II SA/Ol 805/13

Uzasadnienie

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 29 września 2010r. pomiędzy Starostą A, reprezentowanym przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, a pracodawcą Z. G., właścicielem firmy A, została zawarta umowa Nr "[...]" w sprawie refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy dla skierowanej przez PUP osoby bezrobotnej w kwocie 19.000 zł. Kwota powyższa miała być wykorzystana na zakup agregatu tynkarskiego. Pracodawca zobowiązał się m.in. do: utworzenia stanowiska pracy oraz do zatrudnienia osoby bezrobotnej na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku pracownik budowlany; zatrudnienia na wyposażonym stanowisku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy skierowanego bezrobotnego przez okres 24 miesięcy; utrzymania przez okres 24 miesięcy stanowiska pracy utworzonego w wyniku uzyskanej refundacji. W § 4 ust. 2 umowy Z. G. zobowiązał się do zwrotu w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania starosty, przyznanej refundacji w wysokości proporcjonalnej do okresu niezatrudniania na utworzonych stanowiskach pracy skierowanych bezrobotnych wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia uzyskania środków w przypadku: zatrudniania na wyposażonym stanowisku pracy skierowanego bezrobotnego w pełnym wymiarze czasu pracy lub przez okres krótszy niż 24 miesiące; utrzymania stanowiska pracy utworzonego w wyniku uzyskanej refundacji przez okres krótszy niż 24 miesiące.

W dniu 11 stycznia 2013 r. Z. G. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy z prośbą o wydłużenie terminu umowy z powodu choroby.

W odpowiedzi pismem z dnia 24 stycznia 2013r. Starosta poinformował Z. G., iż nie wyraża zgody na wydłużenie terminu obowiązywania umowy i w związku z tym na podstawie § 4 ust. 2 umowy w sprawie refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy wezwał do zapłaty kwoty otrzymanej refundacji w wysokości proporcjonalnej do okresu niezatrudnienia na utworzonym stanowisku pracy skierowanego bezrobotnego wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia uzyskania środków. W piśmie podano, że powyższe jest konsekwencją niedotrzymania przyjętego w § 3 ust. 4 umowy zobowiązania dotyczącego utrzymania przez okres 24 miesięcy stanowiska pracy utworzonego w wyniku uzyskanej refundacji.

Wobec tego skarżący zwrócił się do Starosty A o umorzenie nienależnie pobranego przedmiotowego świadczenia.

Decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta orzekł o odmowie umorzenia Z. G. zwrotu refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy wraz z odsetkami w kwocie 11.317,69 zł. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że w umowie o refundację Z. G. zobowiązał się do utrzymania utworzonego stanowiska pracy przez okres 24 miesięcy (731 dni), a ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że zatrudniał pracownika na tym stanowisku przez 396 dni. W związku z powyższym PUP zażądał w dniu 24 stycznia 2013r. zwrotu kwoty wypłaconej refundacji w wysokości proporcjonalnej do okresu niezatrudnienia na utworzonym stanowisku wraz z odsetkami. Powołano przy tym art. 46 ust. 2 ustawy, w myśl którego podmiot prowadzący działalność gospodarczą, który otrzymał refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, jest obowiązany dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli zatrudniał na utworzonym stanowisku pracy skierowanego bezrobotnego w pełnym wymiarze czasu pracy łącznie przez okres krótszy niż 2 miesiące albo naruszył inne warunki umowy. Organ I instancji stwierdził, że zbadał każdą z przesłanek umorzenia z art. 76 ust. 7 i uznał, że w przypadku strony nie ma zastosowania żadna z nich. Podkreślono również, że wniosek o umorzenie został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Zatrudnienia. Zwrócono także uwagę, że w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby nienależnie pobrane świadczenia udzielone w ramach pomocy z Funduszu Pracy zostały zwrócone, celem ich dalszego wykorzystania.

Od decyzji powyższej Z. G. wniósł w dniu 13 czerwca 2013 r.

odwołanie do Wojewody. Podniósł w nim, że stanowisko pracy utrzymywał łącznie przez rok, jednakże choroby, zdarzenia losowe i trudności z pracownikami nie pozwoliły na ciągłe utrzymywanie stanowiska. Pracownicy, którzy deklarowali pozostanie na stanowisku przez 2 lata, w ciągu tygodnia przestawali przychodzić do pracy, pili alkohol, nie wywiązywali się z umów, z dnia na dzień wyjeżdżali zagranicę. Mimo starań skarżący nie zdołał utrzymać stanowiska pracy właśnie z powodu niesubordynacji pracowników. Podniósł, że zwracał się do PUP o przedłużenie terminu utrzymywania stanowiska, jednak w odpowiedzi dostał odmowę i wezwanie do zapłaty. Po skorzystaniu z dofinansowania kupił agregat tynkarski, który został skradziony. Po tym zajściu ekipa budowlana miała wypadek, w wyniku którego rozbity został jedyny samochód. Następnie skarżący sam uległ wypadkowi, którego skutki odczuwa do dziś. Jednak mimo wszystko starał się utrzymać firmę. Żona rozwiodła się z nim, córka po ukończeniu studiów wróciła do domu i podjęła pracę w firmie skarżącego, jednakże nawet jej pomoc nie wpłynęła w żaden sposób na pracowników. Obecnie córka przebywa na urlopie wychowawczym, jej konkubent nie pracuje, wszyscy mieszkają razem, a renta skarżącego przeznaczona jest w całości na rachunki i jedzenie. Z. G. stwierdził, że nie stać go na spłatę długów w ZUS, mieszka w domu żony, która stara się o jego wymeldowanie. Ponadto czeka go kosztowne leczenie. Działalności gospodarczej nie może zawiesić, ponieważ umowa córki kończy się w październiku, a przebywa ona na urlopie wychowawczym i gdyby zawiesił firmę, zostałaby bez środków do życia. Skarżący wierzy w to, że będzie mógł dalej prowadzić firmę, utrzymać stanowisko i z pomocą rodziny zacząć zarabiać godziwe pieniądze, które pomogą mu wyjść z długów. Z. G. podał, że jest winien Bankowi A. 97 873,95 zł i 15 678,75 zł odsetek, Bankowi B 175 004,12 zł i będzie zmuszony sprzedać lokal, by zwrócić pieniądze bankowi. Nadmienia, że nie będzie posiadał dochodów z wynajmu lokalu, ponieważ najemca wypowiedział umowę od 30.06.2013 r. Bus, który posiada, jest zajęty przez komornika, więc nie może go sprzedać. Nie posiada własnego domu, ani też pieniędzy - poza rentą, która i tak nie wystarcza na życie. Do odwołania strona załączyła wiele dokumentów, głównie dotyczących zajęcia jej wierzytelności, potwierdzających jej bardzo trudną sytuację materialną i finansową.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że umorzenie nienależnie pobranego świadczenia jest dokonywane w ramach uznania organu. Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie kluczowa jest analiza wszystkich czterech przesłanek zawartych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W świetle zebranego w toku postępowania materiału dowodowego Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z czterech przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, umożliwiających organowi umorzenie nienależnie pobranego świadczenia przez Z. G. w wysokości 11.317,69 zł.

Skargę na ww. decyzję wywiódł Z. G.. Zwrócił się w niej ponownie o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto opisał swoją trudną sytuację materialną i finansową. Podkreślił, że jest zadłużony i obciążony zajęciami komorniczymi. Ma również kłopoty zdrowotne i rodzinne (rozwód). Został bez środków do życia, do tego spotkało go wiele przykrych zdarzeń losowych takich jak kradzież agregatu tynkarskiego do wykonywania prac budowlanych i wypadek samochodowy. Ponadto stracił już prawo do renty chorobowej a najemca zrezygnował w czerwcu br. z najmu lokalu użytkowego, będącego własnością skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi zaś w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]" Wojewody, którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty dnia "[...]", o odmowie umorzenia Z. G. zwrotu refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy wraz z odsetkami w kwocie 11.317,69 zł.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013r., poz. 674) Starosta z Funduszu Pracy może zrefundować podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą koszty wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia. Według zaś art. 46 ust. 2 ustawy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niepubliczne przedszkole, niepubliczna szkoła i producent rolny, który otrzymał refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, jest obowiązany dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli zatrudniał na utworzonym stanowisku pracy skierowanego lub skierowanych bezrobotnych w pełnym wymiarze czasu pracy łącznie przez okres krótszy niż 24 miesiące albo naruszył inne warunki umowy o refundację.

Stosownie zaś do art. 76 ust. 7 ww. ustawy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Zgodnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie o zastosowaniu jednego z ww., przewidzianych w ustawie instrumentów następuje w drodze uznaniowej decyzji starosty. Mamy tu do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, charakteryzującym się tym, że po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. Podkreśla się przy tym, że w przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r., I OSK 579/06, LEX nr 341251, por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 października 2007 r., III SA/Lu 320/07, LEX nr 492290). Choć ocena dotycząca tego, czy są spełnione wskazane wyżej kryteria, pozostawiona jest uznaniu starosty, to jednak trudno byłoby tu mówić o dowolności. Staroście przysługuje uprawnienie do odraczania, rozkładania na raty, umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa, jak trafnie zauważył NSA w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 2007 r. (patrz: Zbigniew Góral, Komentarz do art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy).

W ocenie Sądu organy zbadały wszystkie ustawowe przesłanki umorzenia nienależnie pobranego świadczenia i w przekonujący sposób uzasadniły niemożność ich zastosowania do sytuacji prawnej skarżącego. Zasadnie wskazano, że pierwsza przesłanka nie przemawia za umorzeniem, ponieważ Z. G. posiada majątek w postaci lokalu użytkowego oraz samochodu dostawczego.

Druga przesłanka także nie przemawia za umorzeniem należności z uwagi na dochód jaki otrzymywał skarżący w postaci renty w wysokości 687,71 zł i czynszu z tytułu najmu lokalu użytkowego do czerwca 2013 r. w wysokości 1500 zł. Wprawdzie skarżący podniósł, że czynsz otrzymywał jedynie do czerwca 2013 r., ale lokal użytkowy w dalszym ciągu może przynosić dochód w postaci jego ponownego wynajęcia lub sprzedaży i przynajmniej w części pokryć dług zaciągnięty w Funduszu Pracy. Na obecnym etapie postępowania nie można przyjąć jak słusznie wskazał organ, że egzekwowanie należności pozbawi stronę niezbędnych środków utrzymania. Tym bardziej, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą i jak wskazują akta administracyjne (karta 169, 170 tych akt) pomimo wykazania straty za 2012 r., potrafił osiągnąć również przychód pomimo trudnej sytuacji na jaką powoływał się w trakcie postępowania.

Ponadto sprawa nie została skierowana do postępowania egzekucyjnego, dlatego też nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Słusznie zwrócono także uwagę, że w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby nienależnie pobrane świadczenia udzielone w ramach pomocy z Funduszu Pracy zostały zwrócone, celem ich dalszego wykorzystania. Dostrzec trzeba również, że wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Zatrudnienia.

W aktualnym stanie sprawy wobec skarżącego nie podjęto jeszcze żadnej próby egzekucji nienależnie pobranego świadczenia. Dlatego też przesądzanie w tym momencie, że taka egzekucja będzie z całą pewnością bezskuteczna, byłoby przedwczesne. Tym bardziej, że mimo realnych problemów skarżącego związanych z jego sytuacją zdrowotną, zawodową i finansową, to jednak posiada on w dalszym ciągu majątek w postaci lokalu użytkowego, z którego możliwe jest uzyskiwanie ewentualnych przychodów, a także samochód dostawczy. Niewykluczone również, że sytuacja zawodowa skarżącego ulegnie poprawie, to znaczy uzyska on zatrudnienie bądź rozwinie działalność gospodarczą, która zacznie przynosić dochody.

Jednocześnie wskazać trzeba skarżącemu, że w przypadku gdyby jego sytuacja uległa jednak pogorszeniu – na przykład straciłby lokal użytkowy, samochód, czy też nie uzyskałby już prawa do renty – to może on ponownie zwrócić się do organu o zastosowanie jednego ze środków przewidzianych w art. 76 ust. 7 rzeczonej ustawy. Należy przy tym pamiętać o gradacji środków opisanych we wskazanej regulacji prawnej, gdzie w pierwszym rzędzie wymieniono możliwości odroczenia terminu płatności i rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Dopiero jako ostatni został wskazany najdalej idący środek w postaci umorzenia takich należności.

Trzeba w tym kontekście pamiętać, że należności jakie skarżący zobowiązany jest zwrócić, stanowią środki publiczne. Zostały mu one udostępnione pod określonymi warunkami dla realizacji ściśle określonego celu jakim było utworzenie i utrzymanie miejsca pracy. Strona skarżąca nie wywiązała się z warunków określonych w stosownej umowie i nie zrealizowała celu publicznego utrzymania miejsca pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że sporne środki pieniężne mogłyby zostać przekazane innemu podmiotowi, który skutecznie by utworzył i utrzymał nowe miejsce pracy, a więc zrealizował ważki cel publiczny. Dlatego tym bardziej przedwczesne korzystanie z możliwości umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w opisanej sytuacji prawnej byłoby niezasadne.

Mając powyższe na uwadze organy nie wykroczyły poza ramy uznania administracyjnego odmawiając umorzenia świadczenia w postaci refundacji kosztów wyposażenia stanowiska pracy. Jak wskazano wyżej nawet w przypadku spełnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 76 ust. 7 ustawy organ nie ma obowiązku wydania decyzji pozytywnej dla strony.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.