II SA/Op 314/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem Powiatu Strzeleckiego, skargę na uchwałę Nr XXXI/296/13 Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Powiatu Strzeleckiego oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż trzy lata. Skarżący organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3, § 4, § 9, § 11, § 12 ust. 2, § 15, § 17 oraz § 19 - z powodu istotnego naruszenia prawa. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowana uchwała, podjęta m.in. na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, ma charakter aktu prawa miejscowego, co oznacza konieczność formułowania jej postanowień jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność powtarzania bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Tymczasem Rada Powiatu Strzeleckiego zawarła w skarżonej uchwale szereg zapisów stanowiących niedopuszczalne powtórzenia bądź modyfikacje regulacji ustawowych, co powinno skutkować stwierdzeniem ich nieważności. I tak:

– w § 3 uchwały Rada ustaliła, że nieruchomości będące własnością Powiatu mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych jednostek organizacyjnych oraz osób prawnych. Zapis ten stanowi niedopuszczalne powtórzenie treści art. 13 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

– w § 9 uchwały Rada określiła, że dokonywanie darowizny nieruchomości na cele publiczne określone w art. 6 ustawy, a także sprzedaż za cenę obniżoną, oddanie nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, nieodpłatnego obciążania nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, zamiany nieruchomości bez obowiązku dokonywania dopłat w przypadku różnej wartości zamiennych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego następuje na podstawie uchwały Zarządu Powiatu po uprzedniej zgodzie Rady Powiatu. Konieczność uzyskania zgody organu stanowiącego na zawarcie umów w powyższym zakresie wynika z treści art. 14 ust. 5 ustawy. Nie ma zatem potrzeby regulowania tej kwestii w akcie prawa miejscowego.

– w § 12 ust. 2 uchwały Rada postanowiła, że cenę wywoławczą nieruchomości zbywanej w pierwszym przetargu stanowi cena ustalona przez Zarząd Powiatu, nie mniejsza niż wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższa zasada ustalania ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu została ustanowiona w art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy.

– w § 15 uchwały Rada przewidziała możliwość rozłożenia na raty, nie dłużej niż na 5 lat ceny nieruchomości zbywanej w trybie bezprzetargowym (ust. 1), wskazała ustanowienie hipoteki jako sposobu zabezpieczenia wierzytelności Powiatu z tytułu rozłożenia na raty ceny sprzedaży nieruchomości (ust. 2), ustaliła wysokość wpłaty pierwszej raty w wysokości 20% ceny nabycia nieruchomości (ust. 3), a także, że rozłożona na raty niespłacona część ceny sprzedaży nieruchomości podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu zmiennej stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP (ust. 4). Zapisy te stanowią powtórzenie regulacji zawartych w art. 70 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Ponadto regulacja dotycząca rozłożenia ceny nieruchomości na raty nie dłużej iż na 5 lat, jest sprzeczna z treścią art. 70 ust. 2 zdanie 1 ustawy, który przewiduje możliwość rozłożenia ww. ceny na czas nie dłuższy niż 10 lat, a Rada nie posiada kompetencji do wprowadzania unormowań sprzecznych z ustawowymi. Natomiast ustalenie w ust. 3 wysokości wpłaty pierwszej raty na poziomie 20% ceny sprzedaży nieruchomości, wykracza poza delegację ustawową, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tego zapisu.

Skarżący Wojewoda wywiódł ponadto, że przedmiotowa uchwała zawiera jeszcze inne zapisy naruszające prawo w sposób istotny, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie ich nieważności, a to: – § 4 uchwały, w którym określono, że nabywcy praw do nieruchomości Powiatu Strzeleckiego uiszczają, oprócz należnej ceny za prawo do nieruchomości również koszty związane z wyceną i zawarciem umowy notarialnej, a ponadto

– § 19 uchwały, w którym postanowiono, że nabywca nieruchomości pokrywa koszty związane z przygotowaniem dokumentacji geodezyjnej, oszacowaniem gruntu, lokalu lub budynku (ust. 1) oraz uzależniono rozpoczęcie czynności związanych z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży od wniesienia przez nabywcę zaliczki w wysokości 500 zł na pokrycie ww. wydatków (ust. 2). Natomiast w ust. 3 i ust. 4 zawarto regulacje dotyczące rozliczenia zaliczki.

Zdaniem Wojewody, postanowienia § 4 i § 19, dotyczące ponoszenia kosztów zawarcia umowy, należą do sfery stosunków cywilnych i powinny być przedmiotem uzgodnień stron zawierających umowę. Nie można ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami.

– § 11 uchwały, którym Rada zwolniła z obowiązku zbywania w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, na realizacje urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są celami statutowymi i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową oraz nieruchomości wydzierżawione na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę, a sprzedaż następuje na rzecz dzierżawcy. Organ nadzoru stwierdził, że kompetencja Rady do zwolnienia z obowiązku zbywania nieruchomości w drodze przetargu w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy nie może być realizowana w akcie prawa miejscowego. Ponadto § 11 uchwały narusza przepis art. 37 ust. 3 zdanie 3 ustawy, wyłączającym stosowanie ww. przepisu w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający ustalone warunki.

– § 17 uchwały, w którym Rada ustaliła stawkę procentową pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 25% ceny nieruchomości gruntowej. Zapis ten - zdaniem skarżącego - nie znajduje upoważnienia ustawowego, gdyż zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy stawka procentowa pierwszej opłaty rocznej wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej, natomiast w art. 73 ust 5 ustawodawca wskazał, że konkretną wysokość pierwszej opłaty oraz opłat rocznych i udzielonych bonifikat ustala się w umowie. Skoro organ wykonawczy powiatu zawiera umowy w imieniu powiatu, w tym dokonuje też czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego, to w jego kompetencji pozostaje również umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w granicach określonych w art. 72 ust. 2 ustawy. Tym samym Rada wkroczyła w zakres kompetencji organu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Powiat Strzelecki, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stwierdzono, że powtórzenia nie mogą przesądzać o wadliwości aktu i wskazano na pogląd usprawiedliwiający powtórzenie w akcie prawa miejscowego rozwiązań ustawowych, gdy jest dosłowne (dokładne) i następuje z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy. Z tego względu zakwestionowane powtórzenia, zawarte w § 3, § 9 i § 12 ust. 2 uchwały, uznać można za dopuszczalne. Miały one na celu kompleksowe uregulowanie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości będących własnością Powiatu Strzeleckiego, a odpowiednio do § 135 i § 143 ww. rozporządzenia w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym. Same powtórzenia należy więc traktować jako uzupełnienie, objaśnienie treści pozostawionej upoważnieniem do regulacji Rady. Ponadto, postanowienia § 4 i § 19 zaskarżonej uchwały mieszczą się w kategorii zasad gospodarowania nieruchomościami określonego upoważnieniem z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Poza tym, stosownie do art. 37 ust. 3 ustawy, zakres przypadków, w których możliwe jest zbywanie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, może być rozszerzony uchwałą rady. Literalna wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do możliwości generalnego zwolnienia z obowiązku zbywania w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Przepis ten stosunkowo szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów. Z tego względu niecelowym byłoby ograniczanie - w drodze wykładni - możliwości takiego odstąpienia do każdorazowej, konkretnej sytuacji, odmawiając tym samym radzie powiatu możliwości generalnego ujęcia przesłanek zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości w samym akcie prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Odnośnie uchwał rady gminy przepis powyższy pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.), zwanej też ustawą ustrojową, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 76 ustawy ustrojowej, który - stosownie do art. 77 tej ustawy - sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na zasadzie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, po upływie ustawowego terminu 30 dni wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie we własnym zakresie nieważności uchwały organu powiatu nie jest dopuszczalne, jednak upływ tego terminu nie wyłącza możliwości badania legalności uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli pod kątem zgodności z prawem. Wnosząc skargę organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skarga jest skuteczna.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 22 marca 2013 r., Nr XXXI/296/13, w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Powiatu Strzeleckiego oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż trzy lata, podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 ustawy o samorządzie powiatowym.

W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego, nawiązując do treści odpowiedzi na skargę, od razu wyjaśnić przyjdzie, że podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych nie mogą stanowić zasady techniki legislacyjnej określone w powoływanym rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2002 r. Jak wskazano wyżej, wzorcem kontroli legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego są przepisy ustawy zasadniczej. Wedle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotne znaczenie ma wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, która przesądza o tym, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poza tym, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, LEX nr 1291950).

Ponadto, również powtórzenie regulacji ustawowych należy co do zasady uznać za naruszenie prawa. Utrwalony jest bowiem pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że regulowanie przez organ stanowiący powiatu w uchwale posiadającej rangę aktu prawa miejscowego, raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. To samo dotyczy zarówno modyfikowania regulacji ustawowych przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach upoważnienia ustawowego, jak i przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustrojowej, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przekazanie spraw majątkowych powiatu do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy ustrojowej, że gospodarowanie mieniem powiatu należy do zadań zarządu powiatu. Odnotowania wymaga, że przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów powiatu w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 25b tej ustawy konkretyzuje zasadę wynikającą z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy ustrojowej, stanowiąc, że zarząd powiatu gospodaruje powiatowym zasobem nieruchomości, do którego w świetle art. 25a należą nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu oraz stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Stosownie do art. 25 ust. 2 i 3 w związku z art. 25b zdanie drugie u.g.n., gospodarowanie tym zasobem polega na wykonywaniu czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Skoro do organu wykonawczego powiatu należy z woli ustawodawcy gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości, to wyjątek od tej zasady musi być interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez organ stanowiący do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw istotnych z punktu widzenia gospodarowania nieruchomościami i zawężenie tego zakresu tylko do spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Rada powiatu nie może więc podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, wedle którego rada jednostki samorządu terytorialnego, określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez tę jednostkę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08, zamieszczony na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w świetle powyższych uwag ogólnych, Sąd w przeważającej części podzielił pogląd organu nadzoru, że w zaskarżonej uchwale Rada Powiatu Strzeleckiego powtórzyła bądź zmodyfikowała zapisy ustawowe, do czego nie była uprawniona. Raz jeszcze przypomnieć należy, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustrojowej przewiduje właściwość rady jedynie wówczas, gdy dana materia nie została uregulowana w drodze ustawy.

Przechodząc do szczegółowej analizy zapisów uchwały stwierdzić przyjdzie, że zakwestionowany w skardze § 3 uchwały nawiązuje do regulacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Po myśli tego przepisu, nieruchomości mogą być w szczególności przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Zwrócić należy uwagę, że w § 3 uchwały Rada zawęziła zakres przewidywanych form obrotu nieruchomościami, których katalog w ustawie jest nieograniczony, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", dopuszczając jednocześnie przekazywanie nieruchomości powiatu jako wyposażenie tworzonych jednostek organizacyjnych oraz osób prawnych. W ocenie Sądu, zapis uchwały w części, w jakiej umożliwia przekazywanie nieruchomości powiatu na wyposażenie tworzonych jednostek organizacyjnych oraz osób prawnych, podczas gdy ustawodawca wyraźnie zredukował krąg tych podmiotów wyłącznie do przedsiębiorstw państwowych oraz fundacji, stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego. W drodze § 3 uchwały zakres podmiotowy rozszerzono w sposób nieuprawniony także na inne osoby prawne, wychodząc poza zakres regulacji ustawowej, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tego zapisu.

W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie do zaakceptowania jest § 4 uchwały stanowiący, że "Nabywcy praw do nieruchomości Powiatu Strzeleckiego uiszczają, oprócz należnej ceny za prawo do nieruchomości, również koszty związane z wyceną nieruchomości i zawarciem umowy notarialnej". Postanowienia dotyczące obciążenia kosztami nabycia nieruchomości, w tym kosztami sporządzenia umowy notarialnej poszczególnych jej stron, powinny być skonkretyzowane w umowie sprzedaży (zamiany, darowizny) nieruchomości, czyli na etapie zawierania przez organ wykonawczy powiatu umowy sprzedaży. Słusznie wskazał organ nadzoru, że tego rodzaju postanowienia stanowią istotny element umowy cywilnej, kształtowanej wolą jej stron. Tym samym, zapisy § 4 uchwały nie mieszczą się w dyspozycji art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustrojowej, dotyczącej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, gdyż nie można zakwalifikować ich jako podstawowych reguł postępowania w zakresie opisanym w tej normie kompetencyjnej. Ponadto, zasady ustalane przez organ stanowiący na podstawie tego przepisu nie mogą naruszać kompetencji przysługujących organowi wykonawczemu gminy w ramach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie powiatu jako stronie umowy sprzedaży.

Zgodzić należy się także ze skarżącym Wojewodą co do zbędności zapisu § 9 uchwały, w którym uregulowano zasady dokonywania darowizny nieruchomości przez organ wykonawczy za zgodą rady powiatu. Warunek uprzedniej zgody rady na dokonanie darowizny nieruchomości na cele publiczne w trybie art. 13 ust. 2 u.g.n. wynika bezpośrednio z normy ustawowej zawartej w art. 13 ust. 2a u.g.n., natomiast w odniesieniu do pozostałych form obrotu, określonych w art. 14 ust. 1–4 u.g.n., wymóg uzyskania zgody rady na zawarcie przez organ wykonawczy stosownych umów wynika z ust. 5 tego przepisu. Tym samym w § 9 uchwały zawarto powtórzenie ww. unormowań, przesądzających kwestię wymogu zgody rady na dokonanie darowizny, co powoduje, że § 9 uchwały stanowią istotne naruszenie prawa.

Powtórzeniem ustawy, a przez to wadliwe, są także zapisy § 12 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym cenę wywoławczą nieruchomości zbywanej w pierwszym przetargu stanowi cena ustalona przez Zarząd Powiatu, nie mniejsza niż wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego. Zasady określanie wartości nieruchomości regulują przepisy Działu IV rozdziału 1 u.g.n. Przepis art. 149 tej ustawy nadaje im znaczenie uniwersalne, tj. bez względu na rodzaj nieruchomości, położenie i przeznaczenie oraz bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Na zasadzie art. 156 ust. 1 u.g.n. wartość nieruchomości jest ustalana przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Z kolei zasadę ustalania ceny wywoławczej w pierwszym przetargu, w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości, określa art. 67 ust. 2 pkt 1 u.g.n.

Podzielić należy także zarzuty Wojewody odnośnie zapisu § 11 uchwały, w którym określono zwolnienia z obowiązku zbywania w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych przez podmioty, dla których są celami statutowymi oraz nieruchomości wydzierżawionych na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, zabudowanych na podstawie zezwolenia na budowę, sprzedawanych dzierżawcy. Powyższy zapis stanowi powtórzenie treści art. 37 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że "odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki". Nawiązując do przedstawionych na wstępie rozważań dotyczących skutków powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, polegających na odczytywaniu tych zapisów w kontekście aktu, w którym je powtórzono, od razu dostrzec należy, że w § 11 uchwały Rada pominęła treść zdania trzeciego art. 37 ust. 3. Odczytanie zatem tego zapisu sugeruje, że na gruncie uchwały, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie Powiatu Strzeleckiego, w razie wielości podmiotów ubiegających się o nabycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej nie obowiązuje ustawowy zakaz stosowania art. 37 ust. 3 zdanie pierwsze oraz drugie i że w odniesieniu do nieruchomości określonych w § 11 uchwały tryb bezprzetargowy dotyczy generalnie wszystkich przypadków bez jakiegokolwiek wyjątku. Już tylko z tego względu zapis § 11, w którym w sposób niedopuszczalny wyeliminowano wyłączenie przewidziane w art. 37 ust. 3 zdanie trzecie, należy ocenić jako istotnie naruszający prawo. Poza tym, zdaniem Sądu, istota zwolnienia przewidzianego w art. 37 ust. 3 u.g.n., uzależnionego od spełniania przez konkretny podmiot przesłanek określonych tym przepisem, przesądza o tym, że akt wydany na tej podstawie musi mieć charakter indywidualny, a nie generalny. Z tego względu przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. nie może być interpretowany jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodzić należy się z poglądem, przywoływanym przez skarżący organ, że przepis art. 37. ust. 3 u.g.n. nie zawiera normy kompetencyjnej upoważniającej organ jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości aktem powszechnie obowiązującego prawa, daje natomiast radzie powiatu uprawnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości jedynie w indywidualnych przypadkach i w razie wystąpienia wskazanych w nim przesłanek (wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 2009 r., II SA/Gl 716/09, LEX nr 573717).

W ocenie Sądu, na tle § 15 uchwały nie może natomiast zostać uznany za trafny zarzut skargi dotyczący sprzeczności zapisu ust. 1 z treścią art. 70 ust. 2 zdanie 1 u.g.n. W odniesieniu do lokali mieszkalnych zbywanych w trybie bezprzetargowym, w § 15 ust. 1 przewidziano możliwość rozłożenia jej ceny na raty, nie dłużej niż na 5 lat, podczas gdy przepis art. 70 ust. 2 stanowi, że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Z treści normy ustawowej wynika, że dopuszczając możliwość rozkładania na raty ceny nieruchomości publicznej, sprzedawanej w trybie bezprzetargowym, ustawodawca zakreślił maksymalny czas spłaty należności wynoszący lat 10. Płynie stąd wniosek, że przy ustalaniu zasad nabywania i zbywania nieruchomości organowi stanowiącemu pozostawiona została swoboda w zakresie możliwości innego ukształtowania czasu spłaty i wyboru każdego okresu nieprzekraczającego tej górnej granicy. Stwierdzić zatem należy, że określając maksymalny czas spłaty rat na okres 5 lat, Rada nie uchybiła tej regulacji, gdyż wyznaczyła czas spłaty dla lokali mieszkalnych mieszczący się w przedziale określonym przez ustawodawcę w art. 70 ust. 2 u.g.n. (podobnie NSA w wyroku z 17 stycznia 2013 r., I OSK 2304/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.

Natomiast co do pozostałych zapisów § 15 uchwały, dotyczących ustanowienia hipoteki jako zabezpieczenia wierzytelności powiatu z tytułu rozłożenia na raty ceny sprzedaży nieruchomości (ust. 2), a także wielkości pierwszej raty w wysokości 20% ceny nabycia nieruchomości (ust. 3), a także sposobu oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej część ceny sprzedaży nieruchomości (ust. 4), zaakceptować trzeba zarzut, że zapisy § 15 ust. 2 i 4 stanowią powtórzenie regulacji zawartych w art. 70 ust. 2 zdanie drugie i ust. 3 ustawy, co z przyczyn wywiedzionych już wyżej ocenić należy jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Podzielić też należy stanowisko Wojewody, że określenie wysokości pierwszej raty w § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały dokonane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Rada nie posiada bowiem uprawnień do określenia sztywnej wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż lokalu, nawet jeżeli określa tylko procentowy wskaźnik wartości. Tym samym postanowienia te pozostają w sprzeczności z zasadą, że to organ wykonawczy gminy zawiera umowy wynikające z realizacji zadania gospodarowania mieniem komunalnym, a ponadto podjęte zostały wbrew wyraźnej regulacji zawartej w art. 70 ust. 2 u.g.n. Skoro ustawodawca nie przewidział instrumentu prawnego (w postaci np. uchwały) dla rady gminy, pozostawiając analizowane kwestie do ustalenia bezpośrednio w treści czynności prawnej, jaką stanowi umowa, to w konsekwencji należało stwierdzić, że § 15 ust. 3 uchwały narusza prawo, gdyż wkracza w ustawowe kompetencje organu wykonawczego.

Tożsamą wadliwością, polegającą na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, dotknięty jest § 17 uchwały, w którym ustalono stawkę procentową pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 25% ceny nieruchomości gruntowej. Zasadnie Wojewoda dostrzegł, że zapis ten nie znajduje upoważnienia ustawowego. Zagadnienie to zostało wprost uregulowane w art. 72 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej, a zatem wskazana została górna i dolna granica stawki procentowej opłaty. Ponadto, zgodnie z art. 73 ust. 5 u.g.n. wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie. Uchwalając analizowany zapis Rada Powiatu wkroczyła zatem w uprawnienia organu wykonawczego powiatu, bowiem to zarząd powiatu zawiera w imieniu powiatu umowy oraz dokonuje czynności prawnych dotyczących oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących mienie powiatu. Dlatego w zakresie jego kompetencji pozostaje również umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu zasad określonych w art. 72 u.g.n. Niewątpliwie więc kwestia wysokości pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania mieści się w kompetencjach zarządu powiatu, który w imieniu gminy kształtuje treść zawieranej umowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2010 r., II SA/Ol 609/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analogiczne zarzuty, dotyczące naruszenia kompetencji organu wykonawczego, znajdują uzasadnienie w odniesieniu do § 19 uchwały, w którym Rada określiła obowiązek nabywcy nieruchomości ponoszenia kosztów związanych z przygotowaniem dokumentacji geodezyjnej, oszacowaniem gruntu, lokalu lub budynku (ust. 1) oraz uzależniła rozpoczęcie czynności związanych z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży od wniesienia przez nabywcę zaliczki w wysokości 500 zł na pokrycie ww. wydatków (ust. 2), a także ustaliła zasadę rozliczania zaliczki na poczet ceny (ust. 3) oraz jej zwrotu w przypadku rezygnacji z nabycia nieruchomości. Również i te zapisy dotyczą kwestii ustalanych w umowie, zatem z przyczyn wywiedzionych powyżej stanowią wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego i z tego względu dotknięte są wadą istotnego naruszenia prawa.

W świetle przedstawionych okoliczności należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zakresie zakwestionowanych przez Wojewodę Opolskiego zapisów istotnie narusza prawo, gdyż przekracza upoważnienie ustawowe określone w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, wkraczając w kompetencje organu wykonawczego powiatu określone przepisami prawa, a ponadto zawiera regulacje sprzeczne z ustawą o gospodarce oraz powtórzenia przepisów ustawowych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności enumeratywnie wskazanych zapisów uchwały. Natomiast stosownie do art. 152 P.p.s.a. określono, że uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie podlega wykonaniu.

W pozostałym zakresie, w punkcie 3 sentencji wyroku, oddalono skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w części dotyczącej § 15 ust. 1, o co wnosił skarżący, wnioskując o stwierdzenie nieważności § 15 przedmiotowej uchwały w całości.

O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.