II SA/Bd 925/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w T., w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), w pkt 1 rozstrzygnięcia zakazał M. i T. G. - właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr [...] w Ś. przy ul. [...], użytkowania tego budynku do czasu wykonania czynności określonych w pkt 2 rozstrzygnięcia, zaś w pkt 2 decyzji nakazał M. i T. G., wykonać we wskazanym budynku następujące czynności:

- w miejscach posadowienia ław fundamentowych na głębokości mniejszej niż 1 m w stosunku do poziomu przyległego terenu, zlikwidować (usunąć) zagrożenie przemarzania gruntu pod istniejącymi ławami;

-zapewnić pełną izolację termiczną i przeciwwilgociową ścian fundamentowych wykonanych z pustaków betonowych trzykomorowych poprzez sprawdzenie ciągłości i poprawności wykonania tych izolacji i uzupełnienie braków;

-przełożyć dachówkę pokrycia dachowego;

-przebudować drewnianą konstrukcję dachu, uwzględniając inne położenie (przesunięcie) istniejącego słupa nad salonem, oraz konieczność wykonania mieczy;

-do czasu przełożenia dachówki pokrycia dachowego i przebudowy drewnianej konstrukcję dachu pozostawić metalową podporę systemową w salonie (podpierającą strop nad tym pomieszczeniem);

-zapewnić pełną izolację przeciwwilgociową zewnętrznych ścian przyziemia z bloczków gazobetonowych do wysokości 0,5 m nad poziom terenu poprzez sprawdzenie ciągłości i poprawności wykonania tej izolacji i uzupełnienie braków; w nieprzekraczalnym w terminie do dnia [...], powierzając kierownictwo tych robót osobie posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a po wykonaniu tych robót nakazał powiadomić o tym PINB, załączając oświadczenie tej osoby o wykonaniu nakazanych czynności zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, stwierdzające, iż budynek nadaje się do użytkowania, a wiec jest w odpowiednim stanie technicznym.

W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśniając, że na budowę przedmiotowego budynku wydane zostało decyzją z dnia [...] pozwolenie na budowę, które następnie decyzją z dnia [...] w trybie art. 36a zmieniono (zmiana przebiegu zewnętrznej instalacji gazowej), oraz że w dniu [...] inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu jego budowy. W sprawie nie wniesiono sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania tegoż budynku. Organ I instancji stwierdził, iż wskazane okoliczności oznaczają, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem (obiektem budowlanym) będącym w użytkowaniu, a zatem że rozstrzygnięcie co do wadliwości (nieprawidłowości) stanu technicznego tego budynku wydane musi zostać w trybie przepisów art. 66 prawa budowlanego, choć istniejący stan techniczny budynku jest wynikiem nieprawidłowości podczas jego budowy, a nie niewłaściwego użytkowania budynku. Organ wskazał, że w stosunku do przedmiotowego budynku zostało wszczęte dwa postępowania tj. postępowanie w sprawie wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku w związku z wnioskiem w tym zakresie T. G. z dnia [...], oraz z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego tego budynku, które to postępowania PINB połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii stanu technicznego spornego budynku organ powołując się na przepis art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, wskazał na włączone do akt sprawy dowody, w oparciu o które ustalił stan przedmiotowej sprawy, tj. na ekspertyzę techniczną z dnia [...] dotyczącą stanu technicznego i możliwych metod naprawczych przywrócenia przydatności do użytkowania przedmiotowego budynku, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego B. S. na zlecenie Państwa M. i T. G., na opinię z dnia [...] sporządzoną w sprawie dotyczącej nieumyślnego sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa zawalenia się budowli, tj. o przestępstwo z art. 164 § 2 KK, przez biegłego sądowego rzeczoznawcę budowlanego A. O., na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Ś., a także na przeprowadzonego w dniu [...] oględziny budynku oraz na pismo pełnomocnika firmy L. z dnia [...] i dołączonej do niego kopii deklaracji zgodności [...] i certyfikatu Zakładowej Kontroli Produkcji [...]. Zdaniem organu, materiał dowody sprawy wskazuje na nieprawidłowości konstrukcji przedmiotowego budynku polegające na wadliwym wykonania ławy fundamentowej, ścian fundamentowych, konstrukcji dachu, ścian przyziemia do wysokości ok. 50 cm z gazobetonu (zamiast z wyrobów ceramicznych), i wadliwym oparciu słupa konstrukcji dachu nad salonem (na krawędzi belki stropowej). Organ stwierdził, iż nieprawidłowości dotyczące wymienionych elementów mają wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji budynku i stanowiące zagrożenie dla ludzi i mienia. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia opisał poszczególne wady elementów budynku. Między innymi odniósł się do wad dotyczących ław i ścian fundamentowych budynku wyjaśniając w tym zakresie, że ze ww. ekspertyzy technicznej z dnia [...]. oraz opinii z dnia [...] wynika, iż ławy fundamentowe budynku posadowiono na głębokości ok. 0,8 m na gruncie wysadzeniowym, choć zgodnie z projektem budowlanym miały być one na głębokości 1,20 m. Dla Ś. strefa przemarzania wynosi 1,0 m. Ściany fundamentowe wykonane są z pustaków betonowych trzykomorowych 25 z betonu zwykłego firmy L. o szerokości 25 cm choć projekt budowlany przewidywał ściany fundamentowe o szerokości 30 i 25 cm wylewane z betonu żwirowego klasy B20 lub murowane z bloczków betonowych M2, M4. Organ wskazał, że choć w ekspertyzie B. S. stwierdza się, że pustaków betonowych trzykomorowych nie można stosować w ścianach fundamentowych i choć biegły sądowy A. O. stwierdził, iż stosowanie tych pustaków w ścianach fundamentowych jest niedopuszczalne, to jednak nie można się z tym zgodzić, gdyż z pisma pełnomocnika firmy L. z dnia [...] i dołączonej do niego kopii deklaracji zgodności i certyfikatu Zakładowej Kontroli Produkcji wynika, iż pustaki betonowe trzykomorowe można jednak stosować w ścianach fundamentowych, z tym że pustaki te wymagają zabezpieczenia przed wpływem wilgoci z zewnątrz, że zastosowanie tych pustaków w ścianie fundamentowej, zabezpieczonej przed wodą i mrozem (izolacja cieplna i przeciwwilgociowa) gwarantuje bezpieczną pracę budynku w zakresie przeniesienia obciążeń. Klasa wytrzymałości nie niższa niż 5,0 MPa (5,0 kN/m2) gwarantuje możliwość zastosowania tego wyrobu praktycznie w każdym elemencie konstrukcyjnym (ściana nośna) budynku jednokondygnacyjnego. Warunkiem zastosowania tych pustaków jest, by poziom wód gruntowych był nie wyższy niż 70 cm poniżej dolnej krawędzi ławy fundamentowej. Organ zaznaczył, że nie podziela zawartych w ekspertyzie technicznej wniosków i zaleceń B. S., tj. że budynek w obecnym stanie w zasadzie wymaga rozbiórki i że ściany fundamentowe nie nadają się do użytkowania - są do rozbiórki. W tym kontekście stwierdził, że dostarczona przez właścicieli budynku ekspertyza techniczna jest jednym z dowodów w sprawie i jako taka podlega ocenie organu nadzoru budowlanego. Podniósł, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany zaleceniami autora ekspertyzy co do zastosowania konkretnego rozwiązania, gdy. istnieje jedynie konieczność uwzględnienia wynikającej z ekspertyzy, bądź innych dowodów, kwestii stanu technicznego budynku. Natomiast to organ nadzoru budowlanego ocenia, biorąc pod uwagę odpowiednie przepisy i całość zgromadzonego materiału dowodowego, jakie nakazy należy zastosować, by doprowadzić budynek do właściwego stanu technicznego stanowiącego bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo dla ludzi. W ocenie zaś PINB, skoro z ekspertyzy B. S. wynika, że ustabilizowane zwierciadło wody gruntowej do głębokości 3,0 m nie występuje, to w przypadku ścian fundamentowych koniecznym jest zapewnienie by ściany fundamentowe przedmiotowego budynku posiadały właściwą izolację pionową przeciwwilgociową i cieplną, a więc należy - wobec stwierdzonych nieprawidłowości podczas budowy i odstępstw od projektu budowlanego - sprawdzić ciągłości i poprawności wykonania tych izolacji (prawidłowości wykonania) i uzupełnić braki. Co do ław fundamentowych istnieje zaś konieczność, w miejscach posadowienia ław fundamentowych na głębokości mniejszej niż 1 m w stosunku do poziomu przyległego terenu, zlikwidowania (usunięcia) zagrożenia przemarzania gruntu pod istniejącymi ławami. Można to wykonać, jak podkreślił organ, w różny sposób i różnymi metodami, np. obniżyć poziom posadowienia tych ław do poziomu min. 1 m poprzez odcinkowe podlanie betonem konstrukcyjnym, bądź zwiększyć izolację termiczną ław fundamentowych - keramzytem stabilizowanym cementem. Organ zaznaczył, że nie może narzucić metody (sposobu) naprawienie nieprawidłowości, lecz obowiązany jest on wskazać, że takowe istnieją. Zarówno zaś tę nieprawidłowość jak i pozostałe można usnąć (naprawić) w różny sposób i różnymi metodami, w związku z czym wybór jednej z kilku jest decyzją właściciela budynku, który może np. kierować się ekonomią przy wyborze. Organ podkreślił, że dla rozstrzygnięcia będącego następstwem stwierdzonego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nie ma znaczenia przyczyna takiego stanu, ani wola właściciela co do zastosowanego w sprawie rozwiązania. Niemniej, jak wskazał, wydany nakaz nie uniemożliwia właścicielom skorzystania z ich uprawnień i ewentualnego dokonania rozbiórki budynku zgodnie z ich wolą i wskazaniami ekspertyzy technicznej. Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego oznacza jedynie, że w sytuacji, gdy właściciele budynku chcą nadal go użytkować, muszą doprowadzić go do odpowiedniego stanu technicznego. Kwestia zaś wadliwego wybudowania przedmiotowego budynku odnosi się wyłączenie do relacji między inwestorem (właścicielem budynku), a uczestnikami procesu budowlanego i wykonawcą, które mogą zostać odpowiednio rozwiązane na gruncie prawa cywilnego. Organ stwierdził również, że przepis art. 66 prawa budowlanego nie uzależnia możliwości nałożenia obowiązków mających na celu doprowadzenie do odpowiedniego stanu technicznego budynku od oceny, czy jest to ekonomicznie uzasadnione oraz, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do dokonywania takiej oceny. To bowiem właściciel budynku decyduje czy chce rozebrać budynek, czy doprowadzić go do odpowiedniego i bezpiecznego stanu technicznego. W świetle wskazanych okoliczności oraz faktu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieodpowiednim stanem technicznym budynku (art. 66 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego), zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia (art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), organ stwierdził, że zastosowanie dyspozycji art. 66 ust. 1 prawa budowlanego tj. wydanie nakazu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wraz z określeniem termin wykonania, było uzasadnione. Jednocześnie PINB podkreślił, że adresatem tej decyzji i podmiotem zobowiązanym do wykonania nałożonych nakazów może być tylko i wyłącznie właściciel obiektu budowlanego, gdyż to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, zgodnie z art. 61 prawa budowlanego, do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Uzasadnieniem zaś konieczności zastosowania w sprawie również przepisu art. 66 ust. 2 prawa budowlanego jest okoliczność, że użytkowany budynek mieszkalny nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji (art. 5 ust 1 pkt 1a prawa budowlanego) i istnieje realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, oraz że wykonywanie robót naprawczych może stwarzać dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników budynku.

Od powyższej decyzji M. i T. G. wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia i orzeczenie o rozbiórce przedmiotowego budynku, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania PINB.

K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B., decyzją z dnia [...] nr [...], na postawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2013 r. poz.267, dalej powoływanej jako kpa) oraz art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 i ust. 2 prawa budowlanego, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 66 prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego związanych m.in. z jego nieodpowiednim stanem technicznym czy możliwością zagrożenia przez niego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Celem tego przepisu jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom. Organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznych i zagraża życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Nie bada on także, kto ponosi odpowiedzialność za ten stan rzeczy, kierując decyzję zawierającą stosowne nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, niezależnie od stopnia ich zawinienia. WINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził występowanie wadliwych elementów budynku dotyczących ław fundamentowych, ścian fundamentowych, konstrukcji dachu, ścian z gazobetonu w strefie przyziemia (do wysokości ok 50 cm) oraz oparcia słupa konstrukcji dachu nad salonem, stanowiących zagrożenie dla ludzi i mienia i mających wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu, nie tylko na podstawie przeprowadzonych w sprawie oględzin budynku, w tym w dniu [...], ale również w oparciu o ustalenia zawarte w ekspertyzie technicznej z dnia [...] opracowanej na zlecenie odwołujących oraz w opinii z dnia [...] opracowanej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Ś. Na postawie wskazanych dowodów określił on, jakie roboty budowlane (zabezpieczające) należy wykonać w pierwszej kolejności i jednocześnie podał sposób ich wykonania, pozostawiając decyzję o jego wyborze do uznania inwestorom. Jednocześnie WINB podniósł, że nakaz wyłączenia z użytkowania spornego budynku został wydany także ze względu na możliwe wystąpienie dodatkowego zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników w trakcie wykonywania robót naprawczych nakazanych w oparciu o art.66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Odnośnie zastosowanego w ścianach fundamentowych pustaków 3-komorowych produkcji L. wyjaśnił, że załączona do akt sprawy deklaracja zgodności pustaka ściennego 3-komorowego 25 z betonu zwykłego została opracowana według normy określającej procedury badań z betonu kruszywowego – [...] ([....]), że wyrób ten został zakwalifikowany do I kategorii tj. do stosowania we wszystkich rodzajach ścian, oraz że producent tych pustaków w przesłanym do organu odwoławczego e-mailu z dnia [...] potwierdził możliwość zastosowania go w ścianach fundamentowych (piwnic), pod warunkiem, iż na budowie nie występują grunty wysadzinowe, a poziom wód gruntowych jest nie wyższy niż 70 cm poniżej dolnej krawędzi ławy fundamentowej. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia przez organ I instancji warunku braku możliwości stosowania pustaka na gruntach wysadzinowych, które według autorów opracowań technicznych występują w niniejszej sprawie organ odwoławczy zaznaczył, że dane gruntowe według zatwierdzonego projektu budowlanego (potwierdzone w opracowanej ekspertyzie technicznej na zlecenie odwołujących) stanowią w strefie posadowienia gliny próchnicze i piaski gliniaste oraz, że dodatkowe badania gruntu dokonane w [...] potwierdziły występowanie takiego gruntu tylko w strefie gruntów nasypowych do głębokości 0,9 m, jako że niżej występują tylko grunty piaszczyste o różnym stopniu zagęszczenia, wilgotne. Uwzględnienie więc okoliczności, że istniejące posadowienie ław fundamentowych znajduje się na głębokości 0,80 m poniżej poziomu terenu oraz wzięcie pod uwagę dodatkowo 9 cm chudego betonu, uzasadnia zdaniem WINB wniosek, ze posadowienie ścian fundamentowych nie przekracza głębokości niedopuszczalnej i zastosowanie spornych pustaków betonowych nie jest sprzeczne z warunkami określonymi przez producenta. Okoliczność zaś, że przedmiotowa działka, na której zlokalizowany jest budynek skarżących znajduje się na terenie o rzędnej powyżej 27,57 m n.p.m. (wynika to z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę) wskazuje, że nie znajdują do niej zastosowania wszystkie ustalenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu zalewowego. W ocenie organu odwoławczego, nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia w sprawie przepisu prawa materialnego tj. art. 67 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, gdyż przepis ten dotyczy obiektów nieużytkowanych lub niewykończonych, nie nadających się do remontu, odbudowy lub wykończenia w związku z ich stanem i przeszkodami prawnymi, zaś w przedmiotowej sprawie taki stan nie występuje, zwłaszcza że według opracowanych ekspertyz i orzeczeń technicznych, wykonanie określonych robót budowlanych i naprawczych doprowadzi do poprawy jego stanu technicznego. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom odwołujących w sprawie nie został także naruszony art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, albowiem organ l instancji w zaskarżonej decyzji wykazał występujące nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym i nakazał wykonanie robót nie cierpiących zwłoki w celu wyeliminowanie nieprawidłowego stanu technicznego budynku oraz bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dalsze prace naprawcze mogą być zaś wykonane w terminie późniejszym, gdyż nie stanowią one bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Ponadto WINB wskazał na słuszność stanowiska organu l instancji, iż to wyłącznie do uznania inwestorów należy decyzja, czy chcą przedmiotowy budynek rozebrać, czy też dalej użytkować oraz, że władztwa w tym zakresie nie może zastąpić organ nadzoru budowlanego. W sytuacji jednak dalszego użytkowania budynku muszą być wykonane zalecenia organu I instancji. WINB odniósł się również do wniosku pełnomocnika skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na trudne do odwrócenia skutki stwierdzając, że nie było podstaw do jego uwzględnienia gdyż odwołujący nie wykazali istnienie konkretnych okoliczności wskazujących na zasadność wstrzymanie aktu, pomimo że to na nich spoczywał obowiązek w tym zakresie, tj. obowiązek wykazania grożącego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sposób który przekona organ odwoławczy o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej.

Na powyższą decyzję M. i T. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia. Skarżący, tak jak w odwołaniu, zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.

1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez błędne ustalenia okoliczności faktycznych oraz wybiórczą wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym:

a) uznanie, iż ściany fundamentowe mogą być wykonane w budynku skarżących z pustaków betonowych trzykomorowych L., mimo iż z opinii z dnia [...], ekspertyzy technicznej z dnia [...], jak również pisma z dnia [...] pełnomocnika do spraw jakości producenta pustaków L. wynika, iż zastosowanie tego rodzaju pustaków w ścianach fundamentowych jest możliwe wyłącznie w przypadku budynków zbudowanych na glebach niewysadzinowych, podczas gdy budynek skarżących jest zlokalizowany na glebach wysadzionowych,

b) uznanie, iż pustaki betonowe trzykomorowe L. są możliwe do zastosowania w ścianach fundamentowych, mimo iż z oferty kierowanej przez L. wynika, iż pustaki te mogą być stosowane wyłącznie do wnoszenia ścian wewnętrznych nośnych, ścian zewnętrznych i wewnętrznych piwnic oraz budynków gospodarczych,

c) uznanie, że naprawienie wady istotnej ścian fundamentowych związanej ze słabą mrozoodpornością i wilgotnością gwarantuje zastosowanie określonej techniki izolacyjnej pustaków betonowych 3-komorowych, gdy tymczasem deklaracja zgodności [...] tego pustaka jednoznacznie wskazuje na niemożność jego zastosowania na zewnątrz z uwagi na absorbcję wody oraz nikłą mrozoodporność, zaś pismo pełnomocnika do spraw jakości producenta pustaków nie daje gwarancji powodzenia rozwiązania zaproponowanego przez PINB,

i) uznanie, iż nie mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 364/64 Rady Miejskiej w Ś. z dnia 24 maja 2006 r. z uwagi na fakt, iż budynek skarżących jest położony na rzędnej 27,70 m n.p.m., a strefa zalewowa dla tego obszaru jest na poziomie do 27,57 m n.p.m., podczas gdy wskazana rzędna 27,70 m n.p.m. jest projektowanym poziomem parteru a nie fundamentu, co jest równoznaczne z umiejscowieniem fundamentu i ław fundamentowych w strefie zalewowej,

e) uznanie, iż ławy fundamentowe posadowione na głębokości 0,8 m poniżej poziomu terenu nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla konstrukcji budynku podczas, gdy strefa przemarzania wedle projektu budowlanego dla miejscowości Ś. wynosi 1,20 m poniżej poziomu terenu co oznacza, że poziomy posadowienia ław fundamentowych i fundamentów nie spełniają wymogów niezbędnych dla zapewnienia bezpieczeństwa budynku z uwagi na proces ich pęcznienia,

f) uznanie wyłącznie na podstawie zapytania z dnia [...] skierowanego do L. przez wyłączonego z niniejszego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., iż ściany fundamentowe są wykonane z pustaków betonowych trzykomorowych L., gdy tymczasem, zdaniem skarżących, do ścian fundamentowych użyto pustaków 3-komorowych L. z betonu lekkiego, a więc pustaków o jeszcze słabszych właściwościach niż te, na które powołuje się organ administracji,

g) oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie pisma z dnia [....] pełnomocnika do spraw jakości producenta pustaków L., gdy tymczasem pismo to było odpowiedzią na pytanie postawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w sposób niezgodny ze stanem faktycznym, albowiem dotyczyło domku parterowego jednorodzinnego bez podpiwniczenia z poddaszem nieużytkowym, gdy tymczasem dom Skarżących ma charakter jednorodzinny, bez piwnicy, jednakże z poddaszem użytkowym;

2) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie co miało wpływ na błędne, niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego

3) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 85 i art. 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin budynku skarżących w sposób nieodpowiadający bezpośredniemu charakterowi tego środka dowodowego, a polegający na zaniechaniu dokonania czynności odkopania gruntu wzdłuż ścian fundamentowych i ustalenie tym samym materiałów użytych w tych ścianach wyłącznie na podstawie pisma z dnia [....] skierowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. do producenta pustaków L. i odpowiedzi na to pismo pełnomocnika do spraw jakości producenta pustaków z dnia [...].;

II. przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 67 ust. 1 prawa budowlanego w związku z jego niezastosowaniem mimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na zasadność wydania decyzji o rozbiórce w oparciu o tę podstawę prawną;

2. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego w związku z jego zastosowaniem mimo, iż okoliczności sprawy jak i materiał dowody wskazują na niemożliwość naprawienia przedmiotowego budynku.

Skarżący wniósł także o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2002 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci:

a) oświadczenia pełnomocnika do spraw jakości producenta pustaków L. z dnia [...], na okoliczność ustalenia znaczenia warunków miejscowych dla zastosowania pustaków 3-komorowych L. w fundamentach budynku oraz możliwości udzielenia kompetentnej odpowiedzi w tym zakresie dopiero po zapoznaniu się z dokumentacją budowlaną i wskazanymi warunkami;

b) oświadczenia architekta T. S. z [...] Sp. z dnia [...], na okoliczność ustalenia wymaganego projektowanego posadowienia parteru budynku na wysokości 2,5 m nad poziomem terenu wedle wskazań projektu architektoniczno-budowlanego "[...]" z uwagi na zagrożenie powodziowe;

c) wydruku z Dziennika Urzędowego Województwa K. z dnia [...], poświadczonego za zgodność z oryginałem w dniu [...] przez Kierownika Wydziału Budownictwa, Architektury, Geodezji, Gospodarki Gruntami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w Ś. – W. R., na okoliczność ustalenia znaczeniu symboli zawartych na mapie zamieszczonej w uchwale nr 364/06 Rady Miejskiej w Ś. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych między ulicami [....] w Ś., potwierdzających bezpośrednie zagrożenie działki skarżących powodzią stulecia;

d) wyrysu z mapy ewidencyjnej wydanego przez inspektora Wydziału Geodezji Kartografii Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Ś. A. A. na okoliczność bezpośredniego sąsiedztwa budynku skarżących z rzeką [..].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja WINB z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...], którą to organ I instancji nałożył na skarżących, jako właścicieli spornego budynku, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych w decyzji czynności, w zakreślonym terminie, oraz zakazał użytkowania budynku do czasu wykonania tych czynności.

Powyższe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowanego wydane zostały na skutek stwierdzenia wad elementów konstrukcji budynku dotyczących ław fundamentowych, ścian fundamentowych, konstrukcji dachu, ścian przyziemia i słupa konstrukcji dachu, które to wady w ocenie organów mają wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji budynku i stanowią zagrożenie dla ludzi i mienia. W zasadzie fakt wystąpienia wad dotyczących tych elementów nie budzi sporu między stronami. Okoliczność sporną stanowiła natomiast kwestia oceny tych wad z punktu widzenia możliwości ich naprawy. W ocenie skarżących, stwierdzone wady spornego budynku nie są możliwe do naprawy, co uzasadnia ich zdaniem wydanie decyzji o rozbiórce budynku w trybie art. 67 ust. 1 prawa budowlanego. Zdaniem natomiast organów, z materiału dowodowego sprawy wynika, iż wady te można usunąć poprzez dokonanie czynności nakazanych przez organ w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, co w konsekwencji ich wykonania doprowadzi przedmiotowy budynek do odpowiedniego stanu technicznego, nie stwarzającego zagrożenia bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi i mienia. Wskazując na brak podstaw do zastosowania art. 67 prawa budowlanego organy powołały się także na okoliczność, iż przedmiotowy budynek w następstwie nie zgłoszenia przez organ sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do jego użytkowania był użytkowany i wykorzystywany do czasu późniejszego wyłączanie go przez organ z użytkowania. Fakt zatem, że był on użytkowany oznacza, w ich ocenie, zasadność podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 66 prawa budowlanego pomimo, że stwierdzony stan techniczny budynku, jak podkreśliły to organy, jest wynikiem nieprawidłowości powstałych podczas jego budowy, a nie niewłaściwego użytkowania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż rolą Sądu, w ramach dokonywanej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy organy nadzoru budowlanego zastosowały w sprawie prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć, a zatem i nałożonych obowiązków, oraz czy materiał dowodowy na który się powołały pozwalał na stwierdzenie, że nałożone na skarżących w ramach zastosowanej podstawy materialnoprawnej obowiązki, mogą doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu związanych z jego nieodpowiednim stanem technicznych, stwarzającym zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia.

Odniesienie się do wskazanych kwestii wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 66 ust. 1 prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (art. 66 ust. 2 prawa budowlanego). Powoływany natomiast przez skarżących przepis art. 67 ust. 1 prawa budowlanego określa, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy prawa budowlanego wskazuje, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany i że wydaje się ją, jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek. Przepis ten umieszczony został w rozdziale 6 prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Stanowi on więc konkretyzację unormowanego w art. 61 prawa budowlanego nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego i ma zastosowanie do przypadków zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 prawa budowlanego dotyczących utrzymywania obiektu (patrz R. Dziwiński, Komentarz Lex do art. 66 prawa budowlanego; S. Szuster, Komentarz Lex do art. 66 prawa budowlanego). Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 prawa budowlanego obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach rozdziału 6 prawa budowlanego. W konsekwencji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (patrz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. syng. akt II OSK 1100/10, publ lex nr 992473; wyrok WSA w Warszawie z dani 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12. publ. lex nr 1310747).

Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie PINB ustalił, iż stwierdzony nieprawidłowy stan techniczny budynku jest wynikiem nieprawidłowości podczas jego budowy, a nie niewłaściwego użytkowania budynku przez skarżących. Wniosek ten został wyrażony wprost w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tego organu. Ponadto organ ten szczegółowo wyjaśniając charakter tych wad wielokrotnie stwierdzał, że powodem wystąpienia niektórych z nich jest niezgodność zastosowanych rozwiązań z zatwierdzonym projektem budowlanym np. posadowienia ław fundamentowych na głębokości 0,8 m zamiast na głębokości 1,20 m, czego efektem jest przekroczenie stanów granicznych nośności konstrukcji budynku. Również z motywów decyzji WINB wynika bezsprzecznie, że w sprawie mamy do czynienie z wadami elementów konstrukcji budynku dotyczącymi ław fundamentowych, ścian fundamentowych, konstrukcji i słupa konstrukcji dachu oraz ścian przyziemia. Skarżący upatrywali źródło stwierdzonych nieprawidłowości dodatkowo także z okoliczności naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Skoro więc, jak słusznie podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., przepis art. 66 ust. 1 prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości, powstałych podczas użytkowania obiektu budowlanego i skoro nakładane na jego podstawie obowiązki naprawcze zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności i zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom, a nie do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 prawa budowlanego, to tym samym wobec stwierdzenie przez same organy nadzoru budowlanego, że z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, tj. z sytuacją niezgodności budynku z prawem w związku z wadami konstrukcyjnymi budynku i odstępstwem od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego), o której mowa w art. 51 prawa budowlanego) to uznać należy, iż nie było warunków do zastosowania w sprawie przepisu art. 66 prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko, iż nie można na podstawie przepisu art. 66 prawa budowlanego, odnoszącego się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w związku z nieprawidłowościami powstałymi na etapie procesu budowlanego, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 praw budowlanego, odnoszącej się bezpośrednio do procesu budowlanego. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż orzekające organy nadzoru budowlanego zastosowały do ustalonego przedmiotu sprawy niewłaściwą podstawę materialnoprawną, co uzasadnia uchylenie wydanych przez nie rozstrzygnięć z uwagi na naruszenie art. 66 prawa budowlanego mające wpływ na wynik sprawy. Podważenie zasadności zastosowania przyjętej przez organy podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięć czyni bezprzedmiotowym i przedwczesnym odnoszenie się do kwestii, czy nałożone w jej ramach obowiązki mogły i mogą doprowadzić do usunięcia stwierdzonych wad obiektu. Niemniej jednak niejako na marginesie poczynionych uwag należy wskazać, iż Sąd w pełni podziela stanowisko skarżących, że niedopuszczalnym w sprawie było ustalenie istotnej okoliczności, jaką stanowi możliwość wykonania ścian fundamentowych przedmiotowego budynku z pustaków betonowych trzykomorowych L., wyłącznie w oparciu o twierdzenia zawarte w piśmie producenta tych pustaków, a więc podmiotu zainteresowanego jak najszerszym wykorzystywaniem tego produktu w procesie budowlanym. W świetle licznych dowodów wskazywanych przez skarżących i znajdujących się w aktach sprawy np. ekspertyzy technicznej z dnia [...], opinii z dnia [...] czy orzeczenia technicznego z dnia [...], poddających, w ocenie Sądu, w wątpliwość zasadność zastosowania w przedmiotowym budynku takiego produktu, obowiązkiem organu administracyjnego, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 §1, art. 80 kpa, było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w okolicznościach sprawy wiązało się z powinnością zweryfikowania w odpowiednim trybie - np. poprzez przeprowadzenie z urzędu dowodu w postaci opinii niezależnego biegłego powołanego przez organ - ogólnych wniosków wynikających z pisma producenta pustaków, w kontekście chociażby okoliczności faktycznych związanych z lokalizacją przedmiotowego budynku, jak i okoliczności faktycznych wynikających z innych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności tych powołanych przez skarżących. Jako dowolne bowiem należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa).

Stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego wad konstrukcyjnych budynku powstałych na etapie procesu budowlanego, w tym i wynikających z odstępstw w trakcie budowy budynku od zatwierdzonego projektu budowanego, obliguje orzekające organy do rozważenia i ustosunkowania się do kwestii zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Uznanie, że w sprawie nie było warunków do zastosowania art. 66 prawa budowlanego w związku z tym, iż stwierdzone wady nie powstały podczas użytkowania budynku lecz w trakcie jego budowy oraz że wady te wynikają z przesłanek wymienionych w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, nie pozwala na zastosowanie w sprawie także trybu określonego w art. 67 prawa budowlanego, czego domagali się skarżący.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie zawarte w pkt 2 oparto na art. 152 ppsa. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Zawarte w nim oceny i wskazania mają bowiem po myśli art. 153 ppsa dla organu moc wiążącą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art.205 § 2 pppsa.