III SA/Łd 439/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012r., poz. 1265 – dalej jako ustawa), po wszczęciu z urzędu postępowania, cofnął licencje Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną dla M.J. zam. S., ul. A. 9/47.

Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji w dniu 21 sierpnia 2003r. M.J. otrzymał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na 50 lat, tj. do 20 sierpnia 2053r.. W dniu 21 czerwca 2010r. uprawniony zgłosił zmianę w licencji, która polegała na zmianie samochodu. W ślad za zgłoszoną zmianą została wydana w dniu 21 czerwca 2010r. licencja nr [...]. W dniu 26 września 2012r. strona poddana została ustawowej kontroli w oparciu o przepis art. 84 ustawy. W wyniku weryfikacji oświadczenia o niekaralności ustalono, iż strona została skazana prawomocnym wyrokiem Sadu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 19 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt [...] za przestępstwo z art. 270 § 1 Kodeksu karnego, tj. za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów.

Dalej organ wskazał, iż stosownie do przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, licencję cofa się jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego taksówką. Warunki te określone są w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i muszą być spełnione łącznie. Jednym z podstawowych warunków do uzyskania licencji jest obowiązek spełnienia wymogu dobrej reputacji. Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i oznacza, iż wymogu dobrej reputacji nie spełniają osoby, które zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne określone w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy, wśród których wymieniono przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Organ wskazał, iż z poczynionych ustaleń wynika, że jeżeli w okresie posiadania licencji na wykonywanie transportu nastąpi zdarzenie powodujące niespełnienie wymagań uprawniających do wykonywania tego rodzaju działalności, to tym samym zostały spełnione ustawowe przesłanki z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy do obligatoryjnego cofnięcia licencji. Organ podkreślił, iż strona przestała spełniać wymóg dobrej reputacji w związku ze skazaniem prawomocnym wyrokiem, co potwierdza informacja z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 8 października 2012r..

W terminie prawem przewidzianym M.J. złożył odwołanie zarzucając, iż wydana decyzja jest krzywdząca, narusza jego prawa i pozbawia środków do życia jego rodzinę, w skład której wchodzi małe dziecko. Nadto zwrócił uwagę na stan zdrowia, który wymaga stałego leczenia, a co za tym stałych wydatków oraz na okoliczność, iż wykonywany zawód wykonywał bez zastrzeżeń i jest to jedyny wykonywany przez stronę zawód, innego nie posiada.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1pkt 1 K.p.a. oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, utrzymało mocy decyzję organu I Instancji.

W pełni podzielając wywody, ustalenia i stanowisko organu I instancji, Kolegium stwierdziło, iż argumenty odwołanie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja o cofnięciu licencji nie ma uznaniowego charakteru, lecz jest decyzją związaną. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy nakazuje organowi zezwalającemu cofnięcie licencji w przypadku niespełnienia przez jej posiadacza wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, iż fakt skazania strony prawomocnym wyrokiem za przestępstwo wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy jest bezsporny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.J. podtrzymał argumentację odwołania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. Dodał, iż nieuwzględnienie jego racji narusza art. 7 K.p.a., nadto pojęcie wymogu "dobrej reputacji" nie jest, co do wykładni językowej, instytucją prawną o literalnej treści, zawiera również element oceny, który zdaniem strony musi być brany pod uwagę przez organy administracji. Podkreślił, iż organ winien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes skarżącego, a tymczasem wydał decyzję bez głębszej refleksji prawnej, a także refleksji w sferze skutków społecznych takiej decyzji, a w szczególności jej wpływu na egzystencję rodziny strony. Zarzucił, iż organ nie rozważył: czy istnieje związek pomiędzy wydanym wyrokiem skazującym i meritum niniejszej sprawy, jaki charakter miał czyn przestępny skarżącego, oraz jaki jest stopień jego społecznej szkodliwości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wiosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja

określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1265 ze zm.), z których art. 5 ust. 1 i 2 regulując podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej na czas nie krótszy niż 2 i nie dłuższy niż 50 lat. Ustawa o transporcie w art. 15 przewiduje także sytuacje, w których licencja na wykonywanie transportu drogowego winna zostać cofnięta obligatoryjnie (ust. 1) bądź fakultatywnie (ust. 3). Jedną z podstaw do obligatoryjnego cofnięcia licencji jest stwierdzenie przez właściwy organ, że posiadacz licencji nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy).

Powyższy przepis ze względu na swą konstrukcję ma charakter przepisu odsyłającego i aczkolwiek nie odsyła do konkretnie wskazanej jednostki redakcyjnej, to jednakże nie może budzić wątpliwości, iż posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego" oznacza odesłanie do przepisów rozdziału 2 ustawy o transporcie regulujących kwestie warunków udzielania przedsiębiorcy licencji (art. 5 i następne ustawy). Przepisy zawarte w tym rozdziale zawierają szereg wymogów, które winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o licencję, w tym m.in. wymóg dobrej reputacji, przy czym ustawodawca w art. 5 ust. 3 pkt 1 wskazał, że wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany, jeżeli przedsiębiorca został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu (lit. a), wydano w stosunku do tej osoby prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (lit. b). Wymienione reguły odnoszą się również do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie).

Zastosowana przez ustawodawcę technika odesłania do przepisów o konkretnej treści, zawierających legalną definicję wymogu dobrej reputacji, jest działaniem celowym, a jej skutkiem jest wyłączenie pewnej grupy posiadaczy licencji z możliwości legalnego wykonywania transportu drogowego z uwagi na utratę jednego z niezbędnych wymogów, w tym wypadku dobrej reputacji. Brak tego wymogu uniemożliwia uzyskanie licencji, a skoro tak, to jego utrata w okresie posiadania licencji oznacza potrzebę jej cofnięcia (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Gl 987/10 http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Trafnie przyjęły organy obu instancji, że posiadacz licencji, w tym na wykonywanie transportu drogowego taksówką, przestaje spełniać wymóg dobrej reputacji w przypadku uprawomocnienia się wyroku sądu skazującego za przestępstwo umyślne przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 § 1 Kodeksu karnego). Jak słusznie wskazały organy zaprzestanie spełniania wymogu "dobrej reputacji" jako elementu "wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego" stanowi obligatoryjny powód cofnięcia licencji, a decyzja wydana w tym zakresie ma charakter związany, co oznacza, że organ administracji ma prawną powinność wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Ustawa o transporcie drogowym obliguje bowiem właściwy organ do cofnięcia licencji w każdym przypadku, gdy jej posiadacz został skazany za przestępstwo umyślne przeciwko wiarygodności dokumentów i to bez względu na to, czy skazanie nastąpiło w związku z wykonywaniem transportu drogowego czy też poza tą działalnością. Osoby posiadające licencję na wykonywanie transportu drogowego powinny bowiem cieszyć się pełnym zaufaniem osób, na rzecz których wykonują tę działalność, a popełnienie przez nie przestępstwa umyślnego przeciwko wiarygodności dokumentów, zaufanie to niweczy (vide: wyrok NSA z dnia 4 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II GSK 304/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że poza sporem jest kwestia skazania skarżącego wyrokiem Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 19 kwietnia 2012r. za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Wobec tego, że do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie nastąpiło jeszcze zatarcie tego skazania, to tym samym istniały warunki do wydania decyzji o cofnięciu licencji.

Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego, że zaskarżona decyzja podjęta została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a.. Okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego, jego stanem rodzinnym i majątkowym, a także dotychczasową niekaralnością nie są elementami, które organy administracji winny uwzględniać rozstrzygając – w oparciu o przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a omawianej ustawy – kwestie cofnięcia licencji wskutek utraty dobrej reputacji. Brak uwzględnienia powyższych okoliczności przez organy administracji znajduje zatem prawne usprawiedliwienie.

Podobnie nie ma wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia kwestia skazania skarżącego za przestępstwo stanowiące przypadek mniejszej wagi w rozumieniu art. 270 § 2a Kodeksu karnego. Skoro czyn karalny, za który skarżący został skazany stanowi umyślne przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, to kwestia mniejszej wagi tego przestępstwa nie stanowi o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit a omawianej ustawy.

Konkludując należy wskazać, iż organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla jej wyniku okoliczności, a podejmując kwestionowane decyzje nie dopuściły się naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, w związku z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

D.Cz.