IV SAB/Wa 137/13

Uzasadnienie

Pismem z [...] czerwca 2013 r. p. L. L., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Konsula R.P. w [...] dotyczącą nierozpatrzenia wniosku z [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że zwrócił się do Konsula o wydanie polskiego paszportu. Wniosek został przyjęty, ale Skarżącego zobowiązano do jego uzupełniania o dokument poświadczający obywatelstwo polskie.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu paszportowego. Pismem z [...] kwietnia 2013 r. zwrócił się do Kierownika Wydziału Konsularnego o weryfikację zajętego stanowiska. W tym samym dniu złożył także do Ministra Spraw Wewnętrznych zażalenie na bezczynność organu paszportowego oraz do Ministra Spraw Zagranicznych skargę, w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.".

Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych uznał zażalenie za bezzasadne. W jego ocenie w sprawie nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Odnosząc się merytorycznie do treści wniosku paszportowego podzielono stanowisko organu paszportowego o konieczności przedłożenia poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Z kolei Ambasador R.P. w [...] oraz Dyrektor Departamentu MSZ uznał z tych samych przyczyn wniesioną skargę za bezzasadną.

Skarżacy nie podzielił stanowiska i oceny prawnej organów nadzoru. Przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 24 października 2012 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 101/12). Wskazano tam: "w

przypadku złożenia wniosku o wydanie polskiego paszportu do Konsula R.P. do postępowania przed nim zastosowanie znajdują przepisy zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed konsulem. Zgodnie z art. 11 zarządzenia jeżeli wniosek, który strona złożyła do konsulatu nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania". a dalej "Skarga na bezczynność byłaby uzasadniona w przedmiotowej sprawie, gdyby konsul zwrócił skarżącemu wniosek o wydanie paszportu uznając, że nie spełnia on wymogów formalnych, a następnie pozostawił go bez rozpoznania uznając, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie byłaby również uzasadniona, gdyby konsul przyjął wniosek skarżącego o wydanie paszportu, a następnie nie wydał paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie".

Kierownik Wydziału Konsularnego do chwili obecnej nie podejmuje żadnych dalszych czynności w sprawie, pomimo wyraźnego stanowiska skarżącego zawartego w pełnomocnictwie (oświadczeniu) oraz w piśmie z [...] maja 2013 r. o braku zgody na uzupełnienie wniosku paszportowego.

Skarżący zakwestionował też merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku o dokument poświadczający polskie obywatelstwo, wywodząc, że dokumentem takim może być uprzedni polski paszport wnioskodawcy, choć utrata jego ważności nastąpiła [...] czerwca 2012 r. (było to powodem wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego paszportu). Przywołano także szereg innych argumentów za uznaniem, że dodatkowy dokument - poświadczający obywatelstwo - nie jest potrzebny: skarżący figuruje w bazie PESEL jako polski obywatel, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w B. wydał [...] grudnia 2012 r. decyzję o zmianie imienia i nazwiska skarżącego a Kierownik Wydziału Konsularnego, prowadząc postępowanie wyjaśniające, nie ustalił, aby wnioskodawca kiedykolwiek utracił obywatelstwo polskie.

W związku z powyższym brak było formalnych jak i merytorycznych powodów uzasadniających brak podjęcia przez Konsula R.P., pełniącego funkcję organu paszportowego, czynności zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej przez Skarżącego.

W skardze wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Ambasador R.P. w [...] wniósł o jej odrzucenie, wywodząc, że żądanie przedstawienia decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego była w danym przypadku uzasadnione. Wskazano, że ostatnią czynnością organu było ponowne wezwanie Skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego [...] maja 2013 r. Uzasadniając stanowisko odnośnie potrzeby przedłożenia dodatkowego dokumentu, przywołano - jako ostatnie istotne zdarzenia - pisma, które wpłynęły do Konsulatu: z [...] kwietnia 2013 r. (z Departamentu Obywatelstwa i Repatriacji MSW) oraz z [...] maja 2013 r. (pismo z kancelarii Prezydenta R.P.).

Na rozprawie Pełnomocnik organu złożył do akt sprawy m.in. 4 karty kopii odpowiedzi, jakie otrzymała placówka dyplomatyczna od organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności ocenie Sądu podlegała kwestia ewentualnego odrzucenia skargi. Należy wskazać, że uzasadnienie stawiska organ administracji przemawiać by mogło - w przypadku jego podzielnia przez Sąd - co najwyżej za oddaleniem skargi, w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie zaś jej odrzuceniem, co mogłoby mieć miejsce gdyby istniały przeszkody dla rozpatrzenia skargi (patrz art. 58 §. 1 ustawy). Organ wywodził, że nie jest w bezczynności, gdyż Strona nie dopełniła warunku (przedłożenie dodatkowego dokumentu) do czego byłą zobowiązana, i jest to przeszkodą dla wydania paszportu. Gdyby twierdzenia organu w tym zakresie były trafne mogłoby to prowadzić do oddalenia skargi.

Dopuszczalność wniesienia skargi wynika z poniższych uwarunkowań.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.), paszporty w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia za granicą konsul. Art. 39 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy stanowi, że unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, że do postępowań stosuje się przepisy K.p.a. Jednak art. 6 ust. 2 stanowi, iż do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych, należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Z art. 31 ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko te przepisy K.p.a., które dotyczą skarg i wniosków. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. przepisów Kodeksu nie stosuje się do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Tryb postępowania przed konsulem jest nadal regulowany zarządzeniem Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem

(M.P. Nr 35, poz. 233).

Z § 10 ust. 1 wskazanego zarządzenia wynika, że konsul wszczyna postępowanie na wniosek strony lub z urzędu. Strona może złożyć w konsulacie wniosek o dokonanie czynności konsularnej ustnie lub na piśmie. W wypadkach przewidzianych prawem wniosek powinien być złożony na piśmie (§ 10 ust. 2).

Należy także zauważyć, że w myśl art. 5 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy procedowania przed konsulem w kwestii wydawanych wiz i zezwoleń w małym ruchu granicznym cudzoziemcom. Wyklucza to przyjęcie, że przedmiotem skargi nie może być bezczynność konsula w kwestii wydania paszportu, gdzie sprawa jest załatwiana przez dokonanie czynności technicznej – wydanie paszportu bądź wydanie decyzji odmownej. Stąd bezczynność każdego organu (także konsula) może być w tym zakresie objęta skarga, w myśl art. 3 §. 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 bądź 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec wyłączenia - co od zasady - stosowania procedury wskazanej w K.p.a. do postępowań przed konsulem, konieczne jest ustalenie, jaki tryb musi być wyczerpany przed wniesieniem skargi, w związku z wymaganiem wskazanym art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku bowiem skargi na bezczynność, przyjmuje się generalnie, że wyczerpaniem trybu jest wniesienie zażalenia, w myśl art. 37 K.p.a. Przepis ten nie ma może mieć zastosowania w sprawie (wyłączenie regulacji K.p.a. – art. 6 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych i art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a.). W tym przypadku, w ocenie Sądu, należy opowiedzieć się za koncepcją, że warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 52 ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie rolę tego środka spełniło pismo wnioskodawcy z [...] kwietnia 2013 r., gdzie wskazano, że żąda on wydania decyzji i nie przedłoży dodatkowego dokumentu. Z kolei, wnosząc skargę 14 czerwca 2013 r. zachowano termin 60 dni, zakreślony w art. 53 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zauważył, że gdyby z kolei uznać jakoby wolą prawodawcy było ustanowienie w danym przepadku szczególnego środka zakwestionowania bezczynności, poprzedzającego wniesienie skargi do sądu, poprzez dopuszczenie stosowania instytucji skargi w rozumieniu K.p.a.(dział VIII), jako istotowo zbliżonej do zażalenia w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej), także w tym przypadku tryb byłby wyczerpany. Strona bowiem pismami z [...] kwietnia 2013 r. wniosła także skargi do Ministra Spraw Wewnętrznych (organu odwoławczego w sprawach paszportowych) jak i Ministra Spraw Zagranicznych (jako nadrzędnego nad organem).

Oceniając z kolei merytorycznie zasadność skargi na bezczynność Sąd stwierdził, co następuje.

Tryb wydawania dokumentów paszportowych reguluje, w związku z zakresem upoważnienia zawartego w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 20 ust. 2 pkt 5), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. Nr 152, poz. 1026 ze zm.). Wypada podkreślić, że ustawodawca w ramach wskazanego upoważnienia nie delegował na wskazanego ministra uprawnienia do zmiany reguł postępowania wynikających z K.p.a., czy – odpowiednio - zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. W świetle wskazanego rozporządzenia zakres dokumentów, jakie musi przedłożyć strona wraz z wnioskiem o wydanie paszportu, zakreśla §. 3 ust. 1. Przepis ten przesądza o wymaganiach formalnych, jakie dotyczą podania, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., czy - stanowiącego w danym przypadku jego odpowiednik - § 11 zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Zgodnie z treścią tego ostatniego, jeżeli wniosek, który złożyła strona nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Dla skontrolowania, czy wniesione podanie o wydanie paszportu czyni zadość wymaganiom wskazanym w §. 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych nie jest potrzebne prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, czy też ocena merytorycznej treści wniosku.

Odmienną rolę pełni norma § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Reguluje ona tryb postępowania, wskazując na zasadność żądania - "W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli dane zawarte w dokumentach przedkładanych przez osobę, która ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego, lub dane zawarte w dostępnych ewidencjach, o których mowa w § 4 ust. 3, budzą wątpliwości, co do tożsamości lub obywatelstwa osoby albo w dostępnych dokumentach i ewidencjach występują rozbieżności w danych osoby" - dodatkowych dokumentów. Jednak, co wynika z treści hipotezy wskazanej normy, ustalenie potrzeby żądania dalszych dokumentu musi być następstwem merytorycznej oceny wniosku bądź sięgnięcia do danych i informacji posiadanych przez organ wydający paszport czy też inne ograny administracji publicznej.

Wskazane okoliczności wykluczają przyjęcie za trafną koncepcji, jakoby żądanie przedłożenia przez stronę dodatkowo, np. decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, mogło stanowić element wstępnej oceny wniosku a brak takiej decyzji mógł być traktowany, jako formalny.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało więc wszczęte wnioskiem strony. Nie kwestionowano, że załączono do niego dokumenty wymagane § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych. Gdy natomiast Strona odmówiła przedłożenia żądanego dokumentu a w ocenie organu był on niezbędny, jako warunek wydania paszportu, winien był on orzec w drodze decyzji o odmowie jego wydania. Zarządzenie w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem nie zakreśla wprawdzie końcowego terminu załatwienia sprawy przez konsula, jednakże organ ten winien go wskazać zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania (§ 9 zd. 2, § 14 ust. 1 zd. 1). Termin załatwienia sprawy, mając na uwadze wywodzone z zasady praworządności uprawnienie obywatela, aby jego sprawa była załatwiona w rozsądnym terminie, powinien być adekwatny w kontekście rodzaju sprawy i stopnia skomplikowania konkretnego przypadku. Jeżeli organ ocenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania paszportu z uwagi na nie przedłożenie określonego dokumentu, nie można uznać sprawy za złożoną a więc termin jej załatwienia nie powinien - w ocenie Sądu - przekroczyć miesiąca.

Co nie jest sporne, ostatnie zdarzenia, które w ocenie organu mogły mieć znaczenie w sprawie, miały miejsce na przełomie kwietnia i maja 2013 roku (wpływ przywoływanej w odpowiedzi na skargę korespondencji). Od tego czasu, nie podejmując rozstrzygnięcia w sprawie (która została skutecznie wszczęta), wobec stanowiska wnioskodawcy, który ze swej strony nie widzi potrzeby przedłożenia dodatkowych dokumentów, organ pozostaje w bezczynności.

Bezczynność w sprawie nie miała natomiast charakteru rażącego. Wynikała bowiem z wadliwej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających tryb wydawania paszportów. Organ błędnie uznał, jakoby - wobec nie przedłożenia przez Stronę żądanego od niej dodatkowo dokumentu (decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego) - wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, co (istotnie)- nie wymagałoby wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań - koniczności dokonania przez organ administracji oceny, czy w konkretnych okolicznościach zachodzą przesłanki odmowy wydania paszportu, wobec nie przedłożenia przez Wnioskodawcę żądanego dokumentu potwierdzającego posiadania obywatelstwa polskiego, a orzeczenie o ewentualnej odmowie musi mieć formę decyzji administracyjnej - wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowej kwestia merytoryczna – czy w danym przypadku zachodziły przesłanki do wydania paszportu, w tym czy uprzedni paszport wnioskodawcy, który nota bene utracił ważność, może być uznany za dokument urzędowy, w myśl art. 76 K.p.a.).

Skoro organ administracji publicznej nie załatwiając sprawy przez wydanie paszportu bądź decyzji o odmowie jego wydania pozostaje w bezczynności, skargę należało uznać za uzasadnioną i stosownie do art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać organ do rozpoznania wniosku poprzez wydanie stosownego orzeczenia procesowego (pkt I. sentecji). O kosztach w pkt III. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100,00 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (240,00 zł).