III SA/Lu 392/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Dowódca [...] utrzymał w mocy pkt I decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającej przyznania P.Z. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przypadającej w miesiącu styczeń 2013 r. dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za okres od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90 poz. 593), który stanowi, że żołnierze zawodowi otrzymują dodatki do uposażenia zasadniczego, m.in. dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w cyt. przepisie, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania (art. 80 ust. 5b ww. ustawy).

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem z JW [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. sporządzonym na podstawie list uposażeń, żołnierz otrzymywał dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w okresach od 1 lutego 1995 r. do 14 czerwca 1998 r. oraz od 16 marca 2004 r. do 3 grudnia 2006 r. Organ uznał, że żołnierzowi przysługuje przywrócenie dodatku specjalnego za okres od 16 marca 2004 r. do 3 grudnia 2006 r., co stanowi 2 lata 8 miesięcy 19 dni i skutkuje zgodnie z zastosowanym algorytmem wynikającym z § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141 poz. 1497 ze zm.) przyznaniem mu dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej w wysokości 135 zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno obecnie obowiązujące rozporządzenie, jak i poprzedzające je rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90 poz. 1005 ze zm.) nie zawierają przepisów przejściowych regulujących wliczanie okresów pobierania dodatku przypadających przed dniem 1 lipca 2000 r., zatem brak jest podstaw prawnych do wliczenia żołnierzowi okresu pobierania dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r.

W ocenie organu odwoławczego, gdyby skarżący otrzymywał dodatek specjalny dla personelu latającego na gruncie rozporządzenia MON z 2000 r., to należałoby ten okres traktować jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa w § 9 rozporządzenia MON z 2004 r.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca usankcjonował możliwość zaliczenia okresu pobierania dodatku o charakterze stałym dla personelu latającego przy założeniu, że tenże dodatek był pobierany na podstawie rozporządzenia MON z 2000 r., zaś skarżący pobierał dodatek w okresie od 1995 r. do 1998 r. Zarówno rozporządzenie MON z 2000 r., jak i rozporządzenie MON z 2004 r., nie zawierają przepisów przejściowych regulujących zasady wliczania okresów pobierania przedmiotowego dodatku przed dniem 1 lipca 2000 r. - tj. data wejścia w życie rozporządzenia MON z 2000 r.

W skardze P.Z. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Nr [...] Dowódcy [...] oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Dowódcy JW [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ust 5b ustawy o służbie żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędne zastosowanie w związku z art. 27 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy jedynie części decyzji, tj. pkt. I.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że stanowisko organu jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich obywateli wobec obowiązującego prawa, a także z przepisem rangi ustawowej, tj. art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W opinii skarżącego z przywołanego przepisu wynika, że jedynym kryterium ustalania wysokości otrzymywanego dodatku za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby wojskowej jest okres jego otrzymywania. Ponadto, skarżący wskazał, że w obu okresach służby otrzymywał dodatek specjalny za wykonywanie tych samych świadczeń - wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych.

Skarżący zarzucił również, że organ pominął treść § 9 ust 1 i § 7 ust. 2. rozporządzenia MON z dnia 10 października 2000 r., które dawały podstawę wraz z § 26 ust. 2 i ust. 3, § 27 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r. do naliczenia w ostatnim miesiącu pełnienia służby dodatku za lata 1995-1998, tak w dniu 30 czerwca 2004 r., jak i po nim.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutu, że naruszony został art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśnił, że zgodnie z treścią odwołania, skarżący wnosił w odwołaniu o uchylenie lub zmianę decyzji organu pierwszej instancji w pkt I. Wobec czytelnego i precyzyjnego sformułowania zarzutów i wniosków odwołania, organ mógł orzekać jedynie w przedmiocie pkt I decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 80 ust. 5b w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania.

Szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają przepisy wydanego na podstawie art. 80 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.; dalej jako rozporządzenie z 2004 r.). W myśl § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, żołnierz zawodowy, który utracił prawo do otrzymywania dodatku specjalnego, m. in. za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych, w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej otrzymuje ten dodatek w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby. Zgodnie z ust. 2 § 8 tego rozporządzenia, ustalenie dodatku w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia żołnierza ze służby następuje przez:

1) określenie wskaźnika relacji miesięcznej kwoty dodatku do kwoty bazowej - ustalonych z dnia utraty przez żołnierza prawa do otrzymywania dodatku; wskaźnik ten wyraża się w procentach z zaokrągleniem do setnych części procenta;

2) pomnożenie kwoty bazowej ustalonej na dzień zwolnienia żołnierza ze służby przez wskaźnik relacji, o którym mowa w pkt 1.

W zakresie przyznawania dodatku, stosuje się przepisy m.in. § 7 ust. 1 cyt. Rozporządzenia, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: w pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat (pkt 1), lub też w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok (pkt 2).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że P.Z. otrzymywał dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w okresach od 1 lutego 1995 r. do 14 czerwca 1998 r., oraz od 16 marca 2004 r. do 3 grudnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] przyznał skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, przypadającej na miesiąc styczeń 2013 r., dodatek w wysokości 135 zł za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za okres od 16 marca 2004 r. do 3 grudnia 2006 r.

W rozstrzyganej sprawie organy orzekające stanęły na stanowisku, że do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący nie ma zastosowania § 7 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. do całego okresu pobierania przez P.Z. dodatku specjalnego, albowiem przepis § 27 cyt. rozporządzenia nie daje możliwości uwzględnienia okresu pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych.

Zgodnie z treścią § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku o charakterze stałym, m.in. dla personelu latającego, przysługującego mu na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005, z 2001 r. Nr 66, poz. 669, z 2003 r. Nr 33, poz. 275 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 55), traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15, 18 albo 20 rozporządzenia. A zatem możliwe jest zaliczenie okresu ich pobierania przed dniem 30 czerwca 2004 r., ale tylko dodatków przyznanych na podstawie rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. Zasadnie zatem organ uznał, że gdyby skarżący otrzymywał dodatek specjalny dla personelu latającego na podstawie rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. to należałyby okres ten traktować jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym mowa w § 9 rozporządzenia z 2004 r. kwalifikującego do przyznania żołnierzowi dodatku do uposażenia zasadniczego.

Podniesiony w skardze argument, że w spornym okresie skarżącemu przysługiwał dodatek specjalny na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r., Nr 45, poz. 18 ze zm.), a zatem winno się do niego stosować § 9 określający, że żołnierze zawodowi otrzymują dodatki do uposażenia: kwalifikacyjny, specjalny oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej albo miejscem pełnienia służby w zw. z § 27 ust. 1 rozporządzenia z 8 czerwca 2004 r., nie może zostać uznany za zasadny.

Podkreślić należy, że jakkolwiek w przytoczonej ustawie z dnia 17 grudnia 1974 r., normodawca posłużył się tym samym określeniem – dodatek specjalny, co w rozporządzeniu z dnia 10 października 2000 r. oraz kolejnym z dnia 8 czerwca 2004 r. to nie można przyjąć, że mowa jest o tym samym dodatku.

W ocenie sądu zmiana rozporządzeń, które stanowią podstawę przyznania i wypłaty dodatków do uposażenia żołnierzy wiąże się ze zmianą dodatków co do istoty. Nie można zatem w drodze analogii przyjmować, że dodatek określony jako specjalny przyznany we wcześniejszym okresie na mocy art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r., jest tożsamy z tak samo określonym dodatkiem do uposażenia zasadniczego, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 10 października 2000 r., a następnie w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r., nawet jeśli podobnie został określony zakres właściwości lub warunków pełnienia służby, uprawniających żołnierza zawodowego do otrzymywania dodatku specjalnego. Gdyby wolą normodawcy było przyznanie dodatku specjalnego dla personelu latającego za okres pełnienia służb przypadający przed dniem 30 czerwca 2004 r., to uregulowanie takie znalazłoby się wprost w tekście rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych lub w przepisach przejściowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r. (II SA/Po 334/11), że przepis § 27 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości zaliczenia dla celów o których mowa w § 7 tegoż rozporządzenia, okresu otrzymywania przez żołnierza zawodowego dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych przed dniem 30 czerwca 2004 r., jest sprzeczny z art. 80 ust. 5 b ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co w konsekwencji jest sprzeczne z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa. WSA w Poznaniu stwierdził ponadto, że przeszkodą do wliczenia do okresu służby uprawniającego do przyznania dodatku specjalnego nie może być brak harmonizacji nazewnictwa stanowisk służbowych, określonych w ust. 3 § 10a rozporządzenia MON, dodanym z dniem 8 marca 2008 r. przez § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. 29/08/171), z nazewnictwem używanym w przepisach obowiązujących przed dniem: 1 lipca 2004 r. i 8 marca 2008 r. Istotne dla przyznania owych uprawnień jest jedynie rzeczywiste wykonywanie bezpośredniej obsługi statków powietrznych także przed dniem 1 lipca 2004 r. Zarówno wzgląd na interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.) przemawia za tym, by należycie wyszkolony żołnierz zawodowy, otrzymywał dodatek specjalny adekwatny do nabytego przezeń doświadczenia praktycznego, związanego z wieloletnią obsługą wojskowych statków powietrznych.

Zauważyć jednak należy, że jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2012 r. (I OSK 201/12), jest podstawową regułą, powszechnie przyjmowaną w orzecznictwie sądowym, że przepisy dotyczące uposażenia żołnierzy - podobnie jak wszystkie przepisy płacowe, muszą być wykładane i stosowane ściśle z ich brzmieniem. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 20 stycznia 2002 r. sygn. II SA 2094/01 (LEX nr 82790) podkreślił, że w tym zakresie nie ma miejsca na wykładnię rozszerzająca uprawnienia, czy też wykładnię celowościową (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2002 r. sygn. II SA 2094/01, LEX nr 82790). Podobne zapatrywania prezentuje także Sąd Najwyższy, wskazując, że w orzecznictwie tego Sądu wielokrotnie podkreślano, iż przepisy płacowe winny być stosowane ściśle. Nie można stosować ich interpretacji zwężającej ani rozszerzającej, a także wykładni tworzącej uprawnienia płacowe na podstawie zasad słuszności bądź współżycia społecznego (m.in. wyrok SN z dnia 20 sierpnia 1997 sygn. III ZP 30/97 (OSNP 1998/5/146). Powyższa reguła odnosi się również do regulacji dotyczących przyznawania żołnierzom zawodowym dodatków do uposażenia.

WSA w Lublinie w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela ten kierunek wykładni norm regulujących uposażenie żołnierzy zawodowych, co w konsekwencji nie pozwala na zastosowanie do ustalanie treści tych przepisów wykładni rozszerzającej, do czego prowadzi uwzględnienie interesu społecznego, jak i słuszny interesu obywatela – wbrew jasnemu brzmieniu przepisów cyt. rozporządzenia z 2004 r., których obowiązywanie nie zostało uchylone zarówno z woli normodawcy, jak i w na skutek kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt. 3 Konstytucji).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia przepisów postępowania, sąd nie dopatrzył się naruszeń, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzut dotyczący naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest uzasadniony z tego względu, że ograniczeniem dla organu odwoławczego jest art. 139 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza porządek społeczny.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.