II SA/Sz 945/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] P S. złożył wniosek do Starosty o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii umów zlecenia zawartych przez Powiat za lata [...] z podmiotem realizującym obsługę prawną (adwokatem działającym w ramach kancelarii adwokackiej).

Starosta, powołując się na ochronę prywatności osoby fizycznej oraz ochronę danych osobowych, odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji, obejmujących tę część umowy zlecenia z podmiotem wykonującym pomoc prawną na rzecz Starosty, która dotyczy wysokości oraz zasad kształtowania wynagrodzenia pomiędzy stronami. Kopie umów zostały wnioskodawcy przekazane, jednakże z ich treści zostały wykreślone obszerne fragmenty, które zdaniem Starosty, mają wskazywać na zasady oraz wysokość wynagrodzenia świadczonego przez Starostę. Organ I instancji stwierdził, że ujawnienie sposobu wyliczenia wynagrodzenia stanowić może naruszenie prywatności osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą.

W odwołaniu z dnia od ww. decyzji P. S. uznał stanowisko Starosty za błędne i pozbawione podstaw prawnych. Zdaniem skarżącego omawiane umowy są zawierane z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą. W ich ramach wydatkowane są środki publiczne. Umowy te mają taki sam charakter, jak zawierane przez Starostę z innymi podmiotami gospodarczymi, będącymi osobami fizycznymi.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.105 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.267), art. 1, art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2001 r. Dz. U., Nr 79, poz. 856 ze zm.), uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wyliczenie to ma jedynie przykładowy charakter - wskazuje kategorie, których charakter jako informacji publicznej nie budzi wątpliwości; nie stanowi ono zatem podstawy do zawężającej interpretacji pojęcia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności podmioty, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, a w szczególności w zakresie w jaki podmioty te dysponują majątkiem publicznym.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 3 lit. d, pkt 5 lit. d i g ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują (pkt 2); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d); danych publicznych - w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a); majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach oraz pomocy publicznej (pkt 5 lit. d

i g). Zadania publiczne, to zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie

W ocenie Kolegium za akty publicznoprawne należy uznać wszelkie akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia czy statuty. Świadczy

o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Należy jednak przyjąć, iż pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, decyzje itp. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego (handlowego), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., występując jako strona na równej pozycji ze swoimi kontrahentami, nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. W świetle powyższego cywilnoprawne umowy zawierane przez organ administracji publicznej, w szczególności z kancelarią adwokacką, nie należą do kategorii informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie omawianej ustawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności.

W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej

z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Z tych względów Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisaną decyzję Kolegium.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 8 § 2 Konstytucji RP poprzez brak ich uwzględnienia; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 3a, b i d oraz ust. 5 b poprzez uznanie, że umowy cywilnoprawne zawierane przez organ administracji publicznej, w szczególności z kancelariami adwokackimi, nie należą do kategorii informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz uznanie, że w ramach dostępu do informacji publicznej nie mogą być udostępniane dane dotyczące wysokości oraz zasad kształtowania wynagrodzenia pomiędzy starostą a podmiotem świadczącym na jego rzecz pomoc prawną z uwagi na ochronę jego prywatności i danych osobowych; art. 6 i 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.

Nr 112, poz. 1198 ze zm.) jest rozwinięciem określonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

W sprawie bezspornym jest, że Starosta jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4

ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi też, w ocenie Sądu, wątpliwości okoliczność, że żądane przez skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, gdyż dotyczą one spraw publicznych, a mianowicie wynagrodzenia wypłaconego adwokatowi za prowadzenie obsługi prawnej Powiatu. Oczywiste jest bowiem, że wynagrodzenie z powyższego tytułu zostało wypłacone ze środków publicznych, a przedmiot zamówienia i zawarta na tę okoliczność umowa cywilnoprawna służy realizacji powierzonych prawem organowi zadań i odnosi się do niego bezpośrednio.

W tym miejscu przypomnieć należy, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych z przyczyn określonych w art. 5 omawianej ustawy, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, tj. bez wskazania takich danych jak imię, nazwisko, adres, numer telefonu, PESEL, NIP itp. Przy czym konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Mając na uwadze powyższe, za nietrafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ze żądane przez skarżącego informacje dotyczące wynagrodzenia wypłaconego adwokatowi za prowadzenie obsługi prawnej Powiatu nie stanowią informacji publicznej, co skutkuje jedynie koniecznością powiadomienia zainteresowanego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Jak już bowiem wskazano wcześniej, kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej przesądza o tym, że organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącego poprzez udzielenie stosownej informacji (również poprzez udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych), bądź poprzez wydanie w omawianym zakresie decyzji o odmowie jej udzielenia (ze względu na ewentualne ograniczenie dostępu do żądanych informacji publicznych z przyczyn określonych w art. 5 ustawy).

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.