II SA/Gd 500/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 17 września 2012 roku J. K. wniosła o zawieszenie toczącego się przed Wójtem Gminy postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych oraz za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia na terenie gospodarstwa rolnego w B., gmina M., stanowiącego własność J. K. i J. J., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w sprawie o sygn. akt [...] nadzorowanego przez Prokuraturę Rejonową w T. w sprawie zniszczenia mienia o znacznej wartości na terenie ww. gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd. Postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej winno być zawieszone z uwagi na prowadzone postępowanie przygotowawcze pod ww. sygnaturą przez Komisariat Policji w G. pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w T.

Postanowieniem z dnia 20 września 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123, art. 124 i art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), Wójt Gminy odmówił zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które wymagałoby wcześniejszego wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez inny organ niż organ prowadzący postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak wynika z informacji Prokuratury Rejonowej w T. i Komisariatu Policji w G. wskazana we wniosku o zawieszenie sprawa dotyczy postępowania prowadzonego na wniosek pokrzywdzonego w sprawie zniszczenia mienia znacznej wartości. Od wyniku tego postępowania nie jest uzależnione rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. K. wniosła o jego uchylenie i zawieszenie przedmiotowego postępowania.

W pierwszej kolejności odnosząc się do pouczenia organu I instancji, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie skarżąca podniosła, że pouczenie to jest błędne. Odwołując się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, wydanych po zmianie przepisu art. 101 § 3 kpa, skarżąca wskazała, że wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa do zażalenia. Skarżąca podniosła, że w oparciu o przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wymierza się karę pieniężną jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z danej nieruchomości. Nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej. Osoba trzecia, która nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, odpowiada za usuniecie z niej drzewa, ale nie za delikt administracyjny, lecz za przestępstwo lub wykroczenie. Powołane postępowanie przygotowawcze zmierza do ustalenia sprawcy zniszczenia mienia znacznej wartości, tj. drzew, których dotyczy przedmiotowe postępowanie administracyjne. Konsekwencją ustalenia w postępowaniu karnym, że czynu w postaci zniszczenia drzew dopuściła się inna osoba niż podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia na usuniecie drzew, będzie niemożność wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe powoduje, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w postępowaniu karnym kto dopuścił się popełnienia czynu w postaci zniszczenia drzew na terenie gospodarstwa rolnego w B. i powoduje konieczność zawieszenia postępowania.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium stwierdziło również, że przepis ten, w obecnym brzmieniu, nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Kolegium zaznaczyło, że aktualne brzmienie cyt. przepisu jest wyrazem dążenia ustawodawcy do usprawnienia przebiegu postępowania. Odmowa zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania zgodne są z zasadą ciągłości postępowania i nie muszą być weryfikowane w drodze zażalenia. Podlegają one jednak kontroli, gdyż można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Weryfikacji w drodze zażalenia zostały natomiast poddane te postanowienia, które wstrzymują bieg postępowania, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie J. K. - zarzuciła mu naruszenie art. 101 § 3 kpa polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęciu, że art. 101 § 3 kpa w obecnie obowiązującym brzmieniu, nie daje podstawy do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, podczas, gdy literalna wykładnia tego przepisu, jak również wykładnia systemowa i funkcjonalna wskazuje, że zażalenie takie jest dopuszczalne.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że na gruncie zmiany wprowadzonej do kpa przez art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. nr 6, poz. 18 ze zm.) zarysowały się dwa stanowiska: stanowisko, że obecnie art. 101 § 3 kpa pozwala na zaskarżenie w drodze zażalenia jedynie postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania oraz stanowisko, że obecnie wyłączone zostało jedynie zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Skarżąca podniosła, że Kolegium sięgając do rezultatów wykładni celowościowej i historycznej, doszło do przekonania, że wzmiankowany przepis kpa daje podstawę jedynie do wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżąca natomiast popiera drugie stanowisko, zgodnie z którym nowelizacja art. 101 § 3 kpa nie doprowadziła do wyeliminowania możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Na poparcie swego stanowiska przytoczyła poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa, podnosząc, że z brzmienia, jakie otrzymał art. 101 k.p.a., wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazano również, że uzasadnienie rządowego projektu ww. ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że ustawodawcy przyświecała myśl wyeliminowania z porządku prawego możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Z art. 144 k.p.a. wynika natomiast, że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11. działu II. k.p.a. (dotyczącym zażaleń), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Postanowieniem zaskarżonym w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem, a skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Zdaniem Sądu, wyrażany w piśmiennictwie i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jest niesłuszny. Należy wskazać, że jest to pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 k.p.a. dostępnych w Systemie Informacji Prawnej LEX 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej - Filipowicz. Uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego cytowane w tymże komentarzu nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu tym stwierdza się: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie".

Zdaniem Sądu, z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie.

Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy również mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 k.p.a. "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany ww. przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - z dnia 29 września 2011 r., sygn. II SA/Bk 466/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1122843 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II SA/Bk 513/11, oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II SA/Wa 2184/11

i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. V SA/Wa 270/12, a także wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 127/12 - wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Stanowisko o wykluczeniu zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zawarte zostało również m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 2296/12 (lex 1356312).

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "nowelizacja kpa miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania"). (...)Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Zauważyć przy tym należy, że taki był cel nowelizacji art. 101 § 3 kpa, którą wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środków zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania". Jak wskazano ww. wyroku "z przedstawionych przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu". Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 kpa strona wskazane rozstrzygniecie może kwestionować w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Odnotować również należy, że w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w orzeczeniach wskazanych w skardze (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lipca 2011 r., sygn. II SA/Łd 626/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1122846), wyrażony został odmienny pogląd - przyjmujący dopuszczalność zażalenia po zmianie treści art. 101 § 3 k.p.a. także na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania. Jednak ze względów wskazanych powyżej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę go nie podziela.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej

w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię.

Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem organ odwoławczy zasadnie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu- na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność wniesionego zażalenia.

Wyjaśnić również należy skarżącej, że merytoryczne rozstrzygnięcie jej zarzutów dotyczących postanowienia organu I instancji powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji gdy będzie to decyzja nieodpowiadająca jej oczekiwaniom. Zgodnie bowiem z treścią powołanego już wyżej art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalił skargę.