II SA/Rz 805/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M. N., A. P., M. P., B. G., G. G., L. O., J. O., K. M., M. S., M. S. jest uchwała Rady Gminy w Iwierzycach z dnia 14 stycznia 2013 r., nr XXV/135/2013 (zwaną dalej uchwałą) podjętą w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Uchwałą z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XVII/82/2012, Rada Gminy w Iwierzycach uchwaliła, iż zamierza z dniem 31 sierpnia 2013 r. zlikwidować Szkołę Podstawową w Będzienicy. W § 2 ust. 1 i 2 tej uchwały Rada zobowiązała Wójta Gminy do wystąpienia z wnioskiem do Kuratora Oświaty o wydanie opinii dotyczącej likwidacji w/w Szkoły i zawiadomienie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji Szkoły. W uzasadnieniu wniosku kierowanego do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii na temat zamiaru likwidacji podniesiono, iż w dniu 1 września 2013 r. w miejscu Szkoły Podstawowej w Będzienicy zostanie utworzona Filia Szkoły Podstawowej w Nockowej o obniżonym stopniu organizacyjnym tj. oddziałem przedszkolnym i klasami I–III. Do Filii Szkoły Podstawowej będą uczęszczały dzieci z klas 0-III z dotychczasowego obwodu szkolnego. Natomiast do Szkoły Podstawowej w Nockowej dzieci z obwodu szkolnego Szkoły Podstawowej w Będzienicy w zakresie klas IV-VI. Takie rozwiązanie pomoże dyrektorowi szkoły wiodącej w lepszej organizacji pracy w różnych sytuacjach wymagających zastępstwa. Nauczyciele pracujący w tych szkołach zachowają pracę w dotychczasowym wymiarze z wyjątkiem nauczycieli uczących w Szkole w Będzienicy klasy IV-VI. Połączenie organizacji Szkoły w Będzienicy ze Szkołą w Nockowej pozwoli na większa integrację środowisk lokalnych. Kurator Oświaty w odpowiedzi na ten wniosek w piśmie z dnia 9 lipca 2012 r. wyraził pozytywną opinię na temat zamiaru likwidacji sześcioklasowej Szkoły Podstawowej w Będzienicy.

Rada Gminy w Iwierzycach w dniu 14 stycznia 2013 r. podjęła uchwałę nr XXV/135/2013, o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2013 r. Szkoły Podstawowej w Będzienicy (§ 1 uchwały). Zapewniono uczniom klas IV – VI z likwidowanej szkoły kontynowanie nauki w Szkole Podstawowej w Nockowej. W miejsce zlikwidowanej Szkoły zamierza się z dniem 1 września 2013 r. utworzyć Filię Szkoły Podstawowej w Nockowej. W Szkole Filialnej w Będzienicy będą realizowały obowiązek szkolny dzieci z klas 0-III z dotychczasowego obwodu szkolnego. Radni w § 3 tej uchwały zapewnili uczniom dowóz do Szkoły Podstawowej w Nockowej zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W dniu 27 maja 2013 r. wpłynęło do Urzędu Gminy w Iwierzycach wezwanie do usunięcie naruszenia prawa skierowane do Rady Gminy w Iwierzycach w związku z podjęciem w/w uchwały. Pismo to zostało podpisane przez adwokata T. P., działającego w imieniu M. N., A. P., M. P., B. G., G. G., L. O., J. O., K. M., M. S., M. S. Rada Gminy w Iwierzycach nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 18 lipca 2013 r. adwokat T. P. działając w imieniu M. N., A. P., M. P., B. G., G. G., L. O., J. O., K. M., M. S., M. S. - nadał w Urzędzie Pocztowym [...] skargę na wskazaną wyżej uchwałę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Pełnomocnik skarżących stron wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Rady Gminy w Iwierzycach z dnia 15 czerwca 2012 r., nr XVII/82/2012 o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy, a także uchwały z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr XXVIII/161/2014, w sprawie utworzenia Szkoły Filialnej w Będzienicy będącej konsekwencją uchwał poprzedzających. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Rady Gminy w Iwierzycach zarzucono naruszenie:

1) art. 59 ust. 1 ustawy poprzez niepowiadomienie wszystkich rodziców dzieci likwidowanej szkoły o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy, polegające na niedoręczeniu korespondencji rodzicom: M. N., K. M., A. i M. P., B. i G. G., M. i M. S., L. i J. O.,

2) art. 5 ust. 5 ustawy poprzez oparcie podjętej uchwały na przesłance ekonomicznej jako głównej przesłance likwidacji szkoły,

3) art. 16 ust. 1 Konstytucji RP poprzez podejmowanie działań zmierzających do reorganizacji sieci placówek oświatowych a w konsekwencji podjęcie uchwały o likwidacji szkoły z pominięciem stanowiska społeczności lokalnej, w tym protestów przeciwko likwidacji szkoły,

4) art. 3 oraz 6 pkt 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogóle Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli okoliczności nieskutecznego ich zdaniem doręczenia zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły. Zawiadomienie o likwidacji adresowane do A. O. i M. O. zostało odebrane wyłącznie przez A. O. pod adresem [...]. Tymczasem matka dziecka M. N. mieszka pod adresem [...]. Zawiadomienie kierowane do K. M. odebrała wyłącznie jego żona M. Przesyłka została doręczona pod adres [...], pod którym nie mieszka K. M. Wymieniony skarżący mieszka pod adresem [...].

Likwidacja w/w szkoły spotkała się z ogromną krytyką mieszkańców miejscowości i była szeroko komentowana w środowisku lokalnym jako niczym nieuzasadniona i krzywdząca dla dzieci. Rodzice uczniów likwidowanej szkoły mając na względzie dobro dzieci, wielokrotnie próbowali porozumieć się z Wójtem w przedmiotowej sprawie – działania ich pozostały jednak bezskuteczne. Rodzice uczniów, zarówno w formie bezpośredniej rozmowy z władzami miejscowości, jak też i poprzez oficjalne występowanie pisma do Rady Gminy oraz Wojewody próbowali skłonić Radę do zmiany podjętej decyzji podnosząc przy tym szereg argumentów natury ekonomicznej oraz społecznej powołując się przy tym przede wszystkim na dobro dzieci uczęszczających dotychczas do likwidowanej szkoły. Rada rozpoczęła jednak procedurę likwidacyjną szkoły, w tym podjęła czynności mające na celu zawiadomienie rodziców uczniów likwidowanej szkoły, które dokonane zostało w ocenie skarżących wadliwie, gdyż Gmina nie dopełniła obowiązku powiadomienia wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji. Skarżący podnieśli, że Rada podejmując przedmiotową uchwałę dopuściła się szeregu naruszeń przepisów prawa, pomijając przy tym wolę mieszkańców miejscowości w zakresie likwidacji szkoły, opierając koniczność likwidacji szkoły na przesłance ekonomicznej jako głównej przesłance podjęcia działań oraz pomijając zupełnie dobro uczniów uczęszczających dotychczas do Szkoły Podstawowej w Będzienicy. Podniesiono, że duży nakład rodziców uczniów w budowę rozwój i modernizację szkoły wynika z faktu, że wiązali oni przyszłość swoich dzieci z tą placówką. Powyższe zostało jednak zbagatelizowane przez Gminę. Zwrócono uwagę, że w okresie zimowym występują duże trudności w komunikacji, drogi są często nieprzejezdne, co w konsekwencji spowoduje, iż dzieci będą narażone na długotrwałe oczekiwanie na autobus, który najpierw zawiezie je do szkoły, a następnie odwiezie je do miejsca zamieszkania. Podkreślono, że przeniesienie uczniów zlikwidowanej szkoły w sposób oczywisty nie przyczyni się do poprawy ich warunków nauczania, a wręcz przeciwnie, pogorszy ich warunki życia ze względu na czasochłonne dojazdy, co wiązało się będzie automatycznie z redukcją wymiaru czasu przeznaczonego dotychczas przez dzieci na wypoczynek czy rozrywkę. Działanie podjęte przez Gminę są więc krzywdzące dla dzieci i w żadnym stopniu nie mogą zaliczyć się do katalogu działań podjętych ze względu na ich interes oraz dobro.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Iwierzyce, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Z uwagi na wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i dwóch pozostałych uchwał rady zasadne jest rozdzielenie tych skarg i odrębne orzekanie w każdej z tych spraw. Podniesiono, że zarzuty skargi dotyczą tylko uchwały o likwidacji szkoły, dlatego w stosunku do pozostałych dwóch uchwał nie spełniają wymagań wynikających z art. 57 § 1 P.p.s.a. Podkreślono, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi dotyczyło jedynie "uchylenia lub stwierdzenia nieważności" uchwały nr XXV/135/13. Tak więc zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i sama skarga są nieskuteczne. Odnosząc się do uchwały o likwidacji szkoły organ uznał skargę jako oczywiście bezzasadną. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała jest jedną z wielu dotyczącą zmian w systemie oświaty na terenie gminy Iwierzyce. Zmiany te wymuszone były wprowadzeniem w życie programu oszczędnościowego przyjętego uchwałą nr IX/35/2011 Rady Gminy Iwierzyce z dnia 28 lipca 2011 r. Likwidacja małych szkół z terenu gminy, w tym Szkoły Podstawowej w Będzienicy, stała się koniecznością, gdyż m.in. bez tych działań groziło nieuchwalenie budżetu. W uzasadnieniu podała, że kwestionowana uchwała została podjęta przez Radę z zachowaniem wymogów określonych w przepisach obowiązującego prawa, a zatem po uprzednim przyjęciu przez Radę uchwały Nr XVII/82/2012 z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie zamiaru likwidacji wymienionej Szkoły, na podstawie której rozpoczęto procedurę likwidacji i dokonano wymagane przez ustawę czynności, w tym zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji Szkoły. Podkreślono, że kwestie dotyczące likwidacji palcówki poprzedzone były kampanią informacyjną wśród mieszkańców Będzienicy. Dyskutowano na ten temat na zebraniach wiejskich, odbyły się też specjalne zebranie z rodzicami w sprawie likwidacji szkoły, na której byli też rodzice uczniów. Wskazano, że zawiadomienia dokonano według wykazu uczniów uczęszczających do tej szkoły udostępnionego przez dyrektora szkoły, na adres ich rodziców wskazany przez nich w tym wykazie. Wszystkie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły skierowane zostały do rodziców uczniów na poczcie w dniu 17 września 2012 r., listami poleconymi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Wbrew twierdzeniem skarżących rodzice potwierdzili odbiór przesyłek na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Odnosząc się do zarzutów skarżących Rada podała, że za datę dokonania zawiadomienia należy przyjąć dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Opisana na wstępie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.). Skarga ta jest skargą dopuszczalną, gdyż została wniesiona z zachowaniem wymaganego ustawą trybu i terminu wniesienia skargi, przez podmioty do tego legitymowane. Zachowany został wymóg poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Pełnomocnik skarżących rodziców zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., pismem z dnia 16 maja 2013 r. (data wpływu 27 maja 2013 r.) zwrócił się do Rady Gminy Iwierzyce z wezwaniem o usunięcie naruszenia interesu prawnego skarżących. Wezwanie to okazało się bezskuteczne. Skarga wpłynęła do Urzędu Gminy przed upływem 60 dniu (18 lipca 2013 r.), licząc od dnia doręczenia Radzie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dlatego też skarga została wniesiona w przewidzianym przez art. 53 § 2 p.p.s.a. terminie (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). Nie ulega wątpliwości, iż rodzice uczniów likwidowanej szkoły posiadają interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę organu prowadzącego szkołę podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Powołany przepis normuje ich sytuację administracyjnoprawną albowiem zapewnia im prawo do informacji o rozpoczęciu procesu likwidacji, szkoły do której uczęszczają ich dzieci.

II. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego została wydana z istotnym naruszeniem prawa, sąd uwzględnia skargę na podstawie art. 147 p.p.s.a. i stwierdza nieważność tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały. Nie stwierdza się nieważności uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego, jeżeli od dnia jej podjęcia upłynął rok. Zdaniem Sądu art. 147 § 1 P.p.s.a. intepretowany łącznie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., pozwala w takim wypadku wyłącznie na stwierdzenie, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa. Uchwała rady traci moc prawną z chwila wydania przez sąd wyroku stwierdzającego jej niezgodność z prawem, o czym stanowi art. 94 ust. 2 u.s.g.

Nie budzi wątpliwości, iż uchwały podjęte przez radę gminy na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty nie są aktami prawa miejscowego. Kwestia ta została przesądzona jednoznacznie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt I OPS 2/10.

III. Strony skarżące zarzucają Radzie Gminy Iwierzyce naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niepowiadomienie wszystkich rodziców likwidowanej szkoły o zamiarze jej likwidacji. Według pełnomocnika rodziców korespondencja nie została doręczona z zachowaniem przepisów K.p.a. M. N., K. M., M. i M. S. oraz L. i J. O.

Powołany przez strony skarżące jako naruszony przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty brzmi następująco : szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Kształtowana poprzez powyższą regulację procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. Na pierwszym z nich jest podejmowana przez organ prowadzący szkołę uchwała o zamiarze likwidacji. Należy dodać, że organem prowadzącym szkołę jest w myśl art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty odpowiednio minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. W świetle art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Dozwolonym przez ustawodawcę terminem likwidacji jest ostatni dzień roku szkolnego czyli dzień 31 sierpnia roku, w którym ma nastąpić likwidacja (zob. art. 63 ustawy o systemie oświaty). Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły uzewnętrznia jedynie intencje Rady Gminy odnośnie likwidacji szkoły. Ponieważ jej celem jest wyrażenie poglądu radnych na temat dalszego prowadzenia przez gminę szkoły, uchwała ta nie musi prowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. O dalszym istnieniu szkoły rozstrzyga kolejna uchwała, której podstawy wyraża art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Jej podjęcie rozpoczyna drugi etap procedury likwidacyjnej.

Zachowanie wymogów przewidzianych dla pierwszego z opisanych etapów, naturalnie przekłada się na ocenę legalności uchwały rady o likwidacji szkoły gminnej. Naruszenie wymogu zawiadomienia podmiotów wymienionych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oznacza w rezultacie niezgodność z prawem uchwały o likwidacji szkoły. Przeprowadzenie skutecznego procesu likwidacji wymaga istnienia w obrocie prawnym zarówno legalnej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły jak i uchwały o samej likwidacji. Potwierdza ten wniosek treść uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Go 456/08.

Za jeden warunków legalności uchwały intencyjnej jak i uchwały o likwidacji szkoły uznać wypada skuteczne zawiadomienie rodziców o zamiarach organu prowadzącego szkołę. Zawiadomienie powinno nastąpić co najmniej na 6 miesięcy przed projektowaną datą likwidacji. Uchybienia w zakresie zawiadomienia o zamiarze likwidacji świadczą o istotnej wadliwości uchwały o likwidacji szkoły publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż niepowiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły choćby jednego z rodziców, powoduje naruszenie uchwałą intencyjną a tym samym uchwałą o likwidacji szkoły, prawa podmiotowego tego rodzica. Zawiadomienie ma umożliwić rodzicom wypowiedzenie się o wprowadzonej zmianie miejsca pobierania nauki oraz dostosowanie się do okoliczności z tym związanych. Prawo, o którym mowa przysługuje każdemu z rodziców dziecka niezależnie od rodzaju łączących ich stosunków prawnych. Z uwagi na nieuregulowanie w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty trybu zawiadomienia, za skuteczne uznaje się każde powiadomienie rodzica o projekcie zlikwidowania szkoły publicznej w określonym terminie. Nie ma istotnego znaczenia forma, w jakiej to nastąpi. Zawiadomienia należą do tej kategorii czynności materialno-technicznych, które choć są jedynie czynnościami faktycznymi, to wywołują pośrednio skutki prawne warunkując prawidłowość całej procedury likwidacyjnej. Przyjmuje się, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły, powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego skutecznie dotrzeć. (wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 października 2010 r., o sygn. akt. III SA/Lu 264/10).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że organ prowadzący szkołę powinien wykorzystać każdy dostępny środek, który zapewni rodzicom uzyskanie informacji o likwidacji szkoły. Ponieważ art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie precyzuje sposobu zawiadomienia, to wybór tego sposobu ustawodawca pozostawił organowi prowadzącemu gminy, który może doręczyć zawiadomienie drogą pocztową, a także poprzez swoich pracowników jak również na zebraniu z udziałem rodziców uczniów likwidowanej szkoły (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. II SA/Bk 534/11). Za dopuszczalne należy uznać stosowanie w drodze analogii przepisów K.p.a. regulujących tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt III SA/Kr 1244/12, stwierdził jednoznacznie, że do doręczeń rodzicom zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły należy stosować odpowiednio regulacje dotyczące doręczeń przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a więc zasady ogólne doręczania pism przez organy administracji publicznej, zawarte w przepisach art. 39-49 K.p.a. Pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1024/12, na który powołuje się Wójt w odpowiedzi na skargę, iż za datę dokonania zawiadomienia należy przyjąć dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego, nie jest zdaniem składu orzekającego trafny. Wyrażona w nim myśl nie uwzględnia bowiem ewentualności zaadresowania przesyłki na nieaktualny adres zamieszkania rodzica, a w konsekwencji nie pozwala na zweryfikowanie czy zawiadomienie dotarło do rodzica dziecka a więc czy uzyskał on informacje, której dostarczenie gwarantuje art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Czynność zawiadomienia nie może sprowadzać się do nadania przesyłki do rodzica; zawiadomienie następuje wówczas gdy rodzic ma możliwość zapoznania się z informacją. Jest prawdą, że czynność wysłania korespondencji ma na celu zawiadomienie rodzica, lecz nie potwierdza ona w sposób dostateczny faktu dostarczenia tego zawiadomienia. Dlatego za nieuprawnione wypada uznać stanowisko, iż datą dokonania zawiadomienia jest dzień nadania przesyłki do rodzica dziecka likwidowanej szkoły. Spośród istniejących sposobów zawiadomienia z całą pewnością należy również wykluczyć, te które opierają się na domniemaniu dotarcia informacji do adresata, jak na przykład umieszczenie informacji na stronie BIP urzędu gminy, czy nagłośnienie sprawy likwidacji szkoły w mediach.

Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niedostarczenie opisanego wyżej zawiadomienia, nie znalazł potwierdzenia w odniesieniu do : M. S., M. S., L. O. i J. O.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Iwierzyce wybrał dwie dopuszczalne prawem formy tego zawiadomienia – spotkanie z rodzicami oraz formę pisemną polegającą na wysłaniu informacji o zamiarze likwidacji do rodziców uczniów. W tym celu posłużono się adresami zamieszkania rodziców podanymi przez Dyrektora likwidowanej szkoły. Ponadto niektórzy z rodziców uczestniczyli w sesji Rady Gminy Iwierzyce, na której podjęto uchwałę intencyjną, czyli uchwałę z dnia 15 czerwca 2012 r. Według listy obecności mieszkańców na sesji Rady Gminy Iwierzyce z dnia 15 czerwca 2012 r., tj. posiedzenia na którym radni przegłosowali uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, w sesji tej uczestniczyli spośród skarżących : A. P., M. P. oraz B. G. Sąd ustalił ponadto, że w dniu 14 września 2012 r. odbyło się spotkanie Wójta Gminy Iwierzyce z rodzicami, którego przedmiotem była sprawa likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy od dnia 1 września 2013 r. i powołania w jej miejsce Filii Szkoły Podstawowej w Nockowej z klasami 0-III. Na liście rodziców obecnych na zebraniu swe podpisy złożyli : M. S., M. S. (poz. nr 3), L. O. (poz. nr 12) oraz A. P. (poz. nr 14). Organ wykazał również, iż doręczył zawiadomienie o zamiarze likwidacji L. i J. O. W aktach przekazanych przez Wójta Gminy Iwierzyce znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji podpisane przez S. K., która według tego dokumentu była w chwili doręczenia dorosłym domownikiem adresatów zawiadomienia. Należy dodać, iż korespondencje wysłano na właściwy adres w/w rodziców. Skutek doręczenia zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły nastąpił, gdyż zostały one doręczone w trybie zastępczym przewidzianym w art. 43 K.p.a.

Potwierdzenie faktu doręczenia pism zawierających informacje przewidzianą w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, uczestniczenie w sesji Rady na której podjęto uchwałę intencyjną a także w spotkaniu Wójta z rodzicami, uprawniało Organ prowadzący szkołę do stwierdzenia skutecznego dokonania zawiadomienia. Wobec tego interes prawny M. S., M. S., L. O. i J. O., polegający na uprawnieniu do zaznajomienia się intencjami Rady nie został naruszony zaskarżoną uchwałą w przedmiocie likwidacji szkoły.

Znalazł potwierdzenie zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do interesu prawnego M. N. oraz K. M. Zaskarżona uchwała naruszając art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty wbrew tej regulacji kształtuje sferę praw i obowiązków wymienionych skarżących.

Zawiadomienia o zamiarze likwidacji zostały wyekspediowane do wszystkich rodziców uczniów w miesiącu wrześniu 2012 r. Nie jest kwestionowane przez Radę Gminy, iż w miesiącu wrześniu 2012 r. M. N. i K. M. nie zamieszkiwali pod adresami, na które Wójt Gminy Iwierzyce skierował zawiadomienia. Otóż K. M. od 10 sierpnia 1976 r. i nadal jest zameldowany na pobyt stały pod adresem [...] (zaświadczenie o zameldowaniu wydane przez Wójta Gminy Iwierzyce w aktach sądowych). Zawiadomienie skierowano błędnie do K. M. na adres zamieszkania matki jego dziecka – [...]. Natomiast M. N. była zameldowana na pobyt stały i zamieszkiwała pod adresem [...] od dnia 7 stycznia 1997 r. i nadal (zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały sporządzone z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 15 października 2013 r. w aktach sądowych sprawy). Zawiadomienie o likwidacji szkoły skierowane mylnie do M. "O.", zostało odebrane wyłącznie przez ojca dziecka A. O., mieszkającego pod adresem [...].

Zdaniem Sądu, wypełni dyspozycję art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skierowanie zawiadomienia na aktualny adres zamieszkania rodzica. W świetle prawa aktualnym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest w zasadzie adres podany przy wykonywaniu obowiązku meldunkowego czyli adres stałego lub czasowego miejsca pobytu. Organ prowadzący szkołę w celu ustalenia miejsca zamieszkania rodzica ma prawo i obowiązek opierać się na publicznych rejestrach służących ujawnieniu miejsca zamieszkania. Ponieważ M. N. i K. M. w chwili podejmowania przez organ prowadzący próby zawiadomienia o podjęciu uchwały intencyjnej nie przebywali na stałe lub czasowo pod adresami uznanymi przez ten organ za miejsce zamieszkania, to nie mieli oni szansy na poznanie zamiarów likwidacji Szkoły. Z tych powodów WSA stwierdza, że organ gminy nie powiadomił o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy w sposób przewidziany w ustawie o systemie oświaty skarżących M. N. oraz K. M.

Sądu nie przekonuje argument podnoszący nie powiadomienie o adresie zamieszkania M. N. oraz K. M. organu prowadzącego szkołę. Jest prawdą, iż w prowadzonej przez Szkołę Podstawową księdze ewidencji dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu a także w księdze uczniów należy wpisywać dane w postaci miejsc zamieszkania rodziców uczniów. O tym obowiązku Szkoły przesądza treść § 3a ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej zwane rozporządzeniem). Jednocześnie z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że rodzice dzieci obowiązani są do dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły. Do czynności zgłoszenia dziecka należy podanie przez rodziców miejsca swego zamieszkania. W myśl § 6 rozporządzenia wpisów w księdze ewidencji, w księdze uczniów oraz w księdze wychowanków dokonuje się na podstawie dowodów osobistych lub innych dokumentów tożsamości rodziców (prawnych opiekunów) lub pełnoletniego ucznia, wychowanka, innych dokumentów zawierających dane podlegające wpisowi do odpowiedniej księgi oraz informacji przekazanych przez organ gminy lub dyrektora innej szkoły.

Wójt Gminy wykonując uchwałę o likwidacji oparł się adresach zamieszkania rodziców podanych w wykazie rodzin uczniów Szkoły Podstawowej w Będzienicy w roku szkolnym 2012/13 sporządzonym przez Dyrektora Szkoły w Będzienicy (karta akt nr 19). Z przekazanych Sądowi dokumentów wynika jednoznaczny wniosek, że miejsce zamieszkania M. N. i K. M. nie pokrywa się z danymi przekazanymi przez Dyrektora Szkoły organowi prowadzącemu szkołę, a to oznacza że Szkoła wbrew przepisom rozporządzenia dokonała wpisu adresu zamieszkania oraz innych danych w/w rodziców nie posługując się dowodami osobistymi M. N. oraz K. M. Należy bowiem zauważyć, iż w dowodzie osobistym oprócz imienia i nazwiska umieszcza się adres miejsca pobytu stałego a w przypadku jego braku adres miejsca pobytu czasowego trwającego dłużej niż trzy miesiące. Jeżeli Szkoła wykonałaby treść § 6 rozporządzenia, to w prowadzonych przez nią księgach znalazłyby się aktualne dane o adresach zamieszkania tych rodziców, których nie zawiadomiono o zamiarze likwidacji. Ustawa o systemie oświaty obciąża obowiązkiem kontroli realizacji czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły Dyrektora Szkoły o czym stanowi art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Innymi słowy, to na Dyrektorze ciąży obowiązek dopilnowania aby dane w ewidencji i księdze były odzwierciedleniem danych zawartych w dowodach osobistych każdego z rodziców. Należy do tego dodać, że obowiązku aktualizacji danych w ewidencji uczniów w zakresie miejsc zamieszkania K. M. oraz M. N. nie zrealizował Wójt Gminy Iwierzyce. Otóż w myśl art. 19 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany przekazywać dyrektorom publicznych szkół podstawowych i gimnazjów na obszarze gminy informacje o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku 3-18 lat. Autor komentarza do ustawy o systemie oświaty M. Pilch trafnie zauważa, iż wykonanie przewidzianego w przytoczonym przepisie ustawy o systemie oświaty obowiązku przekazywania informacji następuje niezależnie od obowiązków określonych w przepisach ustawy o ewidencji ludności i jest obligatoryjne. Dane osób określonych w tym przepisie powinny być przekazywane bez wezwania, w terminie zapewniającym dyrektorom szkół prawidłowe wykonanie zadań w zakresie ewidencji obowiązku szkolnego. Przekazanie zaktualizowanych danych powinno mieć miejsce jeszcze przed rozpoczęciem roku szkolnego (M. Pilch, Komentarz do art. 19 ustawy o systemie oświaty (w.:) Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012, Lex dla Sędziego i Prokuratora Plus).

Rada Gminy Iwierzyce nie może zarzucać rodzicom, że nie powiadomili Szkoły o adresie zamieszkania skoro jednocześnie organy tej gminy naruszyły prawny obowiązek dokonywania wpisu w księdze uczniów i w ewidencji uczniów w oparciu o dane zawarte w dowodzie osobistym tych rodziców jak i nie dokonały aktualizacji tych danych w oparciu o informacje zawarte w ewidencji ludności. Zdaniem Sądu, Organ Gminy przeprowadzając proces likwidacji Szkoły Podstawowej nie powinien opierać się o dane adresowe zawarte w księgach i ewidencjach prowadzonych przez Szkołę Podstawową, jeżeli dokonanie wpisów w tych rejestrach nastąpiło z naruszeniem prawa. Wpis dokonany z naruszeniem procedury jego wprowadzania jest obciążony wadliwością, która spowodowała wysłanie zawiadomienia na niewłaściwy adres zamieszkania rodzica. Unormowania ustawy o systemie oświaty oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy przesądzają, iż to na organach gminy ciąży obowiązek zapewnienia zgodności danych w tych rejestrach z danymi zawartymi w ewidencji ludności. Ponadto Sąd zauważa, iż księga uczniów oraz ewidencja uczniów nie służy realizacji wykonania obowiązku zameldowania się na pobyt stały lub pobyt czasowy, czyli obowiązku informowania organów administracji publicznej o aktualnym miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Takim rejestrem jest ewidencja ludności, do której organy gminy mają zagwarantowany dostęp z racji wykonywania zadań publicznych i powinny z tego dostępu korzystać m.in. dla zapewnienia zgodnego z prawem procesu likwidacji szkoły. Należy wskazać, że dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych udostępnia się, o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań organom administracji publicznej.

IV. Nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powołany przepis stanowi : zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Regulacja powyższa zawiera normę zadaniową, obciążając samorząd gminny obowiązkiem prowadzenia m.in. szkół podstawowych. Wynika z niej tylko tyle, że gmina nie może w ogóle zrezygnować z prowadzenia szkół określonego typu. Działania realizujące to zadanie mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców gmin z zakresu podstawowej edukacji. Rada Gminy Iwierzyce nie naruszyła interesu prawnego rodziców likwidowanej szkoły, skoro nie zrezygnowała z prowadzenia wszystkich należących do niej szkół podstawowych. Uczniom likwidowanej szkoły w Będzienicy zostały zapewnione miejsca w pozostałych szkołach prowadzonych przez Gminę Iwierzyce, co spełnia wymogi wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przyczyny ekonomiczne mogą stanowić uzasadnienie zlikwidowania gminnej szkoły podstawowej, jeżeli jednocześnie gmina nie zaprzestaje w ogóle wykonywania zadania własnego jakim jest prowadzenie szkół wymienionych w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ocena motywów podjęcia uchwały przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie może być przez WSA przeprowadzana skoro przepis powyższy nie wskazuje pośród przesłanek legalności tych aktów podawania przez organ prowadzący ściśle oznaczonych podstaw decyzji o likwidacji szkoły publicznej. Kryterium celowości działań administracji publicznej nie należy do tych, jakimi może kierować się sąd administracyjny rozpatrując wniesioną skargę.

V. Organy Samorządu Gminy Iwierzyce zaskarżoną uchwałą nie naruszyły także wyrażonego w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP prawa mieszkańców gminy do współdecydowania o istotnych dla niej sprawach. Do zadań organów gminy należy administrowanie w imieniu wszystkich mieszkańców sprawami wspólnoty. Dobro całej wspólnoty wymaga od nich podejmowania trudnych decyzji godzących niekiedy w interesy grup mieszkańców. Do takich decyzji należy z pewnością likwidacja gminnej placówki oświatowej dyktowana potrzebami zachowania sprawności aparatu gminy. Jest istotnym aby za tymi posunięciami przemawiały argumenty mające pokrycie w potrzebach wszystkich członków korporacji gminnej. Dlatego umotywowana dobrem gminy decyzja o zlikwidowaniu szkoły nie jest sprzeczna z ideą samorządności tylko dlatego, że nie zgadza się z nią grupa mieszkańców. Zlikwidowanie szkoły publicznej może przy zachowaniu wymogów ustawy o systemie oświaty nastąpić w sposób legalny pomimo głosów protestu ze strony części mieszkańców gminy. Na marginesie Sąd zauważa, że w trakcie procedury likwidacyjnej rodzice mieli zapewnioną możliwość zapoznania się z argumentami Rady i Wójta oraz wyrażenia swego sprzeciwu.

VI. Za nieuzasadniony uznać też wypada zarzut naruszenia art. 3 oraz 6 pkt 2 Konwencji o prawach dziecka. Wyrażonych w tej regulacji praw nie narusza likwidacja szkoły jeżeli jednocześnie organy prowadzące szkołę zagwarantują uczniom dostęp do usług edukacyjnych. Taki dostęp zaskarżoną uchwałą został zapewniony albowiem ustalono, że naukę będą one kontynuowały w odpowiednich placówkach oświatowych gminy, tj. w Fili Szkoły Podstawowej w Nockowej w Będzienicy oraz Szkole Podstawowej w Nockowej. Skarżący nie mogą tą drogą kwestionować skutecznie rozwiązania polegającego na zapewnieniu dzieciom dowozu do Szkoły Podstawowej w Nockowej albowiem ten zapis uchwały odpowiada treści art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowiąc :

Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka:

1) przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu albo zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej;

2) nie przekracza odległości wymienionych w ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu.

Przytoczony przepis jest częścią krajowego porządku prawnego i do czasu jego obowiązywania powinien stanowić podstawę działań prawnych organów gminy.

VII. WSA nie może skontrolować uchwał Rady Gminy Iwierzyce wydanych w przedmiocie wyrażenia zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy oraz uchwały o utworzeniu w jej miejsce Filii Szkoły Podstawowej w Nockowej. Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze, opisanych uchwał nie obejmuje zakres przedmiotu skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika skarżących. W petitum skargi objęto jej granicami wyłącznie uchwałę Rady z dnia 14 stycznia 2013 r. nr XXV/135/13. Pełnomocnik skarżących na rozprawie przed WSA wyraźnie zaznaczył, że przedmiotem skargi jego mocodawców jest wyłącznie uchwała o likwidacji szkoły podstawowej. W skardze znalazł się wniosek o stwierdzenie nieważności zarówno uchwały z dnia 15 czerwca 2012 r. oraz uchwały z dnia 23 kwietnia 2013 r., lecz z uwagi na nieuznanie tych uchwał jako zaskarżonych, w tym nie wskazanie przepisów prawa, które miałyby nimi zostać naruszone, Sąd nie może stwierdzić, iż ma miejsce fakt wniesienia skarg na te uchwały. Po drugie, art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi administracyjnemu na zastosowanie kompetencji kontrolnych w odniesieniu do niezaskarżonych aktów lub czynności, nie odnosi się do skarg złożonych na uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwały i zarządzenia nie są aktami wydanymi w postępowaniu administracyjnym a ponadto nie są to formy służące administracji do załatwienia sprawy administracyjnej jak stanowi art. 135 p.p.s.a.

VIII. Reasumując, ponieważ M. N. i K. M. nie zostali skutecznie zawiadomieni o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Będzienicy, to zaskarżona uchwała Rady Gminy Iwierzyce z dnia 14 stycznia 2013 r. nr XXV/135/2013, narusza art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w sposób istotny, co zobowiązuje WSA do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

IX. Na rozprawie przed WSA pełnomocnik stron skarżących skutecznie cofnął skargę wniesioną w imieniu A. P., M. P., B. G., G. G. Według art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Z uwagi na tą okoliczność WSA nie rozpatrywał zarzutów skarżących : A. P. i M. P. oraz B. G. i G. G., a postępowanie z ich skargi podlega umorzeniu.

Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na skutek cofnięcia skargi przez A. P. i M. P., B. G. i G. G. nastąpiło na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

X. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.