III SA/Kr 379/13

Uzasadnienie

W dniu 31 maja 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta T miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. Ł. – radny Rady Miejskiej zarzucając naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wnosząc o uchylenie uchwały.

Skarżący stwierdził, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia Radę Miejską do ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale Rada Miejska nie może tego robić w sposób bezwarunkowy i dowolnie. W art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca nałożył na Radę Miejską obowiązek dostosowania powyższych zasad do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu w T, określony w gminnym programie profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych. Zaskarżona uchwała tego warunku nie spełnia w ocenie skarżącego. Zdaniem skarżącego najpierw należało przeprowadzić dogłębną, całościową i aktualną analizę stanu zagrożeń skutków nadużywania alkoholu. Dopiero na tym fundamencie informacyjnym można zbudować system pomocy a przyjęta profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych powinno być permanentnie monitorowane. Na tej podstawie powinny być podejmowane środki zaradcze i naprawcze skierowane do społeczności lokalnej.

W ocenie skarżącego przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni powinni być szczegółowo poinformowani o stanie rzeczy i przekonani, że zmiana prawa nie wpłynie na pogorszenie sytuacji w mieście poprzez nadużywanie alkoholu i wzrost wydatków Gminy na usuwanie skutków tego zjawiska. W przedmiotowej sprawie radnym nic nie wyjaśniono, nawet nie zaprezentowano stanowiska Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, nie pozwolono odnieść się do protestów skierowanych do radnych przez Stowarzyszenie Rodzin Katolickich Diecezji T i Akcji Katolickiej.

W dalszej części skargi skarżący wskazał na kluczowe - jego zdaniem - pytania dotyczące problemów i zagrożeń związanych ze sprzedażą i podawaniem alkoholu. Za niewłaściwe uznał, że z projektem uchwały nie zapoznano Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Nadto nie przeprowadzono konsultacji społecznych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Podano, że w dniu 26 kwietnia 2012 r. do Przewodniczącego Rady Miejskiej wpłynął wniosek podpisany przez 15 radnych Rady Miejskiej o wprowadzenie do porządku obrad dołączonego do wniosku projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta T miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Przedłożony projekt, zawierający uzasadnienie, został przekazany Prezydentowi Miasta T w trybie § 32 ust. 2 Statutu Gminy Miasta, zwanego dalej "Statutem" (załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miasta - Dz. Urz. Woj. Nr 84, poz. 1128, z późn. zm.). Wyjaśniono, że zgodnie z powołanym przepisem projekt złożony przez projektodawców wymienionych w § 30 pkt 2 do 5 Statutu (w tym przez grupę co najmniej 5 radnych) wymagający opracowania pod względem formalnoprawnym Kancelaria Rady Miejskiej niezwłocznie przekazuje Prezydentowi Miasta. Prezydent Miasta - w terminie 7 dni roboczych od przekazania przez Kancelarię Rady Miejskiej - opracowuje projekt w zakresie, o którym mowa w § 31 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust. 3 Statutu. Opracowany projekt uchwały Prezydent Miasta przedkłada - jeżeli wymaga tego przepis prawa - organom właściwym do jego zatwierdzenia, zaopiniowania lub uzgodnienia lub poddaje konsultacjom.

Przedmiotowy projekt uchwały był prawidłowy pod względem formalnoprawnym i został zaopiniowany przez radcę prawnego zatrudnionego w Urzędzie Miasta, zgodnie z § 31 ust. 3 Statutu.

Następnie, projekt zaskarżonej uchwały - stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) - został poddany konsultacjom z organizacjami pożytku publicznego, na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2010 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z radą działalności pożytku publicznego lub z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dz. Urz. Woj. Nr 403, poz. 2875), o czym ogłoszono w dniu 14 maja 2012 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Miasta. W ramach tych konsultacji nie zgłoszono żadnych uwag.

Dalej organ podał, że po przeprowadzeniu powyższych konsultacji, projekt zaskarżonej uchwały został przekazany Przewodniczącemu Rady Miejskiej, który wprowadził ten projekt do porządku obrad najbliższej sesji, wyznaczonej na dzień 31 maja 2012 r.

Projekt zaskarżonej uchwały - w trybie § 32 ust. 3 Statutu - został skierowany do właściwych komisji Rady Miejskiej celem zaopiniowania. Powyższa sprawa była przedmiotem posiedzeń trzech komisji - Komisji Rodziny i Spraw Społecznych, Komisji Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych oraz Komisji Ekonomicznej Rady Miejskiej. W czasie posiedzeń komisji odbyły się dyskusje poświęcone sprawie. Wszystkie komisje wydały w tej sprawie pozytywne opinie.

Przed sesją na ręce Przewodniczącego Rady Miejskiej wpłynęły pisma organizacji społecznych: Stowarzyszenia Rodzin Katolickich Diecezji T z dnia 28 maja 2012 r. oraz Instytutu Akcji Katolickiej Diecezji T z dnia 30 maja 2012 r. Wszystkie wymienione pisma zostały doręczone radnym Rady Miejskiej.

Odnosząc się do kwestii dotyczących procedury podejmowania wskazanej uchwały organ stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statutu gminy. Tak jest i w przypadku Gminy Miasta, która w swym Statucie określa m.in. szczegółowy przebieg sesji Rady Miejskiej. W przedmiotowej sprawie istotne znacznie ma § 37 Statutu, zgodnie z jego ust. 1 Przewodniczący Rady Miejskiej udziela głosu w sprawach objętych porządkiem obrad w pierwszej kolejności przedstawicielom klubów radnych, a następnie według kolejności zgłoszeń. Czas przeznaczony dla poszczególnych radnych na zapytania, oświadczenia i wnioski nie może przekraczać 5 minut. Do czasu wystąpienia radnego nie wlicza się ponownie zabranego głosu w celu sprecyzowania lub uzupełnienia albo sprostowania swojej wypowiedzi. W myśl § 37 ust. 3 Statutu w sprawie wniosku formalnego oraz repliki Przewodniczący Rady Miejskiej udziela głosu poza kolejnością zgłoszeń. Do wniosków formalnych - stosownie do § 37 ust. 4 Statutu - zalicza się m.in. wniosek w sprawie zamknięcia listy mówców czy zamknięcia dyskusji. Dalej, w świetle § 37 ust. 5 Statutu, z zastrzeżeniem ust. 6 - 8, § 41 ust. 3 i § 42 ust. 3 oraz z wyjątkami określonymi prawem, Rada Miejska rozstrzyga o wniosku formalnym niezwłocznie po jego zgłoszeniu, po wysłuchaniu wnioskodawcy oraz ewentualnie jednego przeciwnika wniosku, zwykłą większością głosów. Wnioski formalne w sprawie zamknięcia listy mówców lub w sprawie zamknięcia dyskusji Przewodniczący Rady poddaje pod głosowanie po udzieleniu głosu przedstawicielom klubów radnych w trybie określonym w ust. 1, o czym stanowi ostatnio (uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2011 r. zmieniająca uchwałę sprawie uchwalenia statutu gminy Miasta T (Dz.Urz. Woj. Nr 615, poz. 7338)) dodany do § 37 ust. 8.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że procedowanie nad projektem zaskarżonej uchwały było zgodne z opisanymi powyżej zasadami.

Dalej wyjaśniono, że w sytuacji, gdy po otwarciu przez Przewodniczącego Rady Miejskiej dyskusji w tym punkcie, został zgłoszony wniosek formalny o zamknięcie dyskusji, Przewodniczący zobowiązany był poddać go pod głosowanie poza kolejnością zgłoszeń, ale po udzieleniu głosu przedstawicielom wszystkich klubów i koła radnych Rady Miejskiej. Tak się stało w przedmiotowej sprawie, gdyż reprezentanci wszystkich klubów (Klub Radnych T, Klub Radnych Platformy Obywatelskiej oraz Klub Radnych "Prawo i Sprawiedliwość") oraz Koła Radnych SLD wypowiedzieli się co do przedmiotowej uchwały. Zaznaczono, że zgodnie z dokonanymi w trybie § 49 Statutu zgłoszeniami w zasadzie każdy radny Rady Miejskiej należy do klubu lub koła.

Następnie Przewodniczący Rady Miejskiej poddał pod głosowanie wniosek formalny o zamknięcie dyskusji. Wniosek ten uzyskał wymaganą większość głosów, co spowodowało zamknięcie dyskusji (§ 37 ust. 5 Statutu). Kolejno, poddano pod głosowanie wniosek w sprawie głosowania imiennego, który również uzyskał wymaganą większość głosów (§41 ust. 2 i 3 Statutu). Po tym przeprowadzono głosowanie nad projektem uchwały.

Organ podniósł, że nie można zgodzić się z tezą, że w czasie prac nad przedmiotowym projektem uchwały naruszone zostały procedury obowiązujące w Gminie Miasta. Dodano, że wskazany powyżej ust. 8 dodany został do § 37 w drodze jednomyślnego głosowania na sesji w dniu 15 grudnia 2011 r. Wprowadzenie tego zapisu do Statutu było wynikiem około rocznej pracy Komisji Statutowej Rady Miejskiej, która zgłosiła projekt zmiany w tym zakresie. Wskazano, że przed zmianą § 37 Statutu nie przewidywał takiej możliwości. Dokonana zmiana stanowi więc gwarancję wyrażenia swego poglądu w danej sprawie przez wszystkie kluby i koła działające wśród radnych.

Przechodząc do kwestii merytorycznych podniesiono, że podstawą prawną uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2012 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta T miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. z 2012 r. poz. 2877) stanowi art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 z późn. zm.), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wskazany art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymaga dostosowania usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Gminny Program Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii dla Miasta T na 2012 rok, stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii dla Miasta T na 2012 rok, w części oznaczonej jako "Zadanie 7" przewiduje ustalanie tych zasad w taki sposób, aby utrudnić nabywanie alkoholu i ograniczyć: a) dostęp do alkoholu osobom małoletnim oraz osobom uzależnionym od alkoholu, b) możliwość naruszania zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, c) możliwość naruszania przez osoby nietrzeźwe powagi uroczystości religijnych oraz powagi wymiaru sprawiedliwości.

Uchwała Rady Miejskiej w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta T miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zarówno w brzmieniu sprzed, jak i po nowelizacji, realizuje powyższe założenia programowe poprzez ustanowienie w § 3 katalogu obszarów zasługujących na szczególną ochronę. Znajdują się w nim miejsca, w których przebywają małoletni (np. szkoły, pływalnie, hale sportowe), miejsca pobytu osób uzależnionych od alkoholu (obecnie w mieście T jest to punkt opieki nad osobami nietrzeźwymi), miejsca objęte zakazem sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych (np. szkoły, domy studenckie, dworce autobusowe i kolejowe), jak również miejsca sprawowania kultu religijnego (obiekty sakralne i kościelne przeznaczone do odprawiania nabożeństw oraz cmentarze), a także budynki zajmowane przez organy wymiaru sprawiedliwości (siedziby sądów powszechnych, aresztów śledczych i zakładów karnych). Postulat utrudniania dostępu do alkoholu i ograniczania negatywnych zjawisk, wymienionych w powyższym programie, znajduje wyraz w określeniu odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Dotychczas w mieście T odległość ta była zróżnicowana w zależności od położenia punktu w centrum miasta (30 m) lub poza nim (100 m). W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, bezzasadny jest adresowany do Rady Miejskiej zarzut dowolności w ustalaniu obowiązujących w tym zakresie zasad, skoro również przed nowelizacją uchwały organ stanowiący Gminy Miasta uznawał zachowanie mniejszego, to jest 30-metrowego dystansu za wystarczające dla realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Jednocześnie nie można znaleźć żadnego racjonalnego argumentu przemawiającego za uprzywilejowaniem obiektów chronionych położonych poza centrum miasta w porównaniu z tego samego rodzaju obiektami znajdującymi się w jego centralnej części. Nieuzasadniona jest również wynikająca stąd dyskryminacja tych przedsiębiorców, których lokale handlowe i gastronomiczne funkcjonują poza centrum T. Uchwalona nowelizacja zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych miała na celu wyeliminowanie tej nierówności, o czym świadczy treść uzasadnienia projektu. Zaznaczono, że postulaty tej treści zgłoszono w petycji mieszkańców T z dnia 19 marca 2012r., podpisanej przez ponad 200 osób, która została skierowana do Prezydenta Miasta.

Podkreślono, że zakwestionowana uchwała została podjęta przy zachowaniu dotychczasowego limitu punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), ustalonego w liczbie 300, na postawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 15 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia dla terenu Miasta Tarnowa liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży (Dz. Urz. Woj. z 2002 r., Nr 6, poz. 111 z późn. zm.).

Organ podniósł, że w skardze zostały zaprezentowane oczekiwania skarżącego dotyczące przebiegu procesu legislacyjnego, które nie znajdują potwierdzenia w obowiązującym porządku prawnym. W szczególności w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w zakresie zaskarżonej uchwały - nie wymaga się sporządzania opracowań, analiz, diagnoz czy wywiadów środowiskowych oraz opinii organizacji pozarządowych (jak powyżej wskazano konsultacje z organizacjami pozarządowymi zostały przeprowadzone w zakresie opisanym powyżej) zajmujących się pomocą osobom uzależnionym od alkoholu, które miałyby świadczyć o tym, że "zmiana prawa co najmniej nie pogorszy aktualnej sytuacji w mieście. Nie spowoduje większych niż aktualnie patologii generowanych przez nadużywanie alkoholu i wzrostu wydatków Gminy na likwidację ich skutków". Taki obowiązek nie wynika również ze Statutu, który w § 31 i nast. określa wymagania dotyczące projektu uchwały. W szczególności zaś ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wymaga aby projekt zaskarżonej uchwały został zaopiniowany czy też zapoznania z jego treścią (obowiązujący stan prawny nie przewiduje takiej formy zasięgania stanowiska innego organu na temat projektu aktu prawnego) Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Z treści skargi nie wynika, aby skarżący kwestionował pod względem merytorycznym, pozostałe postanowienia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta T miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które obejmowały zmianę katalogu obiektów chronionych w celu dostosowania ich nazw do aktualnego stanu prawnego, ukształtowanego ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. póz. 217), ustawą z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 z późn. zm.) i uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie likwidacji Izby Wytrzeźwień w T (Dz. Urz. Woj. Nr 615, poz. 7336).

Organ podniósł, że przedmiotowa skarga powinna być oddalona, gdyż skarżący nie wykazał swego interesu prawnego ani uprawnienia, który naruszony zostałby przez zaskarżoną uchwałę. Zaznaczono, że fakt, że skarżący jest radnym Rady Miejskiej nie ustanawia po jego stronie żadnych szczególnych uprawnień co do możliwości zaskarżania uchwał podejmowanych przez Radę Miejską. W kontekście art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skarżący ma takie same obowiązki i taką samą pozycję jak każda inna osoba kwestionująca uchwałę w tym trybie. Tak więc, dla skutecznego zaskarżenia uchwały Skarżący musi wykazać normę prawną, która zawiera w swej treści unormowanie chroniące jego interes prawny, a następnie wykazać, że zaskarżona uchwała narusza tą normę. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, tego nie uczyniono.

Analiza treści uzasadnienia wniesionej skargi wskazuje na to, że w ocenie Skarżącego w sprawie naruszono przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż Rada Miejska w sposób bezwarunkowy i dowolny dokonała nowelizacji zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie poprzedzając tego żadną analizą i weryfikacją skutków nie tylko merytorycznych, ale i konsekwencji finansowych dla Gminy w zakresie konieczności usuwania efektów zwiększenia dostępności do alkoholu. Nadto zarzut oparty został na naruszeniu regulacji dotyczących procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, w tym braku możliwości przeprowadzenia dyskusji na jej temat w trakcie sesji.

W rzeczywistości więc Skarżący nie wskazał swego interesu prawnego tylko zakwestionował legalność podjętej uchwały. Powyższe nie spełnia jednak warunku określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym wypadku zaś mamy do czynienia z próba wykorzystania skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w celu zastąpienia organów nadzoru, a nie taka jest rola tej skargi. Jest celem jest ochrona indywidualnego i konkretnego interesu prawnego danego podmiotu, a nie kontynuowanie polemiki w stosunku do rady gminy, która w trybie właściwym rozstrzygnęła o sprawie należącej do jej kompetencji.

Dodano, że zaskarżona uchwała w trybie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została przekazana Wojewodzie. Równocześnie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej uchwały do organu nadzoru wystąpił J. Ł. Po zapoznaniu się z przekazanymi materiałami i złożonymi przez organ wyjaśnieniami Wojewoda - uznając zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem - nie stwierdził podstaw do podjęcia działań nadzorczych.

Podsumowując powyższe organ wniósł o oddalenie skargi, gdyż wskazane w skardze normy prawne nie stanowią źródła interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Sąd stoi na stanowisku, że skarżący będąc radnym wchodzącym w skład organu tworzącego m.in. akty prawa miejscowego jest osobą przynajmniej w podstawowym stopniu zorientowaną w mechanizmach tworzenia prawa miejscowego i kontroli tego prawa przez sąd administracyjny.

Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej i stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i skierowane do podmiotów stojących na zewnątrz administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., IV SA/Po 1057/11, LEX nr 1154835).

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej pismem z dnia 14 stycznia 2013 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

W niniejszej sprawie skarżący w swojej skardze wskazuje na nieprawidłowości w procedurze podejmowania zaskarżonej uchwały (co jego zdaniem wpłynęło na treść tej uchwały), polegające m.in. na pozbawieniu radnych możliwości dyskusji nad projektem uchwały. Jednocześnie nie wykazuje na czym polega naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Podkreślając w skardze swój status radnego Rady Miejskiej skarżący wiąże swoją legitymację do wniesienia skargi z faktem, że jest radnym zasiadającym w Radzie Miejskiej, która to Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. skarżący wyjaśnił, że jego interes prawny wynika zarówno z faktu, że jest radnym Rady Miejskiej, jak i z tego, że jest obywatelem tego miasta i dostrzega negatywne skutki zaskarżonej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Zauważyć zatem trzeba, że pojęcie interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zawsze odnosić się do konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają dla konkretnego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Tymczasem skarżący nie tylko nie wykazuje istnienia po jego stronie naruszonego uchwałą interesu prawnego, ale również nie odnosi w żaden sposób kategorii swojego interesu prawnego do jakiegokolwiek z przepisów prawa, wskazując ogólnie na pełnioną funkcję w organie uchwałodawczym gminy oraz na fakt bycia obywatelem miasta T.

Odwołując się do przepisów normujących prawa i obowiązki radnego (art. 23-25b ustawy o samorządzie gminnym) stwierdzić trzeba, że nie wynika z nich żadne uprawnienie radnego do zaskarżenia uchwały rady gminy. Nie przewidują go również przepisy zamieszczone w rozdziale 10 tej ustawy, dotyczące nadzoru nad działalnością gminy, które to normy uprawnienie do oceny legalności organów gminy rezerwują organom nadzoru, tj. Prezesowi Rady Ministrów i wojewodzie oraz w określonym zakresie regionalnej izbie obrachunkowej (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w omawianym przepisie skargi do sądu administracyjnego. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 ww. ustawy samorządowej. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10, LEX nr 992527, zgodnie z którym odmienne stanowisko prowadziłoby z jednej strony do nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a wręcz z nim sprzecznego zwiększenia uprawnień radnego, z drugiej strony do niedopuszczalnego rozstrzygania za pomocą procedur sądowych sporów pomiędzy radnymi lub grupami radnych o kształt uchwał podejmowanych przez radę, które regulowane są mechanizmami właściwymi dla funkcjonowania określonych organów przedstawicielskich. Inny pogląd byłby również nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Jak wskazał zresztą Trybunał Konstytucyjny, uznając zgodność art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufanie do prawa (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 r. nr 8, poz. 84). Stanowisko to znajduje o tyle swój silniejszy wyraz, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotyczy ograniczenia prawa do sądu osoby nie występującej w swoim imieniu, lecz "swoich wyborców". Jak stwierdził także Trybunał w ww. wyroku skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Interes prawny nie może być zatem oparty wyłącznie na fakcie bycia obywatelem miasta. Określone prawa, obowiązki i interesy prawne wynikają z konkretnych norm prawa materialnego, a nie wyłącznie z faktu bycia członkiem wspólnoty samorządowej - w związku z tym status prawny poszczególnych obywateli jest z tego punktu widzenia zróżnicowany. Należy podkreślić, że teza zgodnie, z którą korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminny stanowi trwałą, od lat ukształtowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992 r. nr 3- 4, poz. 89; z dnia 23 marca 1993 r. sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA 1995 r. nr 2, poz. 73; z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, OSNA 1996 r. nr 4, poz. 170; z dnia 20 marca 1997 r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997 r. nr 41, poz. 26; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 1436/01, LEX nr 53379).

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącemu w niniejszej sprawie taka legitymacja nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie jego zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511).

W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).