I SA/Wa 483/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 1 listopada 2008 r. A. S. zwrócił się do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie tj. nieruchomości pozostawione w miejscowości B. powiat [...]. W piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. precyzując przedmiot żądania wniósł o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty wymieniając dalej nieruchomości położone we wsi B., we wsi C. oraz w L. Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2011 r. Wojewoda [...] przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej jako ustawa zabużańska) odmówił potwierdzenia A. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. (babkę wnioskodawcy) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w L. woj. [...] (obecnie [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wniosek dotyczący nieruchomości pozostawionych w miejscowościach B. i C. został rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Odnośnie natomiast nieruchomości położonych w L. organ na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalił, że M. R. była ich właścicielką w okresie przed wybuchem wojny i w krótkim okresie po jej rozpoczęciu tj. w 1937 r. i na przełomie lat 1939 – 1940. Repatriowała się na obecne terytorium Polski 15 kwietnia 1945 r., gdzie zmarła w dniu [...] marca 1946 r. W ocenie organów w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że M. R. była właścicielką nieruchomości w L. w chwili opuszczenia przez nią w 1945 r. byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast z dostarczonych przez wnioskodawcę dowodów wynika, że pod koniec 1939 r. w wyniku nacjonalizacji została ona pozbawiona własności nieruchomości położonych w L., co oznacza, że w chwili opuszczenia byłego terytorium RP nie była już właścicielką tych nieruchomości.

Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu odwołania A. S. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że pismo wnioskodawcy z dnia 25 lipca 2011 r., w którym "precyzując przedmiot żądania" zawartego w piśmie z dnia 1 listopada 2008 r. zwrócił się o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości położone we wsi B., we wsi C. i w L., należy traktować, w zakresie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], jako nowy wniosek, złożony po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Organ odwoławczy podniósł, że w sprawach dotyczących tzw. "mienia zabużańskiego" nie jest możliwa modyfikacja i precyzowanie złożonego żądania do momentu wydania decyzji. Prowadzenie więc przez Wojewodę [...] postępowania w zakresie ustalenia przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości objęte rozszerzonym wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Na poparcie powyższego stanowiska powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Podzielił natomiast pogląd zawarty w odwołaniu, iż Wojewoda [...] powinien rozważyć konsekwencje płynące z art. 2 i 9 Dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 listopada 1939 r. o nieważności aktów prawnych władz okupacyjnych (Dz.U. z 1939 r. Nr 102, poz. 1006), jednak wobec nieuprawnionego rozszerzenia wniosku okoliczność ta nie uzasadniała uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego jest to kwestia następcza wobec złożenia wniosku po terminie.

Powyższa decyzja Ministra Skarbu Państwa stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.

- art. 104 § 2 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa) poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i ustalenie na niekorzyść strony, że wniosek nie może być uwzględniony z przyczyn formalnych,

- art. 61 § 1 i § 3 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez błędne ustalenie, że sprawa skarżącego wymagała multiplikacji wniosków przed 31 grudnia 2008 r. co do każdej nieruchomości z osobna oraz, że sprecyzowanie wniosku złożonego w ustawowym terminie dotyczy wygasłego roszczenia,

- art. 6 Kpa w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 6 ustawy zabużańskiej oraz art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa w zw. z art. 2 i art. 9 dekretu Prezydenta RP z dnia 30 listopada 1939 r. w zw. z art. 79 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. 1935.30.227) poprzez działanie organu z naruszeniem zasady praworządności, w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej, w tym w szczególności poprzez formułowanie ograniczającej prawa strony i nie znajdującej oparcia w przepisach przesłanki – wykazania prawa własności w chwili opuszczenie terytorium RP,

- art. 75 § 1 Kpa w zw. z art. 76 § 1 Kpa w zw. z art. 6 ustawy zabużańskiej poprzez niepoparte dowodami przeciwnymi zakwestionowanie dowodów w postaci dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, co do wynikających z nich faktów, nawet pomimo faktu, iż nie dokumentują stanu prawnego z chwili repatriacji M. R.,

- art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 Kpa, poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie faktów wynikających z zaszłości historyczno – politycznych, a w konsekwencji błędne uznanie, że M. R. nie była właścicielką majątku w L. i, że nacjonalizacja tej nieruchomości w ogóle miała miejsce,

- art. 36 w zw. z art. 86 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony w okolicznościach wyczerpania środków dowodowych,

- art. 139 Kpa poprzez zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego ustaleń na niekorzyść skarżącego tj. naruszenie zakazu reformationis in peius,

- art. 6 i art.7 Kpa w zw. z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie ustaleń wyłącznie na poglądach wyrażonych w nieprawomocnych wyrokach WSA w Warszawie,

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 61 § 1 i § 3 Kpa, poprzez błędną wykładnię pojęcia "prawa do rekompensaty" niezgodnie z ratio legis tej ustawy, gwarantujące uprawnionym prawo do kompensacji za wszystkie pozostawione poza granicami RP nieruchomości,

- art. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na wykraczającym poza dyspozycje tych przepisów rozszerzeniu przesłanek przyznania rekompensaty i przyjęciu przez organ, ze warunkiem sine qua non potwierdzenie prawa do niej, jest obowiązek wykazania prawa własności nieruchomości w chwili opuszczenie terytorium RP,

- art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 76 § 1 Kpa poprzez dowolne zakwestionowanie mocy dowodowej dowodów zgromadzonych na wniosek strony z urzędu,

- art. 2 i art. 9 dekretu Prezydenta RP z dnia 30 listopada 1939 r. poprzez ich niezastosowanie do oceny nieważności ewentualnych aktów nacjonalizacyjnych okupanta sowieckiego w zw. z art. 46 Konwencji haskiej i regulaminu dotyczącej praw i zwyczajów wojny lądowej z dnia 18 października 1907 r. ratyfikowanej i wiążącej Państwo Polskie od dnia 1925 r. (Dz.U. 1927.21.160 i 161).

Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślił, że organ odwoławczy ograniczył rozpoznanie sprawy wyłącznie do poczynienia nowego ustalenia, że wnioskodawca dokonał w zakresie objętym postępowaniem niedopuszczalnego sprecyzowania żądania poprzez jego rozszerzenie i wskazanie innych niż w pierwotnym wniosku nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem mimo, iż organ ten prowadził postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, w sytuacji w której doszło do nieuprawnionego rozszerzenia wniosku.

I tak, roszczenie o realizację prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej podlega rygorom wynikającym w przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy akt został uchwalony w celu realnego, kompleksowego i możliwie ostatecznego uregulowania zasad oraz procedury dochodzenia roszczeń z tytułu mienia pozostawionego przez obywateli polskich poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Ustawodawca, tworząc te przepisy, dość precyzyjnie zakreślił zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. Prawo do rekompensaty przyznał tylko określonej grupie właścicieli nieruchomości położonych na terenach Kresów Wschodnich lub ich spadkobiercom (art.1-3 ustawy zabużańskiej). Stwierdził przy tym, że przedmiotowe świadczenie przysługuje wyłącznie za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, nie zaś za całe utracone mienie.

Wprowadzony system zaspokojenia przyznanych uprawnień ustawodawca jednoznacznie powiązał z wymogiem stosownej aktywności i dyscypliny osób zainteresowanych. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje bowiem nie z urzędu lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych. Wynika to wprost z ustępów 1 i 2 art. 5 ustawy zabużańskiej, zgodnie z którymi osoba zamierzająca ubiegać się o rekompensatę (właściciel, współwłaściciel nieruchomości, ich spadkobierca lub wskazana osoba) musi złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do omawianego świadczenia i dopełnić tej czynności w określonych w ustawie ramach czasowych, to jest do dnia 31 grudnia 2008 r.

Termin przewidziany w art. 5 ust.1 ma charakter terminu prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Pogląd ten nie budzi zresztą żadnych kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podziela go również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty jest złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. Zachowanie tego terminu stanowi zatem dodatkową przesłankę, od której ustawodawca uzależnił możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Skoro termin na składanie powyższych wniosków ma charakter materialny, to oczywistym jest, że nie można go przywracać ani usprawiedliwiać skutków jego upływu, a tym samym okoliczności, które spowodowały uchybienie terminu, nie mogą mieć znaczenia prawnego. Po upływie zakreślonego przez ustawodawcę terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Terminem prawa materialnego jest bowiem okres, w którym ma nastąpić całkowite ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach określonego stosunku materialnego. Jest to więc okres, który ustawodawca zakreśla dla osób uprawnionych do złożenia wyraźnego oświadczenia czy i w jakim zakresie domagają się oni zrealizowania przysługujących im praw podmiotowych. Jeżeli przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie Sądu - oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty.

Powyższe stanowisko wynika nie tylko z wykładni gramatycznej art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, ale znajduje także potwierdzenie w wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej. Jeszcze raz podkreślić należy, że celem ustawy było przyznanie określonej grupie uprawnionych do rekompensaty za konkretne nieruchomości pozostawione przez Zabużan na Kresach Wschodnich, nie zaś zniwelowanie wszelkich strat materialnych poniesionych przez obywateli polskich w związku ze zmianą granic Polski. Oczywistym również jest, że ustawodawca po upływie kilkudziesięciu lat nieskutecznych działań dążył do ostatecznego rozwiązania problemów związanych z mieniem zabużańskim. Należy więc przyjąć, że świadomie zdecydował się na zakreślenie ram czasowych na zgłoszenie i pełne ukształtowanie roszczeń związanych z takim mieniem. Gdyby jego intencją było dopuszczenie by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 594/12 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W tej sytuacji nie do przyjęcia są sugestie skarżącego, jakoby strona aż do zakończenia postępowania miała możliwość modyfikowania żądania, co do położenia pozostawionych nieruchomości i, że granice roszczeń zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2008 r. nie mają żadnego znaczenia prawnego. Podkreślić z całą stanowczością należy, że wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Przyznanie rekompensaty także za nieruchomości, co do których wnioski zostały zgłoszone po dniu 31 grudnia 2008 r., prowadziłoby do obejścia ustawowego nakazu i ponownego nabycia prawa przez stronę, której uprawnienie po upływie zakreślonego terminu wygasło. W konsekwencji, przyznając rację organowi odwoławczemu, uznać należy, że zgłoszone żądania mogły być przez uprawnionego modyfikowane ale skuteczność zmian zależała od dokonania takich czynności do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować zatem trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę materialnego terminu o charakterze prekluzyjnym. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Prawo do rekompensaty, tak jak każde prawo majątkowe o charakterze publicznym, nie ma charakteru absolutnego. Może być ono zatem zrealizowane tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa pozytywnego. Z przepisów omawianej ustawy jednoznacznie wynika, że realizacja tego uprawnienia zależy nie tylko od pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami Polski, lecz także od zaistnienia pozostałych warunków określonych w tym akcie prawnym. Domaganie się rekompensaty jest prawem a nie obowiązkiem osoby uprawnionej. Postępowanie w tej kategorii spraw może być wszczęte wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty. Postępowanie takie musi być prowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej. Jednakże to nie na organie lecz na stronie ciąży obowiązek wykazania, że spełnia ona przesłanki warunkujące przyznanie jej prawa do rekompensaty. Organ zobowiązany jest pouczyć stronę, w jaki sposób i jakimi dokumentami zobowiązana jest to uczynić, wzywając ją do uzupełnienia wyłącznie braków formalnych otrzymanego wniosku. Takiej powinności organu w żaden sposób nie można utożsamiać z obowiązkiem wyręczania strony i poszukiwania z urzędu wszystkich nieruchomości, za które mogłaby ona otrzymać przedmiotowe świadczenie. O zakresie podmiotowym i przedmiotowym wniosku decyduje strona. Ona sama określa więc czy i w jakim zakresie skorzysta z przysługującego jej prawa. Tym samym strona nie może przerzucać na organ konsekwencji dokonanych przez siebie wyborów oraz skutków prawnych własnych zaniechań.

Postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest kilkuetapowe. Skoro przesłanką realizacji tego uprawnienia jest złożenie stosownego wniosku w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., to oczywistym jest, że w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest zbadać warunki, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1-2 ustawy zabużańskiej. Negatywna ocena w tym zakresie obliguje organ do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, gdyż ustawa żadnych wyjątków w tym zakresie nie przewiduje. Uszło to uwadze organu I instancji, który mimo rozszerzenia po wskazanym terminie wniosku o kolejną nieruchomość położoną w L., prowadził postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, odmawiając w rezultacie potwierdzenia tego prawa. Uchybienie skorygował jednak organ odwoławczy, przy czym w ocenie Sądu nie naruszało to w żaden sposób zakazu reformationis in peius (art. 139 Kpa). Wystarczające dla takiej oceny jest zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że we wniosku złożonym do dnia 31 grudnia 2008 r. skarżący domagał się potwierdzenia prawa do rekompensaty wyłącznie za nieruchomości pozostawione w miejscowości B. pow. [...] woj. [...]. Natomiast wniosek obejmujący nieruchomość położoną w L. został zawarty w piśmie z dnia 25 lipca 2011 r., a zatem po terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Nie ma zatem racji skarżący zarzucając organowi odwoławczemu błędną wykładnię tego przepisu prawa materialnego. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego w szczególności art. 2 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej, bo w istocie organ odwoławczy nie oceniał, czy wnioskodawca wykazał prawo własności nieruchomości w chwili opuszczenia przez M. R. dawnego terytorium RP. Przyjął bowiem słusznie, że zachowanie terminu do złożenia wniosku jest warunkiem koniecznym jego merytorycznego rozpoznania. Skoro zatem doszło do nieuprawnionego rozszerzenia wniosku po upływie terminu to wszelkie kwestie związane z wykazaniem prawa własności, czy też ważności aktów nacjonalizacyjnych, które miałyby ewentualnie pozbawiać poprzedniczkę prawną skarżącego tego prawa, stanowią okoliczności następcze nie podlegające ocenie wobec niezachowania warunków z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.