I OSK 678/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 224/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. F. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda K. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5

ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - decyzją z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę i Miasto P., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie P., uregulowanej w księdze wieczystej [...] i opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [..]

Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. G. F. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w postaci: art. 13 § 3 i 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu swego stanowiska wnioskodawca twierdził, że opisana na wstępie nieruchomość należała do jego dziadka – E.F. i tylko niewłaściwa interpretacja przepisu art. 13 § 3 i 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r., spowodowała wpisanie Skarbu Państwa do prowadzonej dlań księgi wieczystej. Okoliczność ta spowodowała zaś – w dalszej kolejności - wydanie wadliwej decyzji o przekazaniu nieruchomości Gminie P. Wnioskodawca podkreślał przy tym, iż nie jest możliwe aktualnie wzruszenie wpisów do księgi wieczystej w trybie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej.

Następstwem powyższego wniosku, Minister Administracji i Cyfryzacji – na zasadzie art. 157 § 1 w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie a – rozpatrując wniosek o jej ponowne rozpatrzenie – organ nadzoru, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy w/w własne postanowienie.

W uzasadnieniu swego stanowiska, Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1991 r. stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Decydujące zatem znaczenie dla komunalizacji, następującej z mocy prawa, miał stan faktyczny i prawny mienia, istniejący w dacie wejścia w życie powyższej ustawy.

Następnie, organ przytoczył treść art. 28 k.p.a., zawierającego definicję pojęcia strony postępowania administracyjnego i podkreślił, że w świetle przepisów ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. oraz zgodnie z ogólnie przyjętym orzecznictwem, stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia, gmina - która mienie to przejmuje i osoby, które legitymują się tytułem własności w stosunku do komunalizowanego mienia.

W związku z powyższym Minister podniósł przy tym, iż o posiadaniu przez podmiot interesu prawnego rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, a który uzasadnia uczestniczenie danego podmiotu w określonym postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ nadzoru stwierdził, że na karcie inwentaryzacyjnej nr [...] wskazano, iż Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1961 r. (sygn. akt [...]). Na mocy tegoż postanowienia Sąd m. in. oddalił wniosek M. F. w przedmiocie zwolnienia spod zajęcia, zarządu i dozoru majątek P. Przedmieście tom [...] wykaz [...] i jednocześnie wskazał też, że zgodnie z art. 13 § 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.) "majątek nie zwolniony przez sąd, na mocy § 3 przechodzi na własność Skarbu Państwa". Organ nadmienił w tym miejscu, iż nieruchomość, uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], pierwotnie figurowała w księdze wieczystej P. Przedmieście tom [...], wykaz [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister uznał, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony, w objętym wnioskiem nieważnościowym, postępowaniu. Ponadto dodatkowo wyjaśnił, iż w tego rodzaju postępowaniu, organ dokonuje jedynie oceny zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jej wydania, a nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć, związanych z decyzją komunalizacyjną, tj. rozstrzygnięć na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji. Zarzut naruszenia art. 13 § 3 i 4 w/w dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r., mógł być zatem podnoszony tylko w postępowaniu cywilnym, w sprawie dotyczącej postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1961 r. (sygn. akt [...]).

Na wyżej przedstawione postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji, G. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. F., w której twierdził, że narusza ono art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 28 k.p.a., przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie miał interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1991 r., podczas, gdy komunalizacja na podstawie przepisów powołanej ustawy nie może naruszać praw osób trzecich, w tym przypadku skarżącego.

Odpowiadając na skargę, Minister Administracji i Cyfryzacji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 207 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była uzasadniona.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 157 § 2 k.p.a. i zauważył, że żądając wszczęcia postępowania nieważnościowego, G. F. winien wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Rzeczą zaś bezsporną było, że skarżący nie był stroną postępowania komunalizacyjnego, zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją Wojewody K. z [...] maja 1991 r. a ponadto, nie wykazał się również żadnym tytułem prawnym do spornej nieruchomości ani na datę wydawania zaskarżonej decyzji, ani na datę komunalizacji, to jest na dzień 27 maja 1990 r.

Sąd wyjaśnił, że skarżący upatrywał istnienie swego interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ale przepis ten stanowi jedynie, że komunalizacja mienia nie może naruszać praw osób trzecich. Skarżący nie przedstawił zaś żadnego tytułu prawno-rzeczowego, który przysługiwałby mu do skomunalizowanej nieruchomości. Spory o prawo własności należą natomiast do spraw cywilnych a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne. Organy administracji, orzekające w niniejszej sprawie, nie mogły wiec badać, czy Skarb Państwa w sposób prawidłowy stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1961 r. (sygn. akt [...]). Postanowienie to jest prawomocne, a więc zgodnie z art. 13 § 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945, majątek ten, jako nie zwolniony przez sąd na mocy § 3 przeszedł na własność Skarbu Państwa.

Na marginesie rozstrzygnięcia, Sąd Wojewódzki nadmienił, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również w sprawach o sygnaturach akt I SA/Wa 562/10 i I SA/Wa 563/10, a - wniesione w nich skargi kasacyjne - zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny ( sygn. akt I OSK 644/11 i I OSK 645/11).

W skardze kasacyjnej G. F., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 28 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji nie będą dotyczyć interesu prawnego skarżącego, podczas gdy komunalizacja na podstawie przepisów ww. ustawy nie może naruszać praw osób trzecich, w tym przypadku skarżącego, a stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczyć będzie interesu prawnego skarżącego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że interes prawny skarżącego wynika z faktu, iż akt komunalizacji mienia nastąpił z naruszeniem prawa osoby trzeciej, którą jest G. F. Naruszenie prawa skarżącego wynika zaś z samego faktu przyznania, spornej nieruchomości Gminie P., która to nieruchomość stanowiła współwłasność E. F.- poprzednika prawnego skarżącego.

Podkreślano, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 rozpatrywanej ustawy, komunalizacja w drodze stwierdzenia nabycia własności mienia ogólnonarodowego jest możliwa pod warunkiem, że mienie to , stanowi własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W przedmiotowej zaś sprawie nabycie własności przez Skarb Państwa spornej nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zatem prawo własności nie mogło przejść ex lege na rzecz Gminy, co uzasadnia legitymację następcy prawnego właściciela w niniejszym postępowaniu.

Autor skargi kasacyjnej akcentował również, że w toczącym się z powództwa skarżącego postępowaniu przeciwko Gminie P., Skarbowi Państwa - Wojewodzie Ś., Spółdzielni Handlowej w P. o uzgodnienie treści księgi wieczystej, dotyczącej innej nieruchomości, a która również została skomunalizowana decyzją Wojewody K., Sąd Okręgowy rozpatrując sprawę w drugiej instancji stwierdził, iż jest on związany ostateczną decyzją administracyjną, którą jest decyzja Wojewody K. i dopiero wzruszenie tej decyzji umożliwi Sądowi badanie istoty sprawy, którą jest prawidłowość i zgodność z przepisami prawa przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. (sygn. akt [...]).

Stanowisko, potwierdzające powyższy pogląd i jednocześnie zasadność twierdzenia o istnieniu interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie wynikała również - jak wywodził autor skargi kasacyjnej - z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego, który stwierdził, iż "ostateczna decyzja, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.p.w., jest wiążąca dla sądu powszechnego i może być wyeliminowana jako podstawa wpisu gminy w księdze wieczystej tylko w sposób przewidziany w art. 16 k.p.a." (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2004 r., II CK 456/02, niepubl., a także wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 28 czerwca 2000 r., IV CKN71/00, LEX 52649 i z dnia 21 listopada 2002 r., III CKN 202/00, LEX 77053). (wyrok SN V CK 251/04 publ. LEX nr 172465).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swego stanowiska uczestnik postępowania podkreślał, że skarżący nie był i nie jest osobą trzecią - w rozumieniu art. 7 ust.2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W rozumieniu tego przepisu, stroną jest bowiem podmiot, który - na podstawie obowiązującego prawa - może lub powinien uzyskać konkretne korzyści, albo może być obciążony powinnościami, po skonkretyzowaniu ich w decyzji organu a taka sytuacja w tym przypadku, w odniesieniu do skarżącego, nie zachodziła. Poprzednikiem gminy, wpisanym w księdze wieczystej na dzień 27 maja 1990r. i na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej, był Skarb Państwa a skarżący nie wykazał w żaden sposób, że nieruchomość nie powinna ulec komunalizacji, bo stanowi jego własność, ani nie wykazał się tytułem do nieruchomości, co dawało by mu przymiot strony w postępowaniu.

Podkreślano też, że choć w skardze skarżący twierdzi, że nabycie własności przez Skarb Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, to jednak nie zostało to nigdy wykazane w zakończonych postępowaniach przed sądami powszechnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione. Zarzut bowiem naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, w postaci art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 28 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] maja 1991 r., dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie P., uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] i opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], nie był usprawiedliwiony.

Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie była kwestia ustalenia, czy skarżący posiadał uprawnienie do zainicjowania opisanego wyżej nadzwyczajnego postępowania administracyjnego a więc innymi słowy stwierdzenia, czy mógł być stroną w takim postępowaniu.

W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że posiadanie przez podmiot, występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej interesu prawnego, jest jedną z podstawowych kwestii, którą organ na wstępie musi zbadać. W myśl bowiem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się jedynie na żądanie strony lub z urzędu.

Za żądanie strony – w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. – może być zaś uznany wniosek złożony tylko przez podmiot, który ma interes prawny w tym postępowaniu.

W tym miejscu należy podkreślić, że pojęcie interesu prawnego nie posiada definicji legalnej, ale doczekało się bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przy określaniu tej kategorii prawnej wskazuje się najczęściej, że interes prawny musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego a ponadto winien on posiadać charakter: bezpośredni, konkretny i realny. Posiadanie zatem interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, oznacza, że wnioskodawca może wylegitymować się tytułem prawnym do skomunalizowanego mienia, który to tytuł przysługiwał jemu lub jego poprzednikowi prawnemu, w dacie komunalizacji następującej z mocy prawa, to jest w dniu 27 maja 1990 r.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że sporna nieruchomość miała (i ma nadal) urządzoną księgę wieczystą. Z jej treści wynika, że w dziale drugim księgi – jako właściciel nieruchomości - obecnie jest wpisana Gmina P., natomiast poprzednio – był wpisany Skarb Państwa. Ten ostatni wpis został dokonany na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1961 r. (sygn. akt [...]), wydanego na zasadzie przepisów dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.). Mocą tego postanowienia, Sąd Powiatowy w P. m. in. oddalił wniosek M. F. o zwolnienia spod zajęcia majątku P. Przedmieście tom[..]. wykaz [...] (aktualnie KW nr [...]) i stwierdził, że zgodnie z art. 13 § 4 w/w dekretu, "majątek nie zwolniony przez sąd, na mocy § 3 przechodzi na własność Skarbu Państwa".

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postanowienie to jest nadal wiążące, zaś organy administracji publicznej nie są uprawnione do prowadzenia postępowania administracyjnego, którego istotą będzie rozstrzygnięcie sporu o prawo własności nieruchomości. Tego rodzaju spór, z mocy art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, stanowi bowiem sprawę cywilną, do której rozpoznania uprawniony jest wyłącznie sąd cywilny (art. 2 k.p.c.). Zatem, ponieważ komunalizacja mienia jest możliwa tylko w stosunku do mienia (pierwotnie) państwowego, to by wykazać swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, skarżący winien udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. Skarżący musi więc wykazać, że wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, nie był prawidłowy. Z uwagi na fakt, że wpis ten jest wpisem obecnie już historycznym, nie jest oczywiście możliwe wystąpienie w takiej sytuacji z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący może jednak wytoczyć innego rodzaju powództwo np. o ustalenie lub o świadczenie. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., w systemie obowiązującego prawa dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie pociąga za sobą samo przez się zmiany stanu prawnego nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to domniemanie iuris tantum i, jako takie, może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Niegdzie nie została wyrażona zasada, że dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego, ujawnionego w księdze wieczystej, z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece można więc obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe (sygn. akt CKN 179/99).

W tym miejscu zatem dodać jedynie trzeba, że ważne jest by tego rodzaju powództwo zostało wniesione przeciwko Skarbowi Państwa. Wyrok zapadły w procesie o ustalenie (art. 189 k.p.c.), ma bowiem, z mocy art. 366 k.p.c., powagę rzeczy osądzonej, ale tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia i tylko między tymi samymi stronami.

Dopóki więc skarżący G. F. nie wykaże na drodze cywilnej, że sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bo jej właścicielem był jego poprzednik prawny – E. F., nie ma on możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizującej w/w mienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.