwagi, iż norma prawna dopuszcza etapowanie inwestycji pod warunkiem, że zrealizowane w poszczególnych fazach obiekty będą mogły samodzielnie funkcjonować, przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zaprojektowano w taki sposób, aby jego konstrukcja umożliwiała samodzielne funkcjonowanie do czasu zrealizowania drugiego etapu inwestycji, a planowana budowa części mieszkalnej nie nastręczała żadnych problemów technicznych.

Wojewoda [...] podniósł zatem, że do powyższego zamierzenia budowlanego zastosowanie mają przepisy szczegółowe § 7 pkt 5 planu miejscowego, które zezwalają na lokalizację budynków pomocniczych jako oddzielnych budynków o powierzchni maksymalnej [...]m2, pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki. Następnie przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, co oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. Etapowanie inwestycji jest dopuszczalne jedynie na wyraźny wniosek inwestora i tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Zdaniem organu II instancji nie można zgodzić się z argumentacją organu I instancji, iż obiekt stanie się częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż podważałoby to możliwość etapowania. Stwierdzono więc, że taki sposób zaprojektowania budynku gospodarczo-garażowego jest niezgodny z zapisem § 7 pkt 4 planu miejscowego, nie stanowi on bowiem wydzielonej części budynku mieszkalnego, lecz jest samodzielnym obiektem budowlanym.

Następnie Wojewoda [...] przytoczył przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i uznał, że planowany budynek garażowo-gospodarczy nie spełnia warunku § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia. Projektowany budynek został zlokalizowany w granicy z działką o nr [...], zatem niezgodnie z powyższymi regułami. Zaznaczono, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią jest wyjątkiem od reguły, w myśl której sytuowanie nowego budynku powinno następować w pewnej odległości od granicy z działką sąsiednią. Przepisy dopuszczające wyjątki winny być natomiast interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest w tym wypadku niedopuszczalna. Odnosząc się do zarzutu inwestora, że wielkość i cechy działki nr [...] uniemożliwiają realizację na niej obiektów o funkcji ustalonej w planie miejscowym tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Wojewoda wskazał, iż z załącznika graficznego do planu miejscowego obowiązującego na tym terenie wynika, że działka nr [...], bezpośrednio przylegająca do działki inwestora, oznaczona jest symbolem MJ - jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a co za tym idzie jest działką budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia. Zauważono również, że działka [...] w planie miejscowym nie jest planowana pod drogę.

Podniesiono następnie, że § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., określa możliwość sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Wojewoda [...] wyjaśnił więc, iż zapisy w planie miejscowym obejmującym działki inwestora nr [...],[...] i [...], nie określają możliwości lokalizowania obiektu budowlanego w granicy, tak w części opisowej, jak i w części graficznej. Również szerokość działki nie pozwala na zachowanie odległości wynikających z §12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Mając to na uwadze uznano, że planowana inwestycja jest niezgodna z ww. rozporządzeniem.

Pełnomocnik E. D. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], zarzucając:

- naruszenie przepisów § 7 pkt. 4 i 5 planu miejscowego poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, a także niezgodność przepisów § 7 pkt. 4 i 5 planu miejscowego z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego;

- naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędną ich interpretację i zastosowanie oraz niezgodność wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia z ustawą Prawo budowlane oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z art. 31 ust. 3 Konstytucji albowiem wprowadza on ograniczenia zabudowy nie umocowane w przepisach ustawowych;

- naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że zachodzi niezgodność projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego określonymi w punkcie 1 oraz przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w punkcie 2 i wezwanie inwestorki do usunięcia tej niezgodności;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom postępowania (w tym inwestorce) czynnego udziału w każdym studium postępowania.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że projektowany w pierwszym etapie budynek garażowo-gospodarczy, o powierzchni zabudowy [...]m2, pomimo niezależnej konstrukcji, nie sposób uznać za "oddzielny" w rozumieniu ustaleń planu miejscowego, ponieważ po zrealizowaniu drugiego etapu inwestycji, obiekt stanie się częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Obie części - mieszkalna i garażowo-gospodarcza, są funkcjonalnie i fizyczne połączone ze sobą, a tym samym stworzą jedną spójną bryłę architektoniczną, co wynika wprost z przedłożonego organowi projektu zagospodarowania terenu. W przekonaniu skarżącej nie tylko rozwiązania konstrukcyjne decydują o zaliczeniu projektowanego obiektu do grupy budynków "wolnostojących" albo zlokalizowanych "w obrębie budynku mieszkalnego", lecz stanowią o tym w sposób równorzędny powiązania funkcjonalne i fizyczne obiektów i ich poszczególnych części, a także ich forma. Zatem rozpatrując kwestię zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisem § 7 pkt 5 planu miejscowego nie sposób twierdzić, iż samodzielność projektowanego budynku gospodarczo-garażowego pod względem konstrukcyjnym stanowi o tym, że jest to oddzielny (wolnostojący) budynek. Podkreślono, że po zrealizowaniu obu etapów inwestycji powstanie jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią garażowo-gospodarczą (wbudowaną w jedną bryłę, a nie wolnostojącą).

Ponadto podniesiono, że w § 7 pkt. 5 miejscowego planu mowa jest od oddzielnych budynkach, a nie budynkach samodzielnych. Samodzielność obiektu budowlanego będącego częścią etapowego zamierzenia inwestycyjnego, warunkująca możliwości realizacji inwestycji etapami, nie jest jednoznaczna z jego "oddzielnością" fizyczną i funkcjonalną. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Wojewoda myli samodzielność z oddzielnością, utożsamiając oba pojęcia, a to nie jest to samo. Powyższa błędna interpretacja przepisów § 7 pkt. 4 i 5 planu miejscowego dokonana przez organ odwoławczy spowodowała błędne ich zastosowanie, a co za tym idzie błędną decyzję. Podkreślono również, że przepisy § 7 pkt. 4 i 5 planu miejscowego bezpodstawnie ingerują w przewidzianą przepisami art. 33 ustawy Prawo budowlane w możliwość wieloetapowej budowy obiektu budowlanego.

Odnosząc się do kolejnej kwestii wskazano w skardze, że § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. normuje sposób usytuowania budynków na działce budowlanej wyłącznie względem granicy z sąsiednią działką budowlaną. Rozporządzenie to nie zawiera jednakże definicji legalnej użytego w § 12 pojęcia "działka budowlana", podobnie zresztą jak ustawa Prawo budowlane. Pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 z późn. zm.) oraz w art. 4 pkt. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Mając na uwadze przyjęty na gruncie tych aktów prawnych zakres znaczenia tego pojęcia, przyjąć można, że "działka budowlana" w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ponadto wskazano, że definicja "działki budowlanej" ukształtowała się w orzecznictwie sądów administracyjnych jako

każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jednakże, dokonanie oceny zgodności usytuowania budynku z wymogami określonymi w tym przepisie wymaga w każdym przypadku uwzględnienia indywidualnych warunków rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym mamy do czynienia z sytuacją, w której działka nr [...] użytkowana przez jej współwłaścicieli jako ciąg pieszo-jezdny (co wynika wprost z treści pism stron postępowania), nie ma charakteru działki budowlanej, nie tylko ze względu na sposób jej użytkowania, ale w szczególności ze względu na swoje parametry (działka ta jest wąska i ma maksymalnie [...]m szerokości, a w części zachodniej [...] m szerokości, i jest ona bardzo długa). Zdaniem pełnomocnika skarżącej oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie ma wymogu zachowania odległości określonych w powołanym rozporządzeniu względem działki, która nie jest faktycznie działką budowlaną. Pomimo ustaleń planu miejscowego że działka nr [...] należy do jednostki oznaczonej symbolem "Mj" i jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (formalnie jest więc działką budowlaną), wielkość tej działki i jej cechy geometryczne uniemożliwiają realizację obiektów o funkcji ustalonej w planie miejscowym. Działka nr [...] nie jest więc faktycznie działką budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy. Wobec tego fakt, że obowiązujący plan miejscowy nie ustala możliwości realizacji budynków w granicy z sąsiednią działką budowlaną, pozostaje bez wypływu na wynik sprawy, albowiem powołany przez organ odwoławczy § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. normuje sposób usytuowania budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, a taką działką gruntu nr [...] nie jest.

W skardze podniesiono ponadto, że przepis ww. rozporządzenia wskazujący na sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej ogranicza konstytucyjne prawo własności. Wskazano, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw osób, nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Tymczasem, żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie wskazuje na ograniczenie prawa własności poprzez określenie odległości od granicy nieruchomości na której nie jest możliwe usytuowanie budynku. Takiego ograniczenia w szczególności nie zawiera ani art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w którym sformułowano delegację do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ani przepis art. 5 tej ustawy określający wymagania dotyczące inwestycji budowlanych. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że organ II instancji w ogóle nie badał, czy usytuowanie budynku garażowo-gospodarczego w granicy z działką nr [...] wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym. Uznano, że Wojewoda podszedł do powyższej kwestii formalistyczne, nie biorąc pod uwagę charakteru prawnego przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których wypowiadał się wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis §12 rozporządzenia został zinterpretowany błędnie, tylko po to, aby uniemożliwić powstanie inwestycji i takie zachowanie nie powinno podlegać ochronie.

Ponadto podniesiono w skardze, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a, poprzez niezapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w każdym studium postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Wojewoda nie zapewnił stronom możliwości wyrażenia ostatecznego stanowiska po zakończeniu postępowania i przed wydaniem przez ten organ decyzji. Skarżąca otrzymała bowiem zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2013 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w trakcie postępowania dowodowego w dniu [...] czerwca 2013 r. a więc nie po jego zakończeniu oraz przed otrzymaniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wzywającego skarżącą do doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz planem miejscowym. Postanowienie to skarżąca otrzymała bowiem w dniu [...] lipca 2013 r. Zatem postanowienie to wydano i doręczono skarżącej przed upływem 7-dniowego terminu zapoznania się z aktami sprawy. Skarżącą pozbawiono tym samym możliwości składania dalszych wniosków dowodowych w sprawie przez zakończeniem postępowania. Ponadto podniesiono, że osoby, które złożyły odwołanie od decyzji organu I instancji powinny zostać powiadomione o możliwości zapoznania się z treścią pisma Skarżącej stanowiącego jej odpowiedź na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wzywającego skarżącą do doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego celem wypowiedzenia się. Natomiast biorąc pod uwagę szybkość postępowania organu II instancji, tj. wydanie decyzji w dniu [...] lipca 2013 r. a więc dwa dniu po otrzymaniu odpowiedzi skarżącej na wyżej wymienione postanowienie należy domniemać, że odwołujący się nie mieli możliwości z tym pismem w ogóle się zaznajomić.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma podniesiono, że z uwagi na zarzuty skargi, rozpoznano wszystkie okoliczności sprawy i nie znaleziono podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 18 października 2013 r. stawili się skarżąca E. D. oraz pełnomocnik uczestnika postępowania R. C. Skarżąca podtrzymała skargę, wywodząc jak dotychczas. Z kolei pełnomocnika uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, popierając argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem wniesionej skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu obejmującego w I etapie budowę części garażowo-gospodarczej, w II etapie budowę części mieszkalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na inwestycję obejmującą I etap, tj. budowę budynku garażowo-gospodarczego. Organ II instancji orzekł zarazem o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. Nr 267) oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z treści powyższego przepisu wynika, iż organ architektoniczno-budowlany w razie dostrzeżenia braków i naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do wezwania inwestora w drodze postanowienia do ich uzupełniania lub usunięcia. Niewykonanie postanowienia przez inwestora obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zważyć należy, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestorkę do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym tj.:

- doprowadzenie projektu budynku garażowo-gospodarczego do zgodności z przepisami §12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. tj. zaprojektowanie budynku garażowo-gospodarczego w odległości nie mniejszej niż 3m od działki budowlanej [...];

- doprowadzenie projektu budynku garażowo-gospodarczego do zgodności z przepisami § 7 pkt 5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] kwietnia 2003 r.; Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 115, poz. 2127), poprzez zmniejszenie powierzchni budynku garażowo-gospodarczego do powierzchni maksymalnej [...]m2, pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki.

Wobec stanowiska inwestora wyrażonego w piśmie z dnia pismem z dnia [...] lipca 2013 r., z którego jednoznacznie wynikało, że nie zastosuje się do nałożonego postanowieniem obowiązku zmiany projektu, Wojewoda wydał decyzję merytoryczno-reformacyjną i uchylił decyzję organu I instancji oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę wystąpiły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia, bowiem inwestycja w wersji zaakceptowanej przez organ I instancji narusza postanowienia §7 pkt 5 w zw. z §7 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody w zakresie zakwalifikowania projektowanego budynku garażowo-gospodarczego do budynków wolnostojących. Za takim przyjęciem przemawiają nie tylko przedłożony projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu, ale i wyjaśnienia inwestora, na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W projekcie architektoniczno-budowlanym, w części C. I (Projekt zagospodarowania terenu - część opisowa) wskazano, iż "w celu umożliwienia etapowania inwestycji obie części bryły zaprojektowano w taki sposób, aby każda z nich mogła samodzielnie funkcjonować, zarówno pod względem użytkowym jak i konstrukcyjnym". Dodatkowo w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. inwestor wskazała, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zaprojektowano w taki sposób, aby jego konstrukcja umożliwiała samodzielne funkcjonowanie do czasu zrealizowania drugiego etapu inwestycji, a planowana budowa części mieszkalnej nie nastręczała żadnych problemów technicznych. Powyższe fakty są bezsporne, a zatem należało uznać, że do inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania zastosowanie ma § 7 pkt 5 planu miejscowego, który ogranicza powierzchnie budynków pomocniczych do maksimum [...]m2. Należy więc zauważyć, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni [...]m2, jest niezgodna z § 7 pkt 5 planu miejscowego.

W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska nie zasługuje na aprobatę argumentacja strony skarżącej, iż przedmiotową inwestycją należy rozpatrywać w aspekcie § 7 pkt 4 planu miejscowego, który zezwala na lokalizację zabudowy pomocniczej, takiej jak garaże i obiekty gospodarcze, w obrębie budynku mieszkalnego oraz wolnostojące.

W tym miejscu należy zauważyć, że możliwość etapowania inwestycji jest dopuszczalna jedynie na wyraźny wniosek inwestora i tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Nie jest zatem możliwe dzielenie/etapowanie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono bowiem pogląd, zgodnie z którym: "w przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sformułowana została zasada, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym." Przedmiotowa uwaga potwierdza, że w niniejszej sprawie, organ II instancji słusznie uznał, iż nie mamy do czynienia z etapowaniem inwestycji, lecz z realizacją obiektu wolnostojącego, a w konsekwencji do inwestycji tej zastosowanie znajdzie § 7 pkt 5 planu miejscowego, który ogranicza powierzchnie budynków pomocniczych do maksimum [...]m2, tym samym uniemożliwiając powstanie w I etapie samodzielnego budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni [...]m2.

Wobec dotychczas poczynionych uwag, należy zauważyć, że stanowisko skarżącej - jakoby część garażowo-gospodarcza została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami § 7 pkt 4 i 5 planu miejscowego, spełniając jednocześnie wymogi art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - jest całkowicie nieuprawnione. Zdaniem Sądu postępowanie skarżącej zmierza do obejścia obowiązujących przepisów. Z jednej strony pełnomocnik skarżącej trwa przy podziale procesu wydawania pozwolenia budowlanego na dwa etapy (co jest związane z powstaniem dwóch oddzielnych budynków), a z drugiej strony powołuje w skardze, że po zrealizowaniu całości inwestycji, a więc zakończeniu drugiego etapu - powstanie jeden budynek mieszkalny, w który zostanie wkomponowany garaż. Takie postępowanie nie znajduje jednak podstawy w obowiązujących przepisach prawa, które nakazują wyraźne określenie zamierzeń inwestycyjnych już na etapie zatwierdzania projektu budowlanego. Jak wskazano wcześniej, w projekcie budowlanym inwestycji znajduje się informacja o samodzielności (użytkowej i funkcjonalnej) budynku garażowo-gospodarczego.

Inwestor zdecydował się na etapowanie inwestycji, a inwestycja w postaci budowy budynku garażowo-gospodarczego miałaby być konstrukcją umożliwiającą samodzielne funkcjonowanie do czasu zrealizowania drugiego etapu inwestycji. W konsekwencji do zamierzenia budowlanego skarżącej zastosowanie ma § 7 pkt 5 planu miejscowego, który zezwala na lokalizację budynków pomocniczych - jako oddzielnych budynków o powierzchni maksymalnej [...]m2, pod warunkiem zachowania nieprzekraczalnego procentu zabudowy działki. Wymogu tego projektowany budynek o powierzchni [...]m2 nie spełnia.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody, co do naruszenia § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., projektowany budynek nie spełnia bowiem warunku § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia. Projektowany budynek garażowo-gospodarczy został zlokalizowany w granicy z działką o nr [...]. Z załącznika graficznego do planu miejscowego obowiązującego dla tego terenu wynika, że działka nr [...], bezpośrednio przylegająca do działki inwestora, oznaczona jest symbolem MJ - jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i nie jest planowana pod drogę. Okoliczność, że działka ta pełni obecnie funkcję pieszo-jezdni, nie ma istotnego znaczenia. Wskazać bowiem należy, że określone planem miejscowym budowlane przeznaczenie działki nr [...] może uprawniać właścicieli sąsiednich działek do skorzystania z uprawnienia jakie daje przepis art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wystąpienia z roszczeniem do uzyskania własności terenu przylegającego bezpośrednio do ich działek. W konsekwencji uznać należało, że skoro działka nr [...] jest działką budowlaną, to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mają w tym przypadku zastosowanie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że § 12 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia ustanawia generalną zasadę, że, możliwe jest sytuowanie budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: (1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, (2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Od powyższej reguły w § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia ustanowiono jednak wyjątek, a mianowicie postanowiono, że możliwe jest sytuowanie budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki - w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy niej, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Sytuacja powyższa nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Działka nr [...], w granicy z którą inwestycja została zaprojektowana, jest działką budowlaną, a obowiązujący dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokowania obiektów budowlanych w granicy z sąsiednią działką.

Należy w tym miejscu zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego), który stanowi źródło praw i obowiązków dotyczących właścicieli nieruchomości nim objętych. Umiejscowienie inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią musi wyraźnie wynikać z postanowień obowiązującego dla danego obszaru planu miejscowego, tak aby chronić ład przestrzenny i architektoniczny panujący na danym obszarze, a także po to, aby chronić interesy sąsiadów danej inwestycji. W niniejszej sytuacji, gdy w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...],[...] i torów PKP w L. nie zawarto przepisu wyraźnie dopuszczającego możliwość zlokalizowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uznać należało za niedopuszczalne. Żadnego wpływu na taka ocenę nie ma zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji. Sąd zauważył, że na działkach tych istnieją obiekty budowlane zlokalizowane w granicy z działka [...], lecz zakres niniejszego postępowania nie obejmuje oceny, w jakich okolicznościach obiekty te powstały.

Wojewoda słusznie zatem uznał, iż skoro inwestor nie przedłożył projektu w wersji uwzględniającej wymogi określone w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r., to udzielenie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przeprowadził ocenę projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w wymaganym zakresie.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 10 § 1 k.p.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11.01.2013 r. sygn. II GSK 1142/12, LEX nr 1270072). Na etapie postępowania odwoławczego strona skarżąca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na stanowisko uczestników postępowania, którzy konsekwentnie negują możliwość zlokalizowania spornej inwestycji w granicy z działką nr [...]. Zatem niepowiadomienie stron postępowania o złożeniu przez inwestora wyjaśnień w związku z postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nie może zostać uznane za uchybienie, które ma znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Podkreślenia również wymaga, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji strona skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, a dokumentacja zgromadzona na etapie postępowania odwoławczego była skarżącej znana, zatem nie można podzielić stanowiska, że po wpłynięciu pisma z dnia [...] lipca 2013 r., skarżąca oraz pozostałe strony postępowania ponownie powinny zostać powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W konsekwencji uznać należało, że również przy przyjęciu, że jednak doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., to w tym przypadku nie miało ono wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa procesowego czy materialnego. W szczególności podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez osoby, którym jako współwłaścicielom działki nr [...] przysługiwał przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy skorzystał z przysługujących mu uprawnień i działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję o charakterze merytoryczno-reformacyjnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.