II SA/Op 321/13

Uzasadnienie

Przedmiot zaskarżenia w sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 marca 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 8 listopada 2012 r., w sprawie odmowy zmiany decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 marca 2003 r., w zakresie wydania uprawnienia kategorii C1 do kierowania pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t i nieprzekraczającej 7,5 t, z wyjątkiem autobusu, a także ciągnikiem rolniczym i pojazdem wolnobieżnym.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 3 marca 1971 r. J. D. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, a w dniu 21 grudnia 1971 r., dla kategorii B. W związku z dokonaną wymianą dotychczasowego prawa jazdy na nowy druk, w dniu 7 kwietnia 1987 r. J. D. wydane zostało polskie prawo jazdy kategorii A, B, o serii: [...] i nr [...].

J. D. w dniu 8 lutego 1991 r. dokonał wymiany ww. polskiego prawa jazdy kategorii B na niemieckie pozwolenie na kierowanie pojazdami kategorii B o dopuszczalnym ciężarze całkowitym do 7,5 t, o nr [...]. Dokonana wymiana została poprzedzona pozytywnie zdanym egzaminem teoretycznym i praktycznym w zakresie uzyskanej kategorii i upoważniała stronę do kierowania pojazdami kategorii B o dopuszczalnym ciężarze całkowitym do 7,5 t (pismo Stadt Köln Amt fur offentliche Ordnung z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...]).

W dniu 22 listopada 2002 r. J. D. wystąpił do Starosty Brzeskiego z podwójnym wnioskiem tj. poprzez zakreślenie na druku wniosku pkt C. lit. d) zażądał na podstawie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98 poz. 602 ze zm. – zwanej dalej ustawą) wymiany dokumentu zaznaczonego w dziale B. tj. polskiego prawa jazdy nr serii [...], nr [...], kategorii A i B, wydanego w dniu 7 kwietnia 1987 r., oraz poprzez zakreślenie na druku wniosku pkt C. lit. g) żądał dokonania wymiany prawa jazdy wydanego za granicą bez sprawdzenia kwalifikacji. Do przedmiotowego wniosku wnioskodawca załączył swoją fotografię, dowód uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy oraz kserokopię prawa jazdy.

Starosta Brzeski, uwzględniając wniosek strony, decyzją z dnia 25 marca 2003 r., na podstawie art. 93, 97, 115 b ust. 2 oraz 150 ustawy wydał J. D. bezterminowo prawo jazdy o nr druku [...], nr [...], kategorii A (uzyskanej 3 marca 1971 r.) i B (uzyskanej 21 grudnia 1971 r.). Wydana na ww. podstawie decyzja nie zawierała żadnego uzasadnienia, a wobec braku wypełnienia przez organ formularza decyzji w pozycji 2, 3, 4, nie dawała wnioskodawcy uprawnienia w postaci pozwolenia (poz. 2), świadectwa kwalifikacji (poz. 3) jak również międzynarodowego prawa jazdy (poz. 4).

Wnioskiem z dnia 25 lipca 2008 r., J. D. zwrócił się do Wydziału Komunikacji i Drogownictwa w Starostwie Powiatowym w Brzegu o wydanie prawa jazdy niemieckiego nr [...], które pozostawione zostało w aktach administracyjnych. Powyższe motywował tym, że prawo jazdy jest mu potrzebne do prowadzenia pojazdu 3,5 t na terenie Niemiec. W przypadku negatywnego rozpatrzenia jego wniosku wniósł o wydanie prawa jazdy polskiego uprawniającego do prowadzenia pojazdów do 7,5 t.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował skarżącego, że obecnie obowiązujący stan prawny w RP nie zezwala na dokonanie powtórnej wymiany prawa jazdy. W kwestii wydania uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii C1 przekraczających 3,5 t. i do 7,5 t. Organ wskazał, że posiada on jedynie uprawnienia kategorii A i B, w związku z czym uprawnienie kategorii C1 może być wydane dopiero po poddaniu się strony badaniom lekarskim, odbyciu szkolenia oraz zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Pismami z dnia 10 września 2008 r. i 18 lutego 2009 r., J. D. ponowił swoją prośbę wydania prawa jazdy kategorii C1. Powyższe prośby w ocenie organu uznane zostały za niezasadne i pozostawione bez rozpoznania.

Wnioskiem z dnia 19 marca 2009 r. J. D. kolejny raz zwrócił się do Starosty Brzeskiego z żądaniem wydania prawa jazdy B, BE,C1 C1E. Do wniosku załączył ksero prawa jazdy polskiego kategorii A i B o nr druku [...], nr [...] oraz niemieckiego nr [...].

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2009 r., nr [...] Starosta Brzeski odmówił stronie wydania wnioskowanego prawa jazdy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpoznaniu odwołania J. D., decyzją z dnia 14 maja 2009 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. We wskazaniach Kolegium zaleciło organowi I instancji wezwanie strony do sprecyzowania wniosku.

Po wezwaniu strony do sprecyzowania wniosku, organ I instancji zakwalifikował wniosek z dnia 19 marca 2003 r., jako wniosek o wznowienie postępowania. Wobec jednak braku podania przez stronę ustawowych przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. organ, decyzją z dnia 9 listopada 2009 r., odmówił wznowienia postępowania.

W związku z zaskarżeniem ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 1 marca 2010 r., nr [...], kolejny raz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że organ nie ustalił bezspornie, w jakim trybie strona domaga się weryfikacji prawa jazdy zgodnie z posiadanymi już kwalifikacjami.

Pismem z dnia 31 maja 2010 r., J. D. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 marca 2003 r.

Rozpoznając wniosek z dnia 31 maja 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 marca 2003 r. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż po zbadaniu decyzji ostatecznej z dnia 25 marca 2003 r., nie ustaliło aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 - 7 K.p.a.

Wobec rozpatrzeniu zażalenia J. D. z dnia 12 listopada 2010 r., na niezałatwienie w terminie wniosku z dnia 25 lipca 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 grudnia 2010 r., nr [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Staroście Brzeskiemu miesięczny termin sprawy licząc od dnia doręczenia postanowienia.

W wykonaniu powyższego zalecenia Starosta Brzeski rozpoznając wniosek z dnia 25 lipca 2008 r., wydał decyzję z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...], w której odmówił J. D. wydania prawa jazdy kategorii C1 uprawniającego do kierowania pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t i nieprzekraczającej 7,5 t, z wyjątkiem autobusu, a także ciągnikiem rolniczym i pojazdem wolnobieżnym.

Na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 13 lipca 2011 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję organu I instancji ze względów proceduralnych, uznając konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji nie zmienił swojego stanowiska i decyzją z dnia 4 października 2011 r., nr [...], ponownie odmówił J. D. wydania prawa jazdy kategorii C1.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 4 października 2011 r., nr [...] odmawiającą wydania J. D. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii C1.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. D. i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 129/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego. Zarzucając naruszenia proceduralne w postępowaniu organu I i II instancji wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Starosty Brzeskiego z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie wymiany niemieckiego krajowego prawa jazdy zatrzymanego bezterminowo na polskie krajowe prawo jazdy kategorii A i B. W tej sytuacji wniosek strony z dnia 5 lipca 2008 r. (winno być 25 lipca 2008 r.). zainicjował, w ocenie Sądu, sprawę nową, w której nie mogły mieć zastosowanie przepisy o trybie zwykłym postępowania lecz jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania, co obligowało orzekające w sprawie organy do dokładnego wyjaśnienia, przy uwzględnieniu art. 235 § 1 K.p.a., jakiego trybu postępowania nadzwyczajnego domaga się strona, a także czy w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej oraz czy ww. wniosek wszczyna nową sprawę administracyjną i dotyczy wydania prawa jazdy określonej kategorii, niezależnie od uprzednio posiadanych uprawnień w tym przedmiocie.

Uwzględniając stanowisko Sądu, Starosta Brzeski pismem z dnia 11 września 2012 r. zwrócił się do J. D. o wskazanie, w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie administracyjne na podstawie jego wniosku z dnia 25 lipca 2008 r. - wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 marca 2003 r., czy też uchylenia tej decyzji bądź jej zmiany.

W odpowiedzi strona w piśmie z dnia 17 września 2012 r. oświadczyła, że żąda "uchylenia lub zmiany" decyzji poprzez wydanie prawa jazdy kat. A, B, BE, C1, C1+E, C, C+E, D1 na podstawie złożonych dokumentów.

Nawiązując do pisma strony z dnia 17 września 2012 r. Starosta Brzeski w piśmie z dnia 26 września 2012 r. poinformował skarżącego o treści art. 155 K.p.a. wzywając jednocześnie stronę do wyraźnego oświadczenia się czy żąda uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 25 marca 2003 r., czy też jej zmiany i do wskazania słusznego interesu strony.

W piśmie z dnia 3 października 2012 r. strona oświadczyła, że żąda zmiany decyzji podając jednocześnie, że przepis art. 41 ust. 1 pkt c, bliżej nieokreślonego przez stronę aktu prawnego, przemawia za przepisaniem prawa jazdy niemieckiego na prawo jazdy polskie, przy czym wnioskodawca nie wskazał żadnego, zindywidualizowanego, słusznego interesu faktycznego uzasadniającego wniosek.

Decyzją z dnia 8 listopada 2012 r., nr [...], Starosta Brzeski działając na podstawie art. 104 w związku z art. 155 K.p.a., odmówił J. D. zmiany decyzji własnej z dnia 25 marca 2003 r. w zakresie wydania uprawnień kategorii C1 do kierowania pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t i nieprzekraczającej 7,5 t, z wyjątkiem autobusu, a także ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono ostatecznie, iż strona ubiega się w trybie art. 155 K.p.a. uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 marca 2003 r. i wydanie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C1, C1+E, C, C+E, D1. Odnosząc się do wskazanego we wniosku strony przepisu art. 41 ust. 1 pkt c organ uznał, że chodzi o przepisy Konwencji o ruchu drogowym z dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. nr 5, poz. 40 – zwanej dalej Konwencją) i stwierdził, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy uznawania międzynarodowego prawa jazdy przez strony Konwencji, a skarżący nie posiadał prawa jazdy międzynarodowego lecz niemieckie krajowe prawo jazdy, po którego zwrocie, decyzją z dnia 25 marca 2003 r. uzyskał polskie krajowe prawo jazdy. Dalej organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do ewentualnego zastosowania art. 41 ust. 1 pkt b Konwencji, który stanowi, że umawiające się strony uznają każde krajowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 6 do niniejszej konwencji, bowiem w ocenie organu I instancji przedstawione przez stronę niemieckie prawo jazdy nie jest zgodne z załącznikiem 6, w związku z czym nie może ono być uznane bez sprawdzenia kwalifikacji przez stronę polską. Ponadto organ I instancji zacytował treść § 7 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. nr 24, poz. 215 z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem), w myśl którego przy wymianie zagranicznego prawa jazdy, które zostało uzyskane w wyniku wymiany polskiego prawa jazdy (wymiana powrotna) organ przyznaje kategorie prawa jazdy w zakresie posiadanym przez osobę przed wymianą prawa jazdy na dokument zagraniczny co odpowiada stanowi faktycznemu w sprawie, zatem uznano, że ten przepis szczególny sprzeciwia się stosowaniu art. 155 K.p.a. W konsekwencji organ I instancji wobec braku przedstawienia przez stronę przesłanek, które mogłyby być podstawą zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji z dnia 25 marca 2003 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. D.. Domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i wydania uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, BE, C1, C1+E, C, C+E, D1. Twierdził, że wskazywany przez niego art. 41 ust. 1 pkt c ma zastosowanie w sprawie oraz, że organ nie odnosi się także do art. 94 ustawy, który wyraźnie i jednoznacznie mówi o przepisaniu prawa jazdy niemieckiego na prawo jazdy polskie.

Decyzją z dnia 21 marca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymało w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 8 listopada 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie należało oceniać w świetle przepisu prawa regulującego kwestię uchylenia bądź zmiany decyzji administracyjnej w trybie wskazanym przez stronę, to jest w trybie art. 155 K.p.a. Po zacytowaniu treści tego przepisu i podaniu, że wydanie decyzji może nastąpić przy zachowaniu wszystkich wymienionych w nim przesłanek Kolegium podniosło, że zdaniem strony jej słuszny interes prawny wynika z treści art. 41 ust. 1 pkt c Konwencji o ruchu drogowym z dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. nr 5, poz. 40). Ponadto w jej przekonaniu stanowi on podstawę prawną do ubiegania się w prowadzonym obecnie postępowaniu o wydanie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C1,C1+E,C,C+E, D1. Po przytoczeniu treści art. 41 ust. 1 pkt c Konwencji Kolegium argumentowało, że J. D. nie wykazał, by kiedykolwiek był posiadaczem międzynarodowego prawa jazdy, o którym jest mowa w tym przepisie Konwencji. Posiadał jedynie niemieckie krajowe prawo jazdy wymienione na jego wniosek na polskie krajowe prawo jazdy w trybie art. 94 ust. 2 ustawy oraz zgodnie ze wskazaniami wydanego na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 24, poz. 215 z późn. zm.). Wobec powyższego w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że wskazany przez stronę interes prawny nie istnieje, bowiem przepis art. 41 ust. 1 pkt c Konwencji nie znajduje w sprawie zastosowania. Podkreśliło, że organ I instancji dodatkowo rozważył, czy wniosek strony nie znajduje uzasadnienia w art. 41 ust. 1 pkt b Konwencji i również w tym przepisie nie znalazł uzasadnienia interesu prawnego strony ustalając, że warunkiem uznania przez stronę polską uprawnień określonych w niemieckim prawie jazdy jest zgodność treści dokumentu (niemieckiego prawa jazdy) z postanowieniami załącznika 6 Konwencji. Podało, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 pkt b Konwencji umawiające się strony uznają każde krajowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 6 do Konwencji. Załącznik ten przewiduje pięć rubryk dla rodzaju pojazdów kategorii A, B, C, D1 i E podobnie jak załącznik 9 do Konwencji o ruchu drogowym przyjętej w Genewie z dnia 19 września 1949 r., do której odsyła załącznik 6 Konwencji pkt 4, natomiast niemieckie krajowe prawo jazdy, na które powołuje się skarżący zawiera siedem rubryk odmiennie oznaczonych "kategorii" uprawnień (1, 1a, 1b, 2, 3, 4, 5), których nie można przyrównać wprost do kategorii określonych w załączniku w/w Konwencji. Reasumując Kolegium uznało, że nie znajduje podstaw do przyjęcia za zasadny wniosku skarżącego, zgłoszonego w trybie art. 155 K.p.a. o zmianę decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 marca 2003 r. Nadto zauważyło, że mimo wezwania skarżący nie przedstawił, żadnego interesu faktycznego co do zmiany decyzji. Podkreślało Kolegium, że skarżący decyzją z dnia 25 marca 2003 r. nabył uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B - co stanowiło merytoryczną treść rozstrzygnięcia, zaś obecnie skarżący domaga się oprócz przyznanych już decyzją z dnia 25 marca 2003 r. uprawnień kategorii A, B rozszerzenia uprawnień o kategorie BE, C1, C1+E, C, C+E, D1. W ocenie zespołu orzekającego takie żądanie nie mieści się w pojęciu "zmiany decyzji ostatecznej", na mocy której strona nabyła prawo, bowiem de facto, wg wniosku i odwołania strony, decyzja ostateczna nadal ma zachować treść dotychczasową, co do orzeczonej nią kategorii A, B. Kwestię wystąpienia z nowymi żądaniami przez skarżącego organ I instancji winien ocenić w dodatkowym postępowaniu. Uwzględniając powyższe organ skonstatował, iż żądanie zmiany decyzji z dnia 25 marca 2003 r. przyznającej uprawnienia kategorii A, B jest nieuzasadnione, a tym samym odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. D.. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze podniósł, że polskie prawo jazdy posiada nieprzerwanie od 21 grudnia 1971 r., natomiast prawo jazdy niemieckie nie mogło być przepisane, gdyż wówczas posiadałby on następujące kategorie prawa jazdy o nr: A+B, B, BE, C1,C1+E,C, C+E, D1. Zdaniem skarżącego organy obu instancji mataczą w jego sprawie wskutek czego od sześciu lat nie może "otworzyć" firmy przewozowej. Podkreślał, że zdeponowane w Wydziale Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Brzegu niemieckie prawo jazdy uznawane jest w całej Europie i na wszystkich pozostałych kontynentach świata. Wskazując, że na rozpoznanie odwołania musiał czekać przez okres siedmiu miesięcy zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania. Nadmienił także, że podejmowane przez oba organy działania w jego sprawie były pozorne, w związku z czym wnosi o wydanie przez Sąd decyzji o przepisaniu prawa jazdy niemieckiego na polskie.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 marca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie odmowy zmiany decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 25 marca 2003 r., w zakresie wydania uprawnienia kategorii C1 do kierowania pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t i nieprzekraczającej 7,5 t, z wyjątkiem autobusu, a także ciągnikiem rolniczym i pojazdem wolnobieżnym

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w niniejszej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 129/12. W przedmiotowym wyroku Sąd, mając na uwadze, że w sprawie wydana została decyzja ostateczna z dnia 25 marca 2003 r. w przedmiocie wydania prawa jazdy kat. A i B, nakazał organom ustalenie w jakim trybie winno się toczyć postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się strona, a związanego ze wzruszeniem ostatecznej decyzji. Organ wykonał wskazania Sądu w tym zakresie, albowiem pismem z dnia 11 września 2012 r., wezwał stronę do określenia jakiego nadzwyczajnego trybu postępowania żąda. Na podstawie udzielonej przez skarżącego, pismem z dnia 17 września 2012 r., odpowiedzi na to wezwanie, przyjął, że zażądał on uchylenia lub zmiany decyzji poprzez wydanie prawa jazdy kategorii A, B, BE, C1, C1 +E, C, C+E, D1.

Tak określony przez skarżącego tryb postępowania determinował zakres sprawy administracyjnej i powodował, że jej przedmiot stanowiła zmiana w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej Starosty Brzeskiego z dnia 25 marca 2003 r.

Przepis art. 155 K.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, za zgodą strony, na podstawie której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl zatem art. 155 K.p.a. przesłankami zmiany ostatecznej decyzji są: zgoda strony (stron postępowania), brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Rozpoznając sprawę, w trybie art. 155 K.p.a., organ I jak i organ II instancji ma obowiązek rozważyć czy zachodzą przesłanki ustawowe dokonania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, w oparciu o którą strona nabyła prawo. Niezależnie od powyższego, wskazania wymaga to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Zauważyć należy również, iż decyzja, która może podlegać weryfikacji w trybie art. 155 K.p.a., nie może być obarczona taką wadą (wadą kwalifikowaną), która powodowałaby konieczność wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Tryby te nie mogą być stosowane bowiem zamiennie, gdyż są one względem siebie autonomiczne (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1087/97 - umieszczony na stronie cboisa.nsa.gov.pl). Potwierdza to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 286/99 (umieszczony na stronie cboisa.nsa.gov.pl), w którym zwraca się uwagę, że "na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zważyć również należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2000 r.; sygn. akt III SA 1854/1999 umieszczony na stronie cbosa.nsa.gov.pl). Możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. (w szczególności zmiany decyzji) należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązującego w okresie wydania decyzji ostatecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 1984 r.; sygn. akt SA/Ka 660/1983; OSP 1986 t. 7 poz. 134 z glosą J. Borkowskiego - OSPiKA 1986/7-8 poz. 134 str. 289).

Przy rozpatrywaniu przesłanek z art. 155 K.p.a. organ rozpatrujący wniosek o zmianę decyzji ostatecznej musi więc wziąć pod uwagę, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z przedstawionych wyżej względów, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną" (vide wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 86/11, LEX nr 1138217).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy dostrzec należy, iż w przedmiotowym postępowaniu organy przed przystąpieniem do zbadania przesłanek z art. 155 K.p.a. nie dokonały weryfikacji decyzji ostatecznej pod kątem tego, czy decyzja ta nie została obarczona wadami kwalifikowanymi, które powodowałaby konieczność wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu, wskazanie przez skarżącego trybu postępowania na podstawie, którego winno się ono toczyć nie zwalniało organów od zweryfikowania decyzji ostatecznej Starosty Brzeskiego pod kątem tego czy nie jest ona obarczona wadami kwalifikowanymi, które powodowałaby konieczność wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) i dania temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani uzasadnienia decyzji organu I instancji, które to uzasadnienia stanowią wyraz procesu dedukcyjnego przeprowadzonego przez organy procedujące w sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja która może podlegać weryfikacji w trybie art. 155 K.p.a., nie może być obarczona żadnymi wadami kwalifikowanymi. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jako nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej, wyprzedza prowadzenie postępowania o wznowienie postępowania te zaś postępowanie w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Organy przed przystąpieniem do oceny przesłanek z art. 155 K.p.a. zobowiązane były zatem do zweryfikowania decyzji ostatecznej pod ww. kątem, które dopiero uprawniało organ do zbadania występujących w tym przepisie przesłanek. Powyższe w ocenie Sądu, było nieodzowne jeżeli zważy się, że weryfikowana decyzja ostateczna nie zawierała żadnego uzasadnienia, a przedmiotem wniosku skarżącego były dwa żądania: wymiana dokumentu zaznaczonego w dziale B, tj. polskiego prawa jazdy nr [...], nr druku nr [...] wydanego w dniu 7 kwietnia 1987 r., o kategorii A i B, na podstawie art. 150 ustawy oraz wymiana prawa jazdy za granicą bez sprawdzenia kwalifikacji, czyli o zastosowanie trybu wynikającego z art. 94 ust. 2 ustawy. Brak takiej oceny powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu.

Zgodnie z art. 150 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej, prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie na jaki zostały wydane.

Z kolei na zasadzie art. 94 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej, osoba posiadająca krajowe prawo jazdy wydane za granicą może otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii po oddaniu zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy, z zastrzeżeniem ust. 4. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest zdanie części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu.

Przy czym, wobec braku powołania przez Starostę Brzeskiego w podstawie prawnej ostatecznej decyzji art. 94 ust. 2 ustawy oraz braku wskazania w niej art. 150 ustawy, uprawnionym wydaje się stwierdzenie, że przedmiotem rozpoznania wniosku skarżącego była jedynie sama wymiana dokumentu tj.: polskiego prawa jazdy nr [...], nr druku nr [...] wydanego w dniu 7 kwietnia 1987 r., o kategorii A i B na dokument prawa jazdy o nr o nr druku [...], nr [...] o kategorii A i B. Przy wydawaniu decyzji ostatecznej organ nie wziął zatem pod uwagę okoliczności, że w dniu 8 lutego 1991 r. polskie prawo jazdy nr [...], nr druku nr [...] wydane w dniu 7 kwietnia 1987 r. zostało wymienione na niemieckie o nr [...]. Zważywszy jednocześnie, że wymiana prawa jazdy na podstawie art. 150 ustawy nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną, polegającą na wypełnieniu, zgodnie z posiadanymi przez wnioskodawcę uprawnieniami potwierdzonymi decyzją ostateczną jaką było wydane prawo jazdy, określonego blankietu prawa jazdy wykonanego według przepisów w sprawie wzorów dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami, (wyrok z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1678/03 umieszczony na stronie cbosa.nsa.gov.pl) winno w ocenie Sądu, przed przystąpieniem do oceny przesłanek z art. 155 K.p.a., wzbudzić zastrzeżenie organów, prowadzące do zweryfikowania decyzji ostatecznej pod kątem tego czy decyzja ta nie została obarczona wadami kwalifikowanymi.

Reasumując, konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, jednakże tylko takiej, która nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi. Wzruszeniu w trybie art. 155 K.p.a. podlegają jedynie decyzje prawidłowe lub decyzje dotknięte wadami niekwalifikowanymi, które mogą być wzruszone ze względów celowościowych. Zaznaczyć należy jednocześnie, że na organie administracji nie spoczywa bezwzględny obowiązek wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Przeszkodą do weryfikacji ostatecznej decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo może być brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej.

W sprawie zauważenia wymaga także i to, że organy rozpatrujące wniosek skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 25 marca 2003 r., w ogóle nie uwzględniły stanu prawnego w oparciu, o który tę decyzję wydano. Wskazać w tym miejscu należy, iż podstawę prawną ostatecznej decyzji z 2003 r. stanowił art. 93, 97, 115 b ust. 2, 150 ustawy. Organy rozpatrujące wniosek o zmianę decyzji ostatecznej całkowicie zaś przemilczały podstawę prawną, na gruncie której doszło do wydania decyzji ostatecznej. Co więcej, organ odwoławczy twierdząc w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 marca 2013 r., że skarżący "posiadał jedynie niemieckie krajowe prawo jazdy wymienione na jego wniosek na polskie krajowe prawo jazdy w trybie art. 94 ust. 2 ustawy oraz zgodnie ze wskazaniami wydanego na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 24, poz. 215 z późn. zm.)", podaje niezgodną z treścią decyzji ostatecznej podstawę prawną. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej brak jest powołanego przez organ art. 94 ust. 2 ustawy, co jak wskazano powyżej dowodzi, że organ w istocie nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2002 r. w przedmiocie wymiany prawa jazdy wydanego za granicą bez sprawdzenia wniosku, a przedmiotem jego rozpoznania, wobec wskazania w podstawie prawnej art. 150 ustawy, była wymiana zaznaczonego w dziale B dokumentu tj. polskiego prawa jazdy z 1987 r. Z przyczyn oczywistych zauważenia też wymaga, że wydane w dniu 21 stycznia 2004 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami nie mogło obowiązywać w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia 25 marca 2003 r. Wskazywany przez organ I instancji § 7 ust. 7 tego rozporządzenia, nie mógł zatem w ocenie Sądu stanowić przepisu szczególnego sprzeciwiającego się stosowaniu art. 155 K.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przy wydawaniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a., przepisy ww. rozporządzenie nie mogły być zastosowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż nie obowiązywało ono zarówno w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia 25 marca 2003 r., jak i w momencie wydania zaskarżonej decyzji z dnia 21 marca 2013 r.

Dopiero zatem ustalenie czy decyzja ostateczna, która ma być przedmiotem zmiany bądź uchylenia odpowiada prawu i czy nie powinna podlegać wzruszeniu w związku z wadami kwalifikowanymi, uprawnia organ do oceny możliwości jej wzruszenia w ramach przesłanek dodatkowych, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ograniczenie się przez organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do badania interesu społecznego i słusznego interesu strony wymaga zindywidualizowania interesu społecznego i prawnego w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy administracyjnej. Organ rozpoznając sprawę z wniosku strony w trybie art. 155 K.p.a., powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w sprzeczności z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Słuszny interes strony to interes wymagający ochrony i taki który nie stoi w sprzeczności z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r.; sygn. akt IV SA/Wa 2043/11 – LEX 1169357).

W ocenie Sądu, organy procedujące w przedmiotowej sprawie winny zwrócić uwagę i dokonać oceny przepisów prawa materialnego, na podstawie których wydano ostateczną decyzję, w tym i subsumcji na gruncie niniejszej sprawy przepisu art. 41 Konwencji o ruchu drogowym z dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. nr 5, poz. 40 – zwanej dalej Konwencją), która w ustępie 1 przewiduje uznanie przez strony Konwencji każdego krajowego prawa jazdy w sytuacji zaistnienia wymienionych w tym przepisie różnych przesłanek. Ustęp 1 art. 41 Konwencji stanowi bowiem, że umawiające się Strony uznają:

a) każde krajowe prawo jazdy, sporządzone w ich języku narodowym lub w jednym z ich języków narodowych, a jeżeli nie jest sporządzone w takim języku, to, do którego jest dołączony uwierzytelniony przekład;

b) każde krajowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 6 do niniejszej konwencji oraz

c) każde międzynarodowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 7 do niniejszej konwencji,

jako uprawniające na ich terytoriach do kierowania pojazdem, który należy do kategorii wymienionych w prawie jazdy, pod warunkiem że prawo jazdy jest nadal ważne oraz że zostało wydane przez inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych albo przez stowarzyszenie upoważnione do tego przez tę inną Umawiającą się Stronę lub jeden z jej organów terenowych. Postanowień niniejszego ustępu nie stosuje się do praw jazdy osób uczących się kierowania pojazdami. Przedmiotowa sprawa winna zawierać więc ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu ostatecznej decyzji.

Z przedstawionych powyżej przyczyn faktycznych i prawnych orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie w pkt 2 uzasadnia treści art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do dokonania oceny ostatecznej decyzji, w stosunku do której skarżący domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., pod kątem jej legalności, w tym poddania także ocenie przepisów prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną", a następnie wystąpienia bądź nie w sprawie ustawowych przesłanek interesu społecznego lub interesu jednostki. Powyższe ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

.