III SA/Po 848/13

Uzasadnienie

R. W., zamieszkały w miejscowości [...], przy ul. [...],[...], posiadający bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdem kategorii B, C, BE oraz CE, stwierdzone dokumentem prawa jazdy, nr [...], wydanym przez Starostę K. w dniu [...] maja 2002 r., wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpił o wydanie wtórnika prawa jazdy z powodu zmiany danych obejmujących adres zamieszkania z ul. [...],[...], na ul. [...],[...].

Starosta K. dnia [...] lutego 2013 r. wydał R. W. dokument prawa jazdy, nr [...], numer druku [...], ważny do dnia [...] lutego 2028 r., stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem kategorii B oraz BE do dnia [...] lutego 2028 r., a także kategorii C oraz CE do dnia [...] lutego 2018 r.

R. W. pismem z dnia 21 marca 2013 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniósł odwołanie od wydanego mu prawa jazdy z zaznaczonym okresem ważności. Wskazał przy tym, iż złożony przez niego wniosek dotyczył jedynie zmiany miejsca zamieszkania. Fakt ten w jego ocenie nie może mieć wpływu na nabyte wcześniej prawo, a więc prawo jazdy na czas nieokreślony, którego nikt nie może mu odebrać. Wobec powyższego wniósł o wymianę prawa jazdy bez okresu ważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii B, BE i CE z datą ważności uprawnień do dnia [...] lutego 2028 r. oraz kategorii C i CE z datą ważności uprawnień do [...] lutego 2018 r., utrzymało w mocy decyzję Starosty. W podstawie prawnej powyższej decyzji Kolegium powołało art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej "u.s.p.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm., dalej: "u.k.p."), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.").

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że zarówno przeprowadzone postępowanie, jak i wydana decyzja, nie naruszają przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2, a także art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Przepisy te weszły w życie w dniu 19 stycznia 2013 r., z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p., który wejdzie w życie w dniu 4 stycznia 2016 r. Zarówno złożenie wniosku, jak i wydanie decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy. Kolegium stwierdziło, iż ustawa nie zawiera przepisów przejściowych regulujących sytuacje określone w jej art. 18. W ocenie Kolegium należy zatem stosować przepisy nowe. Z woli ustawodawcy w przypadku zmiany danych wydaje się nowy dokument prawa jazdy. Dokument ten musi spełniać wymogi ustawowe, a jednym z nich jest termin ważności określony w art. 13 u.k.p. W związku z zarzutem naruszenia praw nabytych Kolegium stwierdziło, że do rozstrzygania kwestii związanych ze zgodnością aktów normatywnych z Konstytucją RP, w tym z konstytucyjną ochroną praw nabytych, powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Tymczasem Starosta, jak również Kolegium, zobowiązane są do stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustawy o kierujących pojazdami, których brzmienie w tym przypadku jest jasne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w prawem przewidzianym terminie, wywiódł R. W., wnosząc o zmianę decyzji na jego korzyść i przywrócenie prawa jazdy bez określonego okresu ważności. Uzasadniając skargę R. W. podniósł, iż jego zdaniem żadne prawo nie może działać wstecz i dotyczyć tych którzy prawa już nabyli, w sytuacji gdy nie zawierało klauzuli, że prawa te mogą być zmienione. Zatem przepisy, o których mowa powinny być stosowane wyłącznie do osób, które po wejściu w życie przepisów z dnia 19 stycznia 2013 r. ubiegają się o dokument prawa jazdy, a nie jak w przypadku skarżącego na skutek zmiany miejsca zamieszkania. Zdaniem skarżącego w taki sposób można zmienić każdą własność, każde prawo nabyte, do których należy również bezterminowe prawo jazdy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2013 r., którą – zgodnie z zawartym w niej rozstrzygnięciem – organ administracji utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii B, BE i CE z datą ważności uprawnień do dnia [...] lutego 2028 r. oraz kategorii C i CE z datą ważności uprawnień do [...] lutego 2018 r.

W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2013 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a konkretnie rzecz ujmując z rażącym naruszeniem przepisu art. 127 § 1 K.p.a., albowiem Kolegium dopuściło się merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia stanowiącego odwołanie od czynności faktycznej Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r., która została mylnie uznana przez Kolegium za decyzję administracyjną.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 K.p.a.). Powyżej przywołane regulacje w zakresie w jakim przewidują prawo do wniesienia odwołania od aktu administracyjnego mającego formę decyzji administracyjnej, wydanego w pierwszej instancji, nie budzą w ocenie Sądu żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z treści art. 127 § 1 K.p.a. bezpośrednio bowiem wynika, iż znajduje on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do "decyzji", przez co należy rozumieć decyzję administracyjną, którą organ I instancji rozstrzygnął konkretną sprawę co do jej istoty (art. 104 § 1 K.p.a.) albo w inny sposób skończył sprawę w pierwszej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.) – zwłaszcza umarzając postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 K.p.a.). Konsekwentnie należy zatem uznać, iż odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 K.p.a., nie przysługuje od innych czynności organu administracji publicznej, nie przybierających formy decyzji administracyjnej. Wniesienie odwołania od takich czynności winno podlegać rozważaniu w kontekście jego dopuszczalności (art. 134 K.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak również z przyczyn podmiotowych. Konkretyzując uwagi wyłącznie do pierwszej grupy należy uznać, iż mieści się w niej brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego ośrodek zamiejscowy w Gdańsku z dnia 11 września 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 538/96, dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex, nr 44192; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny w CBOSA). Odnośnie braku przedmiotu zaskarżenia, za poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należy przyjąć iż mamy z nim do czynienia, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (to jest pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, nr 81351, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 910/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/10, dostępne w CBOSA).

Podzielając powyżej zaprezentowane poglądy zauważyć należy, iż merytoryczne rozpatrzenie sprawy w wyniku złożenia odwołania, które jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jako wniesione od czynności organu administracji nie będącej decyzją administracyjną, prowadzi do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/10, dostępny w CBOSA) Wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy stanowi bowiem rażące naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. Nie tylko jest to przepis nie budzący w analizowanym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, lecz nadto merytoryczne rozpoznanie odwołania w trybie postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego od czynności organu administracji nie stanowiącej decyzji administracyjnej jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem niedopuszczalne jest, aby organy te stosowały dowolne formy działania i procedowania, nieprzewidziane przez ustawodawcę do określonego rodzaju spraw.

Mając na względzie dotychczas poczynione uwagi, w dalszej części analizy prawnej kontrolowanej sprawy konieczne staje się ustalenie charakteru czynności Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r. Ogólnie rzecz ujmując należy stwierdzić, że Starosta K. dnia [...] lutego 2013 r., na wniosek skarżącego znajdujący oparcie w obecnie obowiązującym art. 18 ust. 1 u.k.p., wydał skarżącemu nowy dokument prawa jazdy ze względu na zmianę danych - adresu zamieszkania skarżącego - zawartych w dokumencie dotychczasowym. Materialnoprawną podstawę tej czynności stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na wniosek osoby uprawnionej, w przypadku zmiany stanu faktycznego wymagającej zmiany danych zawartych w dokumencie prawa jazdy, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p., oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych, o czym stanowi już art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p.

Przywołane regulacje, które w swej treści expressis verbis odnoszą się do dokumentu, nie mogą budzić jakiejkolwiek wątpliwości co do tego, iż swym zakresem zastosowania obejmują one jedynie dokument prawa jazdy, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. stwierdza posiadanie przez określony podmiot uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy – określonej kategorii (por. art. 6 u.k.p.), a nie prawo podmiotowe w postaci uprawnienia do kierowania pojazdem mechanicznym określonego rodzaju.

Na gruncie regulacji ustawy o kierujących pojazdami zachodzi konieczność wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiącego w swej istocie prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę, stanowiąc w swej istocie dowód prawa (uprawnienia do kierowania pojazdami).

Z art. 18 ust. 1 u.k.p. wynika, iż w razie zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w dokumencie prawa jazdy, a więc danych (faktów) ujętych w tym dokumencie, w szczególności takich jak imię, nazwisko czy adres zamieszkania (hipoteza normy prawnej), osoba posiadająca ten dokument obowiązana jest zawiadomić starostę o tejże zmianie, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia zdarzenia ją powodującego, poprzez złożenie wniosku o zmianę danych zawartych w dokumencie prawa jazdy (dyspozycja normy prawnej). Wraz z tym wnioskiem osoba ta winna również uiścić opłatę w takiej wysokości jak przy ubieganiu się o uprawnienie do kierowania pojazdami (art. 10 ust. 1 u.k.p.), a także opłatę ewidencyjną. Złożenie tego wniosku, w tym wypełnienie wszelkich wymogów formalnych, aktualizuje po stronie starosty wyrażoną w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. kompetencję do wydania nowego dokumentu prawa jazdy uwzględniającego zaistniałą zmianę.

Z powyżej przywołanych regulacji wynika, że przedmiotem procedury zainicjowanej wnioskiem o zmianę danych zawartych w dokumencie prawa jazdy jest wyłącznie zmiana zapisów w tym dokumencie dotyczących okoliczności faktycznych w nim ujętych. Konsekwencją tego postępowania jest wytworzenie oraz fizyczne wydanie osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowego dokumentu prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Regulacje te mają na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy, tak aby brak było jakichkolwiek wątpliwości, co do tego czy określona osoba posiada uprawnienie do kierowania pojazdem danej kategorii (wątpliwości takie mogą pojawić się zwłaszcza w razie zmiany imienia lub nazwiska), bądź aby w razie konieczności istniała możliwość określenia na podstawie tegoż dokumentu aktualnych danych takiej osoby.

Podkreślić należy, iż art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest bowiem czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się w swej istocie do fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami danego rodzaju, która ma służyć przede wszystkim celom dowodowym (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie stanowi materialnoprawnej podstawy, w oparciu o którą organ administracji byłby uprawniony do władczego określenia konsekwencji prawnych wynikających z jakiejś normy prawnej względem konkretnego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie (rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, por. art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a.). W sprawie tej nie znajdą również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmiennie zatem niż w sprawie, której przedmiotem jest przyznanie określonej osobie uprawnienia do kierowania pojazdami, nie dochodzi w tym przypadku do wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 972/05, z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 414/06, z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/10, dostępne w CBOSA). Nadto uregulowania zawarte w art. 18 u.k.p. mają w analizowanym zakresie charakter zupełny, przez co nie ma potrzeby sięgnięcia do jakichkolwiek instytucji procesowych, w szczególności do instytucji zmiany uprzednio wydanej decyzji administracyjnej przyznającej uprawnienie do kierowania pojazdami, w trybie art. 155 K.p.a.

W tym miejscu wypada zauważyć, że w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego stanu prawnego w zakresie zmiany danych objętych dokumentem prawa jazdy (zob. art. 98 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 stycznia 2013 r.) ustawodawca nie przewiduje już wydawania wtórnika tego dokumentu, lecz wskazuje na konieczność wydania nowego dokumentu. Okoliczność ta jest w sposób chybiony akcentowana w uzasadnieniu decyzji Kolegium. W przekonaniu Sądu zmiana stanu prawnego w powyższym zakresie jest trafna, bowiem zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, przez wtórnik dokumentu prawa jazdy należy rozumieć jego drugi egzemplarz, to jest duplikat pierwotnego dokumentu. Wtórnik dokumentu prawa jazdy winien zatem odpowiadać treścią pierwotnemu dokumentowi. Z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia w analizowanym przypadku, jako że dochodzi w nim do zmiany danych ujętych tym dokumentem, ergo zachodzi konieczność fizycznego przygotowania nowego dokumentu prawa jazdy zawierającego w części dane odmienne od danych, które są ujęte w jego pierwowzorze. Powyższe nie zmienia jednakże faktu, iż nowy dokument o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. odnośnie poświadczenia posiadania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi jedynie powtarza zapisy zawarte w dokumencie pierwotnym i w tym zakresie funkcjonalnie zbliżony jest do wtórnika, a jedyne zmiany w nim wprowadzane dotyczą danych wnioskodawcy, niezwiązanych z posiadanym uprawnieniem do kierowania pojazdami.

Na powyższe rozumienie istoty "nowego dokumentu" o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. przez prawodawcę wskazują regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1005 ze zm.), w którym to akcie prawnym wymogi dotyczące wniosku o wydanie nowego prawa jazdy w związku ze zmianą danych zawartych w tym dokumencie określone zostały w jednostce redakcyjnej dotyczącej wydania wtórnika prawa jazdy (por. § 8 ust. 1 pkt 3 tegoż rozporządzenia).

Od omawianej czynności faktycznej (materialno-technicznej) starosty podjętej w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie przysługuje odwołanie do organu administracji wyższego stopnia, bowiem - jak już zostało to wykazane powyżej - nie stanowi ona decyzji administracyjnej. Czynność ta może zostać poddana kontroli w ramach regulacji przewidzianej w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym (dalej "u.s.p.). Zgodnie z tą regulacją przepisy art. 87 u.s.p. stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepis ten odwołuje się do regulacji zawartych w art. 87 u.s.p., zgodnie z którymi każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 87 ust. 2). Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 4).

Reasumując w sytuacji, w której starosta czynnością faktyczną podjętą w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.k.p., polegającą na wydaniu nowego dokumentu prawa jazdy z uwagi na zmianę ujętych w nim danych, narusza prawa osób trzecich, w tym w szczególności prawa osoby której przysługuje uprawnienie do kierowania pojazdami stwierdzone tym dokumentem, osoba ta może, po bezskutecznym wezwaniu starosty do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć tę czynność do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, iż czynność Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r., polegająca na wydaniu skarżącemu w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. nowego dokumentu prawa jazdy z uwagi na zmianę adresu zamieszkania skarżącego, nie stanowi decyzji administracyjnej, od której zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. przysługiwałoby odwołanie, lecz jedynie czynność materialno-techniczą, która może podlegać kontroli w ramach art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż pomimo, że czynność Starosty K. ingeruje w uprawnienie do kierowania pojazdami przysługujące skarżącemu, poprzez nadanie mu administracyjnego okresu ważności, to jednak nie nastąpiło to na skutek wydania przez Starostę decyzji administracyjnej, bowiem ingerencja ta nie przybrała formy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej skarżącego (art. 104 § 1 K.p.a.), lecz zaistniała na skutek samej czynności faktycznej Starosty polegającej na wytworzeniu i wydaniu skarżącemu dokumentu prawa jazdy przewidującego okres ważność tych uprawnień. W ocenie Sądu brak władczego rozstrzygnięcia w tym zakresie dyskredytuje możliwość uznania czynności Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r. za decyzję administracyjną. Warto nadto zauważyć, że czynność ta pozbawiona jest także innych elementów charakteryzujących decyzję administracyjną (art. 107 § 1 K.p.a.). Zwłaszcza, prócz rozstrzygnięcia, nie sposób doszukać się w niej uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie.

Skarżący błędnie wniósł od tej czynności odwołanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., natomiast Kolegium, rażąco naruszając art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., błędnie merytorycznie rozpoznało owo odwołanie i wydało decyzję administracyjną w drugiej instancji.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2013 r., jako wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od czynności materialno-technicznej Starosty K. z dnia z dnia [...] lutego 2013 r., stanowi rażące naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Z tego względu Sąd stwierdził jej nieważność, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.

Na obecnym etapie postępowania, z uwagi na stwierdzone powyżej uchybienia, przedwczesną byłaby szczegółowa merytoryczna ocena zgodności z prawem czynności faktycznej Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r. Jednakże z uwagi na dostrzeganą przez Sąd konieczność ochrony interesu prawnego skarżącego, który nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa, w tym zważywszy na niewłaściwy tryb procedowania zainicjowany przez skarżącego, którego nieprawidłowości skarżący jako nieprofesjonalista nie mógł obiektywnie przewidzieć, ogólnie zaznaczyć należy, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p. obejmuje swym zakresem wyłącznie zmianę danych, w tym zmianę adresu zamieszkania, ujętych w dokumencie prawa jazdy i nie może on służyć dla organów administracji praworządnego państwa, jako podstawa do ingerencji w treść uprawnień do kierowania pojazdami stwierdzonych tym dokumentem. Jakakolwiek zmiana przysługujących skarżącemu uprawnień, przy braku szczególnej ku temu podstawy prawnej, mogłaby nastąpić jedynie przy zastosowaniu nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego zmierzających do podważenia lub zmiany decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu te uprawnienia. Nie można przy tym pominąć okoliczności, iż ustawa o kierujących pojazdami wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 ze zm.), która w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej dyrektywy Rady z dnia 29 lipca 1991, nr 91/439/EWG, w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE Seria L z 1991 r., Nr 237, poz.1 ze zm.), przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii (por. art. 7 ust. 2 tej dyrektywy). Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 dyrektywy nr 2006/126/WE wszelkie uprawnienia do kierowania pojazdami przyznane przed 19 stycznia 2013 r. nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż postępowanie polegające na ograniczaniu uprawnień do kierowania pojazdami tylko z tego powodu, iż zaszła konieczność zmiany danych w odniesieniu do osoby, której uprawnienia ta przysługują, przy jednoczesnym nieograniczaniu takich uprawnień względem pozostałych osób z uwagi na brak zmiany ich danych, budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zmiana danych nie stanowi bowiem cechy relewantnej, która pozwalałaby na przyjęcie dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej tych osób odnośnie terminu przysługiwania im uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi.

Wiążąca ocena czynności Starosty K. z dnia [...] lutego 2013 r. przez sąd administracyjny będzie jednakże możliwa dopiero w przypadku bezskuteczności skierowanego do Starosty K. wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wywiedzenia przez podmiot uprawniony, w terminie prawem przewidzianym (por. art. 53 § 2 P.p.s.a.) skargi do tut. Sądu na czynność materialno-techniczną Starosty z dnia [...] lutego 2013 r.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 P.p.s.a.), co Sąd uczynił w punkcie III sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie II sentencji, w oparciu o treść przepisu art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. winno uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w myśl art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47). O tym, jaki charakter ma pismo, decyduje sama strona. Jeśli budzi ono wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Ma przy tym na podstawie art. 9 K.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 1984 r., sygn. III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w dopuszczalności wniosku czy też stanu sprawy. Ponadto, żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 761/10 – dostępny w CBOSA ).

Powyższe rozważania są na gruncie niniejszego postępowania o tyle istotne, iż jak wynika z akt sprawy R. W. zarówno przy składaniu wniosku o wymianę prawa jazdy, jak i przy fizycznym wydaniu mu tego dokumentu w dniu [...] marca 2013 r. nie był pouczany przez Starostę K. o przysługujących mu środkach prawnych służących do zaskarżenia czynności wydania dokumentu prawa jazdy.

Powyższe oznacza konieczność odpowiedniego pouczenia go przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o znajdujących w sprawie zastosowanie regulacjach prawnych celem odebrania od niego stanowiska, czy jego pismo z dnia 21 marca 2013 r. winno być traktowane jako skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od czynności materialno-technicznej wydania nowego dokumentu prawa jazdy, czy też jako skierowany do Starosty wniosek o usunięcie naruszenia prawa. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości, iż w piśmie tym dał on wyraz stanowisku, iż wydanie mu nowego dokumentu prawa jazdy zawierającego wskazanie terminów na jaki jest wydawane, stanowi naruszenie prawa.

W zależności od treści stanowiska strony koniecznym będzie orzeczenie przez Kolegium na podstawie art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności odwołania, względnie przekazanie podania strony do organu właściwego zgodnie z art. 65 K.p.a., przy czym w tym ostatnim przypadku termin o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. rozpocznie swój bieg z chwila przekazania podania organowi właściwemu do rozpoznania sprawy.