VII SA/Wa 510/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J K – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nakazującej B i J K rozbiórkę części tarasu o wym. 1,40 m x 4,54 m, rozbudowanego poza lico budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] .

Organ ponownie rozpatrzył odwołanie bowiem jego poprzednio wydane rozstrzygnięcie - decyzja z dnia [...] października 2013 r., po zaskarżeniu jej przez J= K, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2627/13 została uchylona.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in.: że w sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie dopełnił nałożonych na niego, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., obowiązków. Uznał jednak, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że zadaniem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiocie legalności inwestycji jest ustalenie czy obiekt będący przedmiotem postępowania (lub jego cześć) został zrealizowany samowolnie, czy na jego realizację niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz kto i w jakim czasie dopuścił się tej samowoli. Organ ustalił, i te ustalenia nie są kwestionowane przez strony, że w chwili obecnej taras będący przedmiotem postępowania wystaje poza obrys budynku o 1,4 m. Zarówno podczas kontroli dokonanej przez pracowników PINB w dniu [...] listopada 2012 r., jak i w piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r. inwestorzy: B i J K twierdzili, że przedmiotowy taras posiada obecny kształt od początku lat 80 – tych ub. wieku, kiedy to został poddany remontowi. Organ dokonał odmiennych ustaleń co do daty powstania tarasu w obecnym kształcie. Zdaniem organu z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że taras licuje z budynkiem. Fakt istnienia tarasu o mniejszych wymiarach, zgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym, miały potwierdzać zdjęcia lotnicze z dnia 22 kwietnia 1994 r. oraz z dnia 22 kwietnia 1995 r. Biorąc pod uwagę, iż data powstania tarasu o wymiarach takich jak stwierdzone przez organy administracji podczas kontroli na gruncie, to jest wystającego poza obrys budynku, była kwestionowana przez skarżącego, to ta kwestia winna być przez organy administracji wyjaśniona w sposób szczególnie wnikliwy. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wykonania ciążących na organach obowiązków określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że podstawowa okoliczność, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest data powstania samowoli budowlanej nie może zostać zweryfikowana przez Sąd. Organ nadzoru budowlanego w tym zakresie oparł się na materiale fotograficznym. Tymczasem tego dowodu nie ma w aktach sprawy. Próby uzupełnienia akt administracyjnych o te dowody nie powiodły się. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie jest możliwa ocena czy organ w sposób prawidłowy ustalił omawianą okoliczność. Nie może bowiem ujść uwadze, że w aktach sprawy znajdują się także dowody, których nie ocenił organ, a które przeczą dokonanym ustaleniom.

Konkludując wobec braku w aktach sprawy dowodów, w oparciu o które organ dokonał ustaleń faktycznych co do daty powstania samowoli budowlanej, jakakolwiek próba dokonania przez Sąd oceny prawidłowości rozstrzygnięcia musiałaby być oceniona jako dowolna.

Sąd wskazał, że obowiązkiem organu będzie także ocena, czy zakres robót budowlanych wymienionych w decyzji PINB dla [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., które winien dokonać inwestor celem doprowadzenia tarasu do stanu zgodnego z prawem jest wykonalny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący podnosił wszak, że nie ma możliwości rozebrania część tarasu albowiem dobudowana cześć jest konstrukcyjnie związana z tą częścią, która jest przewidziana w projekcie.

W toku prowadzonego ponownie postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił postępowanie dowodowe. W jego toku uzyskano zdjęcia lotnicze z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania odwoławczego i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. wskazując termin na składanie dodatkowych wyjaśnień i zapoznanie się z materiałem dowodowym.

Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. B K poinformowała, że z uwagi na podeszły wiek i stan zdrowia nie będzie zapoznawać się materiałem dowodowym. Wskazała, że poszerzenie tarasu miało miejsce 20 lat temu (1995 r.) i zmiana w tym czasie nikomu nie przeszkadzała. Wniosła o odstąpienie od dalszych działań administracyjnych i umorzenie postępowania podkreślając, że taras stanowi dla niej miejsce wypoczynku.

Skarżący - J K nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nakazującej B i J K rozbiórkę części tarasu o wym. 1,40 m x 4,54 m, rozbudowanego poza lico budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...],

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że strona odwołująca kwestionowała ustalenia organów dotyczące daty wykonania przedłużenia tarasu, co miałoby wpływ na stosowany reżim prawny. Wskazał, że ponownie zgromadzono zdjęcia lotnicze z 1994 i 1995 r., z których jasno wynika, że taras nie wystaje poza obrys budynku, a w szczególności poza lico ściany sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Ze zdjęć lotniczych wynika jasno, że taras w obecnym kształcie wystaje nie tylko poza lico ściany budynku do którego przynależy, ale i nr [...] (sąsiedniego). Jest to dowód potwierdzający okoliczność, że przedłużenia tarasu dokonano w 1995 r. lub później, co w konsekwencji wyklucza zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W związku z czym oświadczenia złożone do akt sprawy dowodzące wykonania robót budowlanych w 1994 r., jako sprzeczne ze zdjęciowym materiałem dowodowym uzyskanym od wyspecjalizowanej jednostki publicznej oraz w toku oględzin, organ odwoławczy uznał za niewiarygodne i nie przyznał im mocy dowodowej.

Odnosząc się do kwestii wykonalności decyzji orzekającej rozbiórkę organ zauważył, że nie ma racjonalnych przesłanek do uznania, że związanie części tarasu z przewidzianą w projekcie częścią budynku uniemożliwia dokonanie owej rozbiórki. Stwierdził, że taras nie ma wpływu na konstrukcję samego obiektu, natomiast odłączenie części dobudowanej tarasu od części przewidzianej w projekcie bez uszczerbku dla tej drugiej uzależnione będzie przede wszystkim od wyboru wykonawcy robót z odpowiednim doświadczeniem i wiedzą w sztuce budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J K wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa to jest art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7 ,8, 9, 11 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zamierzał i nadal zamierza dokonać legalizacji samowolnie rozbudowanego tarasu w sposób zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że z uwagi na braki zebranego przez organ powiatowy materiału dowodowego, zaszła konieczność jego uzupełnienia przez organ. Dokumentacja nie pozwalała bowiem na jednoznaczne oznaczenie daty powstania tarasu. Jakkolwiek na zdjęciach została oznaczona data ich wykonania, jednakże była to jedynie data roczna. Brak było oznaczenia dnia oraz miesiąca wykonania zdjęcia. Powyższe w ocenie Skarżącego nie pozwalało na sformułowanie tezy o wykonaniu przedmiotowej rozbudowy po dniu 1 stycznia 1995 r.

Skarżący podniósł, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości składania wyjaśnień, wniosków i zastrzeżeń zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 27 lipca 2013 r., tak więc termin na zapoznanie się z aktami sprawy mijał w dniu 10 sierpnia 2013 r. Skarżący podniósł, że PINB nie czekając na upływ wyznaczonego przez siebie terminu do zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy, w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję.

Stwierdził, że nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił, że WINB w praktyce nie potwierdził technicznej możliwości dokonania rozbiórki tarasu, co pozwala postawić zarzut wydania decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Samo stwierdzenie, iż "nie ma racjonalnych przesłanek do uznania, że związanie części tarasu z przewidzianą w projekcie częścią budynku uniemożliwia dokonanie owej rozbiórki", jest niewystarczające. Teza ta nie została poparta żadnymi dowodami. Zdaniem skarżącego, ewentualna możliwość rozbiórki powinna być potwierdzona opinią rzeczoznawcy budowlanego posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane.

Skarżący wskazał, że takie działanie organu uniemożliwiło mu zapoznanie się z pełnymi aktami sprawy, przedłożenie dokumentów enumeratywnie wymienionych w postanowieniu PINB z dnia [...] marca 2013 r., a w praktyce również uniemożliwiło dokonanie legalizacji rozbudowanego tarasu, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. a przez to również art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów w niej podniesionych. .

Przede wszystkim należy podnieść, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2627/13, Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2013 r. nakazującą inwestorowi - B i J K rozbiórkę części tarasu o wym. 1,40 m x 4,54 m, rozbudowanego poza lico budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]w [...].

Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r.

Sąd w niniejszym składzie obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i 170 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r. stwierdził, że podstawowa okoliczność, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest data powstania samowoli budowlanej nie może zostać zweryfikowana przez Sąd. W aktach przesłanych Sądowi brak było bowiem kluczowego dowodu, jakim był materiał fotograficzny, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego dokonał ustaleń faktycznych co do daty powstania samowoli budowlanej - po 22 kwietnia 1995 r.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że orzekając ponownie [...] Wojewódzki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił postępowanie dowodowe. W jego toku uzyskano zdjęcia lotnicze z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. O uzupełnieniu materiału dowodowego a następnie o zakończeniu postępowania odwoławczego skarżący, za pośrednictwem swojego pełnomocnika, został poinformowany.

Oznacza to, że orzekający w sprawie organ wykonał zalecenia w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, zawartych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2627/13.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym zdjęcia lotnicze, organ ustalił, że samowola budowlana, której skarżący zresztą nie neguje, została dokonana w 1995 r. (po 22 kwietnia 1995 r.) lub później. Uzyskane zdjęcia nie potwierdzają twierdzeń skarżącego, że przedłużenia tarasu dokonano przed 1995 r. Jak trafnie wskazał organ, ze zdjęć lotniczych jasno wynika, że taras w obecnym kształcie, tj. wystający poza lico ściany budynku nie jest na nich uwidoczniony. Z kolei zdjęcia dołączone do protokołów oględzin z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] listopada 2013 r. potwierdzają, że taras wystaje już poza lico budynku o 1,4 m co przeczy twierdzeniom skarżącego, że taras był poszerzony o 1,4 m w okresie letnio-jesiennym 1994 r. Organ odniósł się do dowodów przedłożonych przez skarżącego, uznając je za niewiarygodne i nie przyznając im mocy dowodowej podkreślając, że stoją one w sprzeczności z materiałem dowodowym uzyskanym od wyspecjalizowanej jednostki publicznej.

Sąd podziela powyższe ustalenia organu.

Sąd w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r. wskazał również, że obowiązkiem organu przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy, będzie także ocena czy zakres robót budowlanych wymienionych w decyzji PINB dla [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., które winien dokonać inwestor celem doprowadzenia tarasu do stanu zgodnego z prawem jest wykonalny w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący podnosił wszak, że nie ma możliwości rozebrania część tarasu albowiem dobudowana cześć jest konstrukcyjnie związana z tą częścią, która jest przewidziana w projekcie. precyzyjnie należy ustalić datę przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego skarżących a następnie zastosować właściwy tryb legalizacji.

W ocenie Sądu organ nie dokonał takiej oceny ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że nie ma racjonalnych przesłanek do uznania, że związanie części tarasu z przewidzianą w projekcie częścią budynku uniemożliwia dokonanie owej rozbiórki. Stwierdził, że taras nie ma wpływu na konstrukcję samego obiektu, natomiast odłączenie części dobudowanej tarasu od części przewidzianej w projekcie bez uszczerbku dla tej drugiej uzależnione będzie przede wszystkim od wyboru wykonawcy robót z odpowiednim doświadczeniem i wiedzą w sztuce budowlanej.

Swojego stwierdzenia w żaden sposób nie uzasadnił co oznacza, że orzekający w sprawie organ nie wykonał zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2627/13, co uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji organu I instancji, Sąd zauważa, że dla uzasadnienia tego zarzutu powtórzono treść skargi na decyzję z dnia [...] października 2013 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r. odniósł się do tego zarzutu stwierdzając, że wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji została wydana przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy i zajęcie stanowiska, jednakże skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i ewentualnego złożenia dokumentów w odwołaniu i z prawa tego nie skorzystał. W konsekwencji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenił jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie będąc związanym ww. wyrokiem nie może odnosić się zatem do tego zarzutu. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają właśnie zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powyższe uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania obejmującym zwrot wpisu sądowego oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.