II SA/Po 583/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta G. (wydanej upoważnienia Prezydenta Miasta przez [...] Kierownika Działu [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w G.) z dnia [...] 2012 r. ([...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 września 2012 r., odmówił stronie świadczenia w postaci: zasiłku rodzinnego na dzieci K. B. , P. B. i M. K.; dodatku do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na P. B., dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na K. B. i P. B., dodatku do zasiłku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na M. K. i dodatku do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. K. W podstawie prawnej organ wskazał m.in. art. art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. [z 2006 r.] nr 139, poz. 992 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód na osobę w ([...]-osobowej) rodzinie w 2011 r. wyniósł [...] zł, co przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na kwotę 623 zł. Wyjaśnił, że dochód został ustalony na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego o dochodach strony i jej męża za 2011 r., z uwzględnieniem utraconego dochodu w kwocie [...] zł. Przy takich ustaleniach faktycznych organ uznał, że strona nie spełnia przesłanki określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczeń objętych wnioskiem. Łączny dochód wnioskodawczyni w 2011 r. organ ustalił na kwotę [...] zł.

W odwołaniu A. K. podniosła, że decyzja jest niesłuszna. Wyjaśniła, że kwota [...] zł widniejąca w zaświadczeniu, jako dochód z odpłatnego zbycia nieruchomości została w całości jeszcze w 2011 r. ([...]) wpłacona w drodze wykonania umowy przedwstępnej na zakup innego mieszkania, które formalnie stało się jej własnością 5 miesięcy później. Kwota ta pochodziła ze sprzedaży mieszkania pochodzącego z ugody w sprawie podziału majątku zawartej przed Sądem Rejonowym w G. w sprawie o sygn. [...] w dniu [...] 2011 r., a którą to kwotę przeznaczyła na zakup nowego mieszkania aby zapewnić sobie i dzieciom dach nad głową, a mieszkanie to stanowi centrum życiowe rodziny.

Zarzuciła organowi I instancji, że pozostawił jej rodzinę bez środków do życia, mimo że postępuje uczciwie i powinna otrzymać również zasiłek wychowawczy. Ponadto zakwestionowała działanie [...] OPS w G., wskazując na to, że dopiero po jej interwencji ustalenie dochodu męża nastąpiło nie w postaci naliczenia dochodu ryczałtowego od całego posiadanego w ramach współwłasności gruntu, lecz od połowy. W ocenie strony kwota pochodząca ze sprzedaży mieszkania, która została przeznaczona na zakup innego lokalu, powinna być traktowana jak dochód utracony. Do odwołania strona dołączyła dokumentację, którą wcześniej złożyła w [...]OPS w G. celem uzyskania świadczeń rodzinnych (zasiłku i dodatków), w tym zeznanie PIT-39 za rok 2011.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2013 r. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego na rok zasiłkowy 2012/2013 następuje na podstawie dochodów z roku 2011 i poczyniło tożsame ustalenia faktyczne w sprawie, jak przyjęte przez organ I instancji. W ocenie Kolegium ustalony dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w kwocie [...] zł przekracza kryterium dochodowe z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (odpowiednio 539 zł i 623 zł) oraz z art. 5 ust. 3 tej ustawy, gdyż przekracza również kwotę najniższego zasiłku wynoszącą 77 zł. Kolegium, stwierdziło, że rozumie "rozgoryczenie Skarżącej", zarazem podniosło, iż zgodnie z orzecznictwem i poglądami doktryny organ prowadzący postępowanie jest związany zaświadczeniem urzędu skarbowego, który to dokument stanowi podstawę do ustalenia wysokości dochodu rodziny. Ponadto organ zauważył, że strona nie zgłosiła wniosku o pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 powołanej ustawy. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, których przyznanie jest uzależnione od przyznania tego zasiłku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnioskodawczyni zarzuciła, że Kolegium nie wzięło pod uwagę, że przypadający jej dochód ze sprzedaży mieszkania powinien być uznany w całości za dochód utracony, gdyż został przeznaczony na zakup mieszkania dla potrzeb rodziny, wobec czego ustalony dochód na osobę w rodzinie jest błędny, a zaskarżona decyzja niesprawiedliwa, bowiem pomija, że rodzina wnioskodawczyni znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Zaprzeczyła też, że nie zgłosiła wniosku o pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony, ponieważ uczyniła to w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji – przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." – potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania oraz prawa materialnego, a stwierdzone uchybienia uzasadniały wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego.

Na wstępie zauważyć należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy co do dochodów, które osiągnęła rodzina skarżącej w 2011 r. nie budzą wątpliwości. Strona nie podważyła także matematycznej poprawności przedstawionych wyliczeń. Spór dotyczy natomiast tego, czy otrzymana przez skarżącą w 2011 r. połowa z kwoty [...] tys. z tytułu sprzedaży mieszkania (w ramach podziału majątku małżeńskiego), tj. [...] zł przeznaczone w całości w tym samym roku na zakup innego mieszkania dla zaspokojenia potrzeb rodziny powinno być uznane za dochód skarżącej w 2011 r. i uwzględnione przy ustalaniu dochodu rodziny w postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych na rok zasiłkowy 2012/2013. Innymi słowy, czy zasadnie kwota ta została doliczona do rocznego dochodu rodziny w sytuacji, gdy miała ona istotny wpływ na ustalenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, którego wysokość dyskwalifikuje wnioskodawczynię od uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatków. Organ ustalił bowiem, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni za rok 2011 wynosi [...] zł i znacznie przekracza kryterium ustawowe wynoszące odpowiednio 539 zł i 623 zł (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jak również, że przekracza kryterium dochodowe o więcej niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 77 zł (art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 2 powołanej ustawy).

Materialnoprawną podstawę rozpoznania niniejszej sprawy stanowią przepisy powołanej przez organy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1), a także wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Przepisy tej ustawy mają na celu ukierunkowanie pomocy publicznej organów samorządu terytorialnego na jak najlepszą realizację podstawowych funkcji rodziny: wychowania, nauki i kształcenia dzieci, opieki nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny, w tym również w tych sytuacjach, gdy rodzina nie jest w stanie wypełnić samodzielnie swoich zadań. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się (art. 4 ust. 2). Wspomnieć również należy, że źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy poszukiwać w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełna mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Aspekt ten pozwala wyodrębnić i odróżnić omawiany rodzaj świadczeń od innych świadczeń z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego, w tym świadczeń z pomocy społecznej kierowanych do poszczególnych osób.

W ocenie tutejszego Sądu, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią odrębną i wyspecjalizowaną część szeroko rozumianego systemu pomocy społecznej. Stanowisko takie prezentowane jest również przez przedstawicieli doktryny (patrz J. Jończyk, Świadczenia rodzinne, [w:] Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s.308-311, I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007 – piśmiennictwo powołane za WSA w Gorzowie Wlkp., wyrok z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 283/12 dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podążając za tokiem argumentowania wyrażonym w przywołanym wyroku przez WSA w Gorzowie Wlkp., którą to argumentację tutejszy Sąd w pełni podziela i na której istotnie wspiera się uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, warto wspomnieć, że w doktrynie podkreśla się, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na utrzymywaniu dziecka lub dorosłego członka rodziny o niskim dochodzie i wymagającego opieki. Zwraca się jednak uwagę, że świadczenia rodzinne, w przeciwieństwie do świadczeń z pomocy społecznej, mają charakter roszczeniowy i nie są krótkotrwałymi formami wsparcia umożliwiającego przezwyciężenie trudnych sytuacji. Ich konstrukcja i założenia nie odwołują się do zasady pomocniczości ani też do aktywizowania beneficjentów w celu poprawy ich sytuacji życiowej. Są zatem raczej typem trwałej pomocy udzielanej przez państwo powodu potrzeby ochrony rodziny, wielodzietności i niepełnosprawności. Tym samym, zdaniem Sądu, wadliwie organ odwoławczy utożsamia podstawy ustalania kryterium przyznawania świadczeń rodzinnych z zasadami przyznawania świadczeń publicznych w ramach realizacji ustawy o pomocy społecznej.

W następnej kolejności trzeba wyjaśnić, że do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) o ile ustawa nie stanowi inaczej, w tym zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w konsekwencji wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej (art. 8 kpa). Powinien zatem działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa).

Analiza materiału procesowego zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego wskazuje na to, że organ odwoławczy w toku postępowania w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych niedostatecznie uwzględnił wymagania wynikające z wyżej przywołanych zasad. W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a zatem przy podjęciu wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 1768/99, LEX 54171). W odniesieniu do postępowania odwoławczego należy też podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji. Natomiast stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, stosownie do treści art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, ale także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Natomiast w razie uznania przez organ II instancji, że przeprowadzenie czynności przekracza zakres postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 kpa, organ ten uprawniony będzie do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa

Odnosząc powyższe rozważania ogólne do niniejszej sprawy, na podstawie analizy akt administracyjnych, stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę na skutek odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło stanu faktycznego sprawy w sposób wymagany przywołanymi przepisami, a więc umożliwiający merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Nadto nie dokonało własnej rzetelnej analizy okoliczności rozpatrywanej sprawy, ograniczając się do zaakceptowania stanowiska organu I instancji. Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dokonało ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-17. Prawo to przyznaje się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Okres zasiłkowy oznacza okres od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10).

Z przepisu art. 5 ust. 1 tej ustawy wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł lub odpowiednio w stosunku do dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł /(art. 5 ust. 2). Natomiast w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (aktualnie 77 zł), zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Zarazem w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje.

Ustawową definicję dochodu zawiera art. 3 pkt 1 powołanej ustawy stanowiący, że za dochód uważa się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,

c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, które zostały wymienione w tym przepisie.

Z kolei w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń następuje na wniosek zawierający dane określone w ust. 3, złożony we właściwym urzędzie gminy (art. 23 ust. 2). Stosownie do ust. 4 omawianego przepisu prawa, do wniosku należy dołączyć dokumenty wymienione w tym przepisie, m.in. zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy, zawierające informacje o: wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczonych od podatku i wysokości należnego podatku oraz zaświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów (ust. 4 pkt 1 i 2).

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 5 lit. a, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 5 art. 23 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3), które zastąpiło obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 298, poz. 1769), wzór zaświadczenia stwierdzającego wysokość dochodów uzyskanych przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, określa załącznik nr 4 do tego rozporządzenia.

Podkreślić należy, że zakres informacji o dochodzie uzyskanym przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wyznaczony został w treści wzorca, do którego odsyła przepis § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został podzielany przez tutejszy Sąd pogląd, zgodnie z którym co do zasady organ orzekający w przedmiocie świadczeń rodzinnych jest związany treścią zaświadczenia urzędu skarbowego, który to dokument stanowi podstawę do ustalenia wysokości dochodu rodziny (por. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1368/08 i z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1212/10 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 154/08, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 228/11 – orzeczenia przywołane za WSA w Gorzowie Wlkp. wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Go 283/12 – dostępne w bazie orzeczeń jw.). Nie oznacza to jednak, że organ orzekający w przedmiocie świadczeń rodzinnych zwolniony jest z obowiązku dokonania oceny takiego zaświadczenia jako dowodu w sprawie, w szczególności oceny jego zgodności z ustalonym wzorem i pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym. W ramach uprawnień wynikających z oceny dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 kpa) oraz swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa) organ administracyjny może i powinien podjąć czynności procesowe, gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy zaświadczenie potwierdza rzeczywiste rezultaty postępowania podatkowego. Zarazem, przed ewentualnym wydaniem nowego zaświadczenia, organ nie może ustalić okoliczności wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wbrew treści dołączonego do wniosku zaświadczenia. W szczególności nie może samodzielnie przeprowadzić postępowania zastępującego czynności procesowe postępowania podatkowego oraz ustalić, czy przychód podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych lub ustalić dochód oraz należny podatek odmiennie od rezultatów postępowania podatkowego odzwierciedlonych w zaświadczeniu.

Z pozostających poza sporem okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że do złożonego w sprawie wniosku z dnia [...] września 2012 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych skarżąca dołączyła między innymi zaświadczenia wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] 2012 r. nr [...], dotyczące wysokości dochodów uzyskanych przez siebie w roku podatkowym 2011. Zaświadczenie to stwierdza, że skarżąca na podstawie rocznych zeznań podatkowych za 2011 r. wykazała dochód [...] zł – w tym dochód z odpłatnego zbycia nieruchomości w kwocie [...] zł – pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł, a podatek należny wynosi 0 zł.

Powyższe zaświadczenie stanowi w myśl art. 217 § 2 i art. 218 § 1 kpa, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a zawarte w nim dane są wiążące tak dla organu, jak i dla sądu administracyjnego i nie podlegają ocenie organów administracji właściwych w sprawach ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego ani sądu administracyjnego badającego legalność zaskarżonych do niego w danej sprawie decyzji administracyjnych.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią przywołanych przepisów oraz z ustanowionym wzorem zaświadczenia, naczelnik urzędu skarbowego nie został upoważniony do zaświadczania co do tego, jakiej treści zeznania podatkowe za dany rok podatkowy podatnik złożył, lecz ma zaświadczyć o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, i to tylko dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Porównanie treści zaświadczenia dotyczącego wysokości dochodów skarżącej w 2011 r. ze wzorem, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia wykonawczego z dnia 27 grudnia 2011 r. (zał. nr 4) [aktualnie § 2 ust. 2 pkt 5 lit. a rozporządzenia wykonawczego z dnia 3 stycznia 2013 r. – zał. nr 4], prowadzi do wniosku, że zaświadczenie to nie jest zgodne z tym wzorem, bowiem wskazuje wyodrębniony dochód w kwocie [...] zł z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości.

Z uwagi na to, że zarówno organy orzekające w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego, jak i rozpoznający sprawę sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania znaczenia danych zawartych w treści spornego zaświadczenia urzędu skarbowego o dochodach rodziny skarżącej (poza danymi przewidzianymi we wzorcu ustalonym rozporządzeniem wykonawczym), a w zaświadczeniu znalazły się dodatkowe informacje co do tytułu wyodrębnionego dochodu w kwocie [...] zł, ocena tych danych i ich wyjaśnienie było obowiązkiem organów orzekających w sprawie. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę dotyczącą prawa skarżącej do wnioskowanych świadczeń rodzinnych, organy administracji publicznej winny były wyjaśnić istotną w sprawie okoliczność dotyczącą dochodu z przedmiotowego tytułu wskazanego w zaświadczeniu, co do którego skarżąca złożyła w dniu [...] marca 2012 r. zeznanie podatkowe PIT-39 za rok 2011. Powinno to nastąpić poprzez zwrócenie się do właściwego organu wydającego to zaświadczenie o wyjaśnienie, w świetle przepisów podatkowych, czy złożony PIT-39 dotyczy dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w rozumieniu art. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego obowiązek ten ciążył zarówno na organie I instancji, jak również na Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które na skutek odwołania skarżącej zobowiązane było do rozpoznania sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec jednoznacznych zarzutów odwołania, stwierdzić należy po stronie organu II instancji zaniedbanie obowiązku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dążenia do ustalenia prawdy materialnej przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze. Skarżąca w swoim odwołaniu jednoznacznie zarzucała, że kwota [...] zł widniejąca w zaświadczeniu, jako dochód z odpłatnego zbycia nieruchomości została w całości jeszcze w 2011 r. wydatkowana na zakup innego mieszkania niezbędnego jej rodzinie i tym samym kwestionowała prawidłowość uwzględnienia przy ustalaniu dochodu rodziny kwoty [...] zł, wykazanej w zeznaniu PIT-39.

Okoliczność ta, jak i zarzut skarżącej w tym zakresie zostały przez organ odwoławczy potraktowane pobieżnie poprzez wyrażenie zrozumienia dla sytuacji skarżącej, a zarazem odwołanie się do poglądu dotyczącego związania organu treścią zaświadczenia z urzędu skarbowego, który to dokument stanowi podstawę do ustalenia wysokości dochodu rodziny. Związanie to, jakkolwiek istotnie zachodzi, to nie może uzasadniać bezkrytycznego podejścia do całokształtu zgromadzonego materiału procesowego, a w tym do przedmiotowego zaświadczenia. Nadto należy zauważyć, że nietrafne jest stanowisko Kolegium co do tego, iż strona nie zgłosiła wniosku o pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 powołanej ustawy, bowiem w swym odwołaniu wprost stwierdziła, że organ nieprawidłowo zaliczył jej do dochodu kwotę pochodzącą ze sprzedaży mieszkania, który to dochód "został utracony na inny lokal", wobec czego organ powinien potraktować jej sytuację tak, jak np. utratę pracy. Niezależnie zatem od oceny kwestii dopuszczalności zastosowania instytucji utraty dochodu, organ pobieżnie rozpoznał odwołanie i rozpatrzył sprawę, w szczególności uchybiając obowiązkowi należytego ustalenia stanu faktycznego i poddania go wnikliwej ocenie prawnej. Organ odwoławczy nie przeprowadził bowiem postępowania zmierzającego do wyjaśnienia zgłoszonych przez stronę wątpliwości, a w konsekwencji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, naruszył przepisy art. 138 i art. 136 kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakresie zaliczenia do dochodu rodziny kwoty [...] zł pochodzącej ze sprzedaży przez skarżącą mieszkania w 2011 r. w całości przeznaczonej, według twierdzeń strony, na zakup innego mieszkania na potrzeby rodziny, nie w pełni odpowiada również wymogom z art. 107 § 3 kpa. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy w jej całokształcie oraz dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie ustalania dochodu na potrzeby przyznania świadczeń rodzinnych.

Wobec treści definicji dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, określonej w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz treści przedłożonego przez stronę wraz z wnioskiem zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] 2012 r. nr [...], w okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzecznie wymaga wyjaśnienia, czy przychód w wysokości [...] zł uzyskany w 2011 r. przez skarżącą ze sprzedaży mieszkania (wykazany w zeznaniu podatkowym PIT-39), a wymieniony w przedmiotowym zaświadczeniu, stanowi dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych.

Mając powyższe na uwadze, jedynie na marginesie należy wskazać, że na konieczność zweryfikowania zarzutów skarżącej (zgłaszanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji) wskazuje także treść przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, jak i w czasie orzekania przez organy obydwu instancji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 ust. 1 tej ustawy, opodatkowaniem podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, 52, 52a i 52c oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku. Natomiast zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 131 tej ustawy, wolne od podatku dochodowego są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, o których mowa w art. 30e, w wysokości, która odpowiada iloczynowi tego dochodu i udziału wydatków poniesionych na własne cele mieszkaniowe w przychodzie z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości lub tego prawa majątkowego został wydatkowany na własne cele mieszkaniowe; udokumentowane wydatki poniesione na te cele uwzględnia się do wysokości przychodu z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych reguluje ponadto pozostałe kwestie mające znaczenia dla ustalenia, czy przychód w kwocie [...] zł uzyskany w roku 2011 przez skarżącą z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego (odpłatnego zbycia nieruchomości) stanowi przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że wyjaśnienie powyższych kwestii winno nastąpić w postępowaniu podatkowym prowadzonym na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych przez właściwe organy. Przede wszystkim chodzi bowiem o to, czy sporny przychód podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Jak już wcześniej wspomniano, nie mogły tych wątpliwości rozstrzygnąć we własnym zakresie organy orzekające w sprawie świadczeń rodzinnych, a zarazem powołane okoliczności, w świetle art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie mogły zostać pominięte przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych bez ich uprzedniego wszechstronnego wyjaśnienia.

W sytuacji, gdy organ I instancji pominął kwestie dotyczące wyjaśnienia charakteru spornego przychodu, w kontekście uznania go za dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zarzut w tym zakresie stanowił rdzeń odwołania, na organie II instancji ciążył obowiązek podjęcia odpowiednich starań celem wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Kolegium na podstawie przywołanych przepisów procedury administracyjnej, a w tym art. 136 kpa, winien był zwrócić się do Urzędu Skarbowego w G. o wyjaśnienie spornej kwestii. Mógł też, po uprzednim pouczeniu strony w tyj zakresie, zobowiązać ją do zwrócenia się do organu podatkowego o wydanie zaświadczenia, którego treść odpowiadałaby jej twierdzeniu co do wysokości dochodów członków rodziny w 2011 r., podlegających opodatkowaniu na zasadach ogólnych. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, uwzględniając dotychczasowy okres prowadzenia postępowania i z uwagi na stwierdzone uchybienia organu odwoławczego, aktualnie nie byłoby zgodne z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą państwa prawnego, przerzucanie na stronę obowiązku weryfikacji prawidłowości złożonego wraz z wnioskiem z 14 września 2012 r. zaświadczenia pochodzącego od organu administracji publicznej.

Z powyższej wyłożonych przyczyn Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został wszechstronnie ustalony, wobec czego nie zaistniały przesłanki do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo stwierdzić należy, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż zaniechanie przez Kolegium wyjaśnienia okoliczności danej sprawy, spowodowane było także dorozumianym dokonaniem błędnej wykładni przepisów kształtujących zasady nabywania prawa podmiotowego do świadczeń rodzinnych, w szczególności przepisu art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie ustalania dochodu rodziny. Z tych wszystkich powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zwrócić się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., który wydał zaświadczenie z dnia [...] 2012 r., o wyjaśnienie w świetle przepisów podatkowych charakteru elementu zaświadczenia w postaci informacji o wykazaniu przez podatnika w podanym okresie dochodu z odpłatnego zbycia nieruchomości w kwocie [...] zł, poprzez wskazanie, czy złożony PIT-39 istotnie dotyczy dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W razie pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie właściwy naczelnik urzędu skarbowego winien także wydać stosowne zaświadczenie podając łączną kwotę uzyskanego w 2011 r. dochodu podlegającego opodatkowaniu na zasadach ogólnych, zgodnie z wzorem ustalonym w rozporządzeniu wykonawczym. Natomiast w sytuacji, gdy sporny przychód nie stanowi tego rodzaju dochodu, również konieczna jest weryfikacja zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., poprzez nadanie mu treści zgodnej z wzorem przewidzianym dla zaświadczenia o wysokości określonej kategorii dochodów.

Po wyjaśnieniu powyższych okoliczności faktycznej oraz poczynieniu w tym zakresie prawidłowych ustaleń, organ odwoławczy winien rozstrzygnąć, czy dalsze postępowanie może przeprowadzić we własnym zakresie, czy też zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. W dalszej kolejności właściwy organ ustali w sposób zgodny z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny skarżącej, uwzględniając również obowiązek odniesienia się do kwestii dotyczącej utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 tej ustawy, a następnie oceni zasadność zgłoszonego żądania co do przyznania świadczeń rodzinnych wskazanych we wniosku z dnia 14 września 2012 r.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.