II SA/Go 450/14

Uzasadnienie

1. W dniu [...] maja 2013r. Burmistrz, działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267; dalej k.p.a.) w zw. z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2007 r., Nr XIV/168/07 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. z 2008 r. Nr 2, poz. 47) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wobec Powiatu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałej w wyniku podziału nieruchomości dokonanego decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie, przed dokonaniem podziału, jako działka

o nr [...] o pow. 2,1246, położonej w jednostce ewidencyjnej [...].

O powyższym poinformowano strony, jak i o możliwości wglądu do dokumentacji prowadzonej w trakcie postępowania, uzyskiwania wyjaśnień oraz składania wniosków dowodowych. Nadto na potrzeby przedmiotowego postępowania, rzeczoznawca majątkowy Z.P., posiadająca uprawnienia nr [...], dnia [...] marca 2013 r. sporządziła operat szacunkowy, którego celem było określenie podstawy dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu zmiany wartości na skutek podziału geodezyjnego. Zgodnie z ww. opracowaniem rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] (przed podziałem) na kwotę 1.773.404,00 zł, natomiast łączną wartość powstałych w wyniku podziału działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] rzeczoznawca określił w wysokości 2.009.813,00 zł.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Starosta wystąpił z prośbą o wydanie kserokopii operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. działający w imieniu Zarządu Powiatu Wicestarosta zakwestionował jego ustalenia. W odpowiedzi rzeczoznawca ustosunkował się do wniesionych uwag i nadesłał aneks do operatu sporządzonego dnia [...] marca 2013 r.

Opierając się na powyższym operacie szacunkowym, Burmistrz ustalił - decyzją z dnia [...] września 2013r., Nr [...] - wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 34.541,10 zł.

2. Od powyższej decyzji — z zachowaniem ustawowego terminu - odwołanie wniósł działający w imieniu Zarządu Powiatu Starosta. W odwołaniu strona wniosła uwagi do sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu szacunkowego. Wskazano na niepoprawnie określoną wartość nieruchomości wg stanu przed podziałem, która powinna być wyższa, co w konsekwencji spowodowałoby obniżenie opłaty adiacenckiej, niewłaściwy dobór transakcji, a szczególnie transakcji dotyczącej nieruchomości położonej w obrębie wiejskim [...] (dz. nr [...]), niewłaściwe uzasadnienie przyjętych atrybutów i ich wag oraz brak właściwego opisu zjawiska trendu czasowego. Podsumowując swoje odwołanie strona podkreśliła, że wysokość opłaty adiacenckiej nie znajduje potwierdzenia w przypadku innych naliczonych opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości.

3. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W swoim rozstrzygnięciu skład orzekający wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym nie podał kryterium uzasadniającego przyjętej rynkowej wartości wag, i koniecznym byłoby wskazanie sposobu ich wyliczania oraz wykazanie, iż do porównania przyjęto nieruchomości spełniające wymogi nieruchomości podobnej. Ponadto wszelkie zgłaszane przez stronę wątpliwości co do wartości nieruchomości przed i po podziale powinny zostać wyjaśnione przez organ w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ze szczegółowym odniesieniem się rzeczoznawcy majątkowego.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz powiadomił Powiat o toczącym się postępowaniu administracyjnym, natomiast pismem z dnia [...] listopada 2013 r. zwrócił się do autorki operatu szacunkowego z prośbą o skorygowanie operatu szacunkowego. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. rzeczoznawca majątkowy Z.P. ustosunkowała się do uwag zgłoszonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przesłała aneks do operatu szacunkowego sporządzonego [...] sierpnia 2013 r.

4. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej jako u.g.n.), art. 104 § 1 k.p.a. oraz uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2007 r., Nr XIV/168/07 nałożył na Powiat opłatę adiacencką w wysokości 34.573,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie powołał treść art. 98 a ust.1 u.g.n.,

i wskazał, że decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], zatwierdzająca podział nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie, przed dokonaniem podziału, jako działka o nr [...] o pow. 2,1246, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], stała się ostateczna

w dniu [...] maja 2011r. W tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2007 r., Nr XIV/168/07 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Nie minął również okres 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, w którym może nastąpić ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Pismem dnia [...] maja 2013r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. Powiat został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i o możliwości wglądu do dokumentacji prowadzonej w trakcie postępowania, uzyskiwania wyjaśnień oraz składania wniosków dowodowych. Dlatego też zdaniem organu ustalenie opłaty adiacenckiej w ww. wysokości było uzasadnione.

Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy - w rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca majątkowy wybrał podejście porównawcze, przy czym do określenia wartości nieruchomości wg stanu przed podziałem wybrał metodę porównywania parami, a do określenia wartości nieruchomości wg stanu po podziale metodę korygowania ceny średniej. Organ wskazał, że na potrzeby przedmiotowego postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majatkowego operat szacunkowy, którego celem było określenie podstawy dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu zmiany wartości na skutek podziału geodezyjnego, do którego w dniu [...] listopada 2013 r. został sporządzony aneks. Zgodnie z ww. opracowaniami rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] (przed podziałem) na kwotę 1.830.555,00 zł, natomiast łączną wartość powstałych w wyniku podziału działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] rzeczoznawca majątkowy określił w wysokości 1.945.800,00 zł. Różnica między wartością nieruchomości wg stanu przed podziałem a jej wartością po podziale wynosi 115.245,00 zł, co przy uwzględnieniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wynoszącej zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej 30%, dało wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 34.573,50 zł (słownie: trzydzieści cztery tysiące pięćset siedemdziesiąt trzy złote 50/100).

Nadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przeprowadzona analiza rynku wykazała, że ceny nieruchomości gruntowych w badanym okresie czasu nie wykazywały istotnych różnic, a pojedyncze transakcje zawierane na niższym lub wyższym od średniego poziomie nie świadczyły o wykreowaniu się trendu na rynku, ale zależały od indywidualnych specyficznych cech nieruchomości. Ponadto na wartość nieruchomości według stanu zarówno przed podziałem, jak też po podziale miały wpływ takie cechy jak lokalizacja i otoczenie rozumiane jako odległość od centrum miasta oraz sąsiedztwo (szkoła, sklepy, poczta itp.), stan infrastruktury rozumiany jako możliwość uzbrojenia terenu w media techniczne oraz odległość poszczególnych sieci do nieruchomości, powierzchnia nieruchomości, dostępność komunikacyjna oraz możliwość podziału i zagospodarowania, przez którą rozumie się stan zagospodarowania działki, ukształtowanie terenu, kształt działki itp. Cechy oraz ich wagi wpływające na wartość poszczególnych nieruchomości wg stanu przed podziałem jak

i po podziale autorka operatu określiła głównie o wywiad przeprowadzony wśród pośredników w obrocie nieruchomościami działających na lokalnym rynku oraz preferencje potencjalnych nabywców, dodatkowo w oparciu o informacje zawarte

w biuletynach i literaturze branżowej, a także o własne doświadczenie oparte na badaniu analizowanego rynku oraz rynków porównywalnych.

Organ podkreślił, że strona poinformowana została o zebraniu wszystkich dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie i pouczona

o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty oraz możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

5. Pismem z dnia [...] marca 2014 r., działający w imieniu Zarządu Powiatu, Starosta wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że żadne przepisy zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia w sprawie wyceny i wykonania operatu nie uprawniają rzeczoznawcy do sporządzenia aktualizacji, aneksu czy zmiany operatu szacunkowego, zatem dokument sporządzony przez biegłego w formie aneksu do operatu szacunkowego nie może stanowić dowodu w prowadzonej sprawie. Ponadto, zdaniem odwołującego, aneks do operatu budzi duże zastrzeżenia, wzrost wartości gruntów na skutek podziału jest nieprzekonywujący, transakcje przyjęte do obliczeń są odległe, brak jest jakiejkolwiek transakcji z okresu jednego roku przed datą sporządzenia aneksu, brak jest obliczenia trendu czasowego i atrybutów, a analizę rynku ograniczono tylko do miasta.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale ma opinia (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, stanowiąca potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ powołując się na treść art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz treść § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) podkreślił, że ww. przepisy nie nie uprawniały rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aneksu do (inaczej: aktualizacji) operatu szacunkowego. Natomiast

w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym niedopuszczalna była aktualizacja operatu szacunkowego w formie sporządzenia do niego aneksu. Zatem,

w ocenie organu odwoławczego, podstawą do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., był aneks do operatu z dnia [...] listopada 2013r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.P., który należało potraktować jako nowy operat szacunkowy i który powinien odpowiadać wymogom określonym w § 56 ww. rozporządzenia.

Wyceny nieruchomości dokonano w operacie z dnia [...] listopada 2013r. podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Określono w nim wartość gruntów przed podziałem na kwotę 1.830.768,00, a wartość nieruchomości po podziale oszacowano na kwotę 1.945.905,00 zł. Różnica wartości stanowi 115.245,00 zł i przy zastosowaniu 30% stawki dało to opłatę adiacencką w kwocie 34.573,50 zł.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r., stanowi wiarygodny dowód w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym. Wskazany operat sporządzony został w sposób rzetelny, zgodnie

z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, a zwłaszcza z przepisami ustawy

o gospodarce nieruchomościami, w tym z jej art. 154 ust. 1, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ odwoławczy wskazał, że w prowadzonym postępowaniu organ nie pominął zgłaszanych przez stronę zarzutów i występował do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zgłaszanych przez stronę. W odpowiedzi rzeczoznawca w pismach z dnia [...] listopada 2013 r. oraz [...] lutego

2014 r. szczegółowo omówił i ustosunkował się do zarzutów, wykazując, że nie widzi podstaw do podważenia przedstawionego operatu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, że przedstawiony wzrost wartości gruntów na skutek podziału jest nieprzekonywujący, transakcje przyjęte do obliczeń są odległe, brak jest jakiejkolwiek transakcji z okresu jednego roku przed datą sporządzenia aneksu i brak jest obliczenia trendu czasowego

i atrybutów, a analizę rynku ograniczono tylko do miasta [...], Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Zatem, gdy strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie takiej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca.

7. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Powiat zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, 8, 10 oraz 77§ 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności z uwagi na nieudowodnienie faktycznego wzrostu wartości nieruchomości po podziale, jak też uchybienie zasadzie zaufania uczestników postępowania do organów administracji,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo istnienia podstaw do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi,

3) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98a zdanie ostatnie w zw. z art, 146 ust. 1a oraz art. 156 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż aneks do operatu stanowi de facto operat szacunkowy,

a w konsekwencji ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w oparciu o aneks do operatu szacunkowego, nie zaś sam operat.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca nie zgodziła sie z twierdzeniem organu odwoławczego, jakoby aneks do operatu sporządzony dnia [...] listopada 2013 r. był operatem szacunkowym, w oparciu o który należało dokonać ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, którą skarżący winien uiścić. Podkreślono, że brak jest podstawy prawnej upoważniającej rzeczoznawcę majątkowego do dokonania aktualizacji sporządzonego uprzednio operatu szacunkowego w drodze aneksu, co mogłoby stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Wyłączną natomiast podstawą do ustalenia przez właściwy organ wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na wniosek właściciela jest operat szacunkowy, a nie aneks do operatu.

Stwierdzono również, że zarzuty zgłoszone przez skarżącego w odwołaniu nie zostały przez organ drugiej instancji rozpatrzone, albowiem organ ten w uzasadnieniu decyzji jedynie skrótowo stwierdził, iż zarzuty nie mogą zostać uwzględnione ze względu na to, że skarżący nie skorzystał z możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych celem oceny sporządzonego przez Z.P. operatu. Jednakże w ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji winien był zadbać w toku postępowania, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zarzuty i wątpliwości zgłoszone przez stronę w postępowaniu,

w szczególności, gdy mimo zajętego przez rzeczoznawcę majątkowego stanowiska co do zgłaszanych przez stronę zarzutów i wątpliwości, nadal zapisy operatu były kwestionowane. W takiej sytuacji organ nie posiadający wiedzy branżowej i nie będący w stanie odnieść się merytorycznie do podnoszonych zarzutów, powinien zwrócić się

o opinię do organizacji zawodowej zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie skarżącego, niepodjęcie przez organ powyższych czynności spowodowało zaistnienie stanu niepewności względem zgromadzonego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

9. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką

z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy,

w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień,

w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (art. 98a ust. 1).

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (ust.3).

W sprawie Burmistrz, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości gruntowej zabudowanej (położonej w [...], będącej własnością Powiatu na działki o nr ew. [...], o pow. 2.1246ha (dz. nr ew. [...] i nr [...] droga wewnętrzna). Decyzja stała się ostateczna w dniu 25 maja 2011r. W dacie podjęcia decyzji obowiązywała uchwała Nr X1V/168/07 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2007r. (Dz. Urz. Woj. Nr 2, poz. 47 z dnia 5.01.2008r.) ustalająca 30% różnicę stawki wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału tej nieruchomości, a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie. Kwestie te organy ustaliły zgodnie z prawem i nie budziły one żadnych wątpliwości.

Natomiast kwestią wymagającą szerszego omówienia i w pewnym zakresie sporną były ustalenia w zakresie dotyczącym wzrostu wartości nieruchomości,

a w szczególności sposobu ustalenia tej okoliczności.

10. Podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale ma opinia (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, stanowiąca potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wycena nieruchomości odbywa się na zasadach określonych w Dziale IV (art. 149 i nast.) u.g.n. oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które zostało wydane na podstawie art. 159 u.g.n.

Kwestią sporną w sprawie jest przede wszystkim to, czy dokument sporządzony przez rzeczoznawcę i datowany na dzień [...] listopada 2013r. (nazwany przez rzeczoznawcę aneksem) jest operatem, o jakim mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. i mógł stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości po podziale. Zarzuty skargi

i odwołania skierowanego przeciwko decyzji organu pierwszej instancji zmierzają bowiem do wykazania, że dokument ten nie jest opinią rzeczoznawcy, gdyż, w ocenie skarżącego, ustawa oraz przepisy wykonawcze nie przewidują prawnej możliwości dokonania aktualizacji (zmiany) operatu w formie aneksu.

By ocenić zasadność tego zarzutu należy mieć na względzie, że zgodnie art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (art. 156 ust. 2). Zgodnie z ust. 3 tego przepisu operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników,

o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4).

Zarzut naruszenia prawa stawiany zaskarżonej decyzji, a pośrednio operatowi jest nietrafny. W sprawie nie doszło bowiem do aktualizacji lub zmiany operatu

z naruszeniem przepisu art. 156 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. Dwa ostatnie przepisy normują bowiem inny stan niż miał miejsce w sprawie. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądu nie chodziło bowiem o aktualizację (zmianę operatu) w trybie przewidzianym ust. 4 art. 156 i jego ewentualne naruszenie poprzez wprowadzenie

w okresie aktualności operatu (art. 156 ust. 3 u.g.n.) aneksu, lecz o proces opracowywania jednego operatu, którego ostateczny kształt stanowi dokument nazwany przez rzeczoznawcę aneksem, a w istocie stanowiący zupełny operat. Trafnie zatem uznało Kolegium, że nie nazwa dokumentu nadana przez rzeczoznawcę, lecz treść decyduje o jego kwalifikacji. Tym samym ocenie podlegały elementy merytoryczne tego dokumentu.

11. W tej mierze wskazać należy, że przepis § 56 ust. 1 rozporządzenia

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa,

że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz

z uzasadnieniem.

Zamieszcza się w nim także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości (ust. 3) oraz dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4). Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 rozporządzenia).

To zatem, co skarżąca nazywa niedozwoloną aktualizacją operatu w istocie było odniesieniem się do zastrzeżeń strony formułowanych w postępowaniu administracyjnym wobec jego pierwszej wersji. Przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że skoro biegły (rzeczoznawca) sporządził już operat to niezależnie od zastrzeżeń i uwag stron lub organu, to nie może być on zmieniony (poprawiony) w toku tego samego postępowania administracyjnego, gdyż jego pierwotny kształt obowiązuje na warunkach określonych w przepisach art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy art. 156 u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego nie wyłączają jednak zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. w sprawie, w której sporządzany jest operat szacunkowy. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych w art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. Z tej zaś konstatacji wynika to, że operat szacunkowy jako dowód jest analizowany i na skutek zastrzeżeń, dostrzeżonych z urzędu podnoszonych przez strony może być, a wręcz musi być korygowany by zapewnić realizację aksjomatów postępowania administracyjnego.

Wskazać przy tym należy, że polska procedura administracyjna nie recypuje koncepcji formalnej teorii dowodów, i choć operat szacunkowy jest dowodem wyspecjalizowanym i warunkowanym spełnieniem przesłanek określonych w przepisach szczególnych, to podlega, tak jak inne dowody, merytorycznej ocenie w ramach całokształtu materiału sprawy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I OSK 1865/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2013 r., II SA/Gd 609/12; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W konsekwencji należało uznać, że dowodem, na podstawie którego nastąpiło ustalenie wzrostu ceny nieruchomości był dokument z dnia [...] listopada 2013 r., stanowiący ostateczną wersję operatu szacunkowego.

12. Jeśli chodzi o jego merytoryczną zawartość to zgodnie z art. 152 ust. 1 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podstawy do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Polega ono na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na ceny różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W podejściu porównawczym stosuje się metodę "porównywania parami", metodę "korygowania ceny średniej" albo metodę "analizy statystycznej rynku" (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia

21 września 2004 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując samodzielnej i pełnej analizy operatu wskazało, że wyceny nieruchomości dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Wykazując wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wykazał 5 cech rynkowych (tab.2) oraz podał ich wagi, tj.:

1) lokalizacja i otoczenie - 35%

2) stan infrastruktury - 25%

3) powierzchnia 10%

4) dostępność komunikacyjna-15%

5) możliwość podziału i zagospodarowania -15%.

Zakres przyjętych ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych, celem zróżnicowania poszczególnych cech fizycznych nieruchomości, odzwierciedlono

w tabeli 3 (s. 17 operatu) posługując się przy przyjętym stanie pojęciem "lepszy" "średni" "gorszy". Na tej podstawie rzeczoznawca dokonał porównania wycenianej nieruchomości z nieruchomościami podobnymi pod względem wyeksponowanych cech rynkowych z uwzględnieniem wielkości poprawek cen transakcyjnych.

Do określenia wartości nieruchomości wg stanu przed podziałem rzeczoznawca majątkowy analizą objął transakcje od grudnia 2010 r. do daty wyceny. Transakcje te dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, położone na terenie miasta [...], a do określenia wartości nieruchomości wg stanu po podziale, rzeczoznawca majątkowy analizą objął transakcję z ostatnich dwóch lat od daty wyceny nieruchomości. Transakcje te dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych w 2 i 3 obrębie miasta [...].

13. Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, że określenie wartości nieruchomości według stanu sprzed podziału nastąpiło po zweryfikowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego rynku nieruchomości pod kątem transakcji nieruchomościami o powierzchni powyżej 1ha, położonymi na terenie miasta [...]. Rzeczoznawca majątkowy odnotował takie transakcje, jednakże dotyczyły one jedynie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym lub przemysłowym. W związku z powyższym autorka operatu objęła analizą transakcje nieruchomościami z rynku podobnego, a mianowicie rynku miasta [...], lecz również tam nie zanotowała transakcji nieruchomościami o pow. powyżej 1 ha przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy uzasadnił wskazany

w operacie dobór nieruchomości na terenie miasta [...] i minimalną powierzchnię nieruchomości wnoszącą 0,3 ha, zakładając, że waga cechy "lokalizacja i otoczenie" wynosząca 35 % jest trzy i pół razy większa od wagi cechy "powierzchnia" (10 %), dlatego też mniejszym błędem będą obciążone wyliczenia oparte na nieruchomościach o powierzchniach mniejszych w stosunku do wycenianej, ale zlokalizowanych w jednej jednostce administracyjnej, niż przy uwzględnieniu nieruchomości o powierzchniach większych, ale zlokalizowanych poza granicami miasta.

14.Jeśli chodzi o zarzuty strony dotyczące operatu to właśnie jego ostateczna wersja z dnia [...] listopada 2013 r. stanowi ustosunkowanie się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego. W treści operatu biegła szczegółowo odniosła się do ich treści oraz uwag organu skutkujących ponowną wyceną nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśniła, że zbadała rynek pod kątem transakcji nieruchomościami o powierzchni od 0,4 ha, składającymi się z kilku lub kilkunastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, jednak nie zanotował transakcji tego typu nieruchomościami i dla potrzeb określenia wartości nieruchomości po podziale ostatecznie przyjął nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wśród których dominowały transakcje nieruchomościami położonymi w [...].

Uwzględniając, że ceny transakcyjne tych nieruchomości odbiegały od cen transakcyjnych nieruchomości położonych bliżej centrum miasta (obr. 2 i obr. 3)

i wynosiły średnio 57 zł/m2, natomiast ceny transakcyjne nieruchomości położonych

w obr. 2 i obr. 3 wynosiły średnio ok. 100 zł/m2, rzeczoznawca majątkowy do wyceny przyjął 4 transakcje, lecz tylko te dotyczące nieruchomości położonych w obrębie 2 i 3 miasta, tj. nieruchomości najbardziej podobne pod kątem lokalizacji, powierzchni

i innych atrybutów, do wycenianej nieruchomości według stanu po podziale.

Rzeczoznawca majątkowy wskazała również, że przeprowadzona analiza rynku wykazała, że ceny nieruchomości gruntowych w badanym okresie czasu nie wykazują istotnych różnic, a pojedyncze transakcje zawierane na niższym lub wyższym od średniego poziomie nie świadczą o wykreowaniu się trendu na rynku, ale zależą od indywidualnych specyficznych cech nieruchomości. Ponadto w odniesieniu do cen transakcyjnych dotyczących stanu nieruchomości według stanu przed podziałem rzeczoznawca majątkowy zwrócił uwagę na fakt, że ilość zanotowanych transakcji tego typu jest zbyt mała, żeby można było wyznaczyć trend odwzorowujący rzeczywiste zachowania rynku, dodatkowo zaś w ostatnich latach odnotowuje się stagnację na rynku nieruchomości, aniżeli dynamiczne zmiany cenowe, które mogłyby znacząco wpłynąć na wartość analizowanej nieruchomości.

W opinii podano, że na wartość nieruchomości miały wpływ takie cechy jak lokalizacja i otoczenie rozumiane jako odległość od centrum miasta oraz sąsiedztwo (szkoła, sklepy, poczta itp,), stan infrastruktury rozumiany jako możliwość uzbrojenia terenu w media techniczne oraz odległość poszczególnych sieci do nieruchomości, powierzchnia nieruchomości, dostępność komunikacyjna oraz możliwość podziału

i zagospodarowania, przez którą rozumie się stan zagospodarowania działki, ukształtowanie terenu, kształt działki itp., a na wartość nieruchomości wg stanu po podziale miały wpływ takie cechy jak lokalizacja i otoczenie rozumiane jako odległość od centrum i usług oraz sąsiedztwo i jego oddziaływanie, stan infrastruktury rozumiany jako możliwość uzbrojenia, odległość poszczególnych sieci do nieruchomości oraz możliwość bezpośredniego przyłączenia do sieci, powierzchnia nieruchomości

(im większa, tym wartość 1m2 relatywnie niższa), dostępność komunikacyjna, możliwość zagospodarowania, przez którą rozumie się stan zagospodarowania działki, ukształtowanie terenu, kształt działki itp.

Cechy oraz ich wagi wpływające na wartość poszczególnych nieruchomości

wg stanu przed podziałem, jak i po podziale autorka operatu określono głównie

o wywiad przeprowadzony wśród pośredników w obrocie nieruchomościami działających na lokalnym rynku oraz preferencje potencjalnych nabywców, dodatkowo w oparciu o informacje zawarte w biuletynach i literaturze branżowej, a także o własne doświadczenie oparte na badaniu analizowanego rynku oraz rynków porównywalnych.

Odnosząc się natomiast do uwag dotyczących kryterium uzasadniającego przyjętej do wyceny rynkowej wartości wag oraz wskazania sposobu ich wyliczenia, rzeczoznawca wyjaśnił, że wykorzystane przy wycenie cechy i ich wagi zostały określone głównie o wywiady przeprowadzone wśród pośredników w obrocie nieruchomościami działających na analizowanym rynku i preferencje potencjalnych nabywców, a ponadto w oparciu o publikacje branżowe i własne doświadczenie. Rzeczoznawca zaznaczyła przy tym, że przyjęty sposób określenia cech nieruchomości i ich wag, jest sposobem dopuszczalnym przez standardy opracowane dla potrzeb wyceny nieruchomości i jest powszechną praktyką stosowaną przez rzeczoznawców.

Dlatego Kolegium trafnie uznało, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego, zawierając określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawy formalnej wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; opisu stanu nieruchomości; wskazania przeznaczenia wycenianej nieruchomości, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z przekonywującym uzasadnieniem.

Zauważyć, należy, że dokonana – w stosunku do pierwszej wersji operatu, korekta wartości była bardzo niewielka, co dowodzi poprawności przedstawionego wyliczenia. Organ drugiej instancji, przy poprawnie sformułowanym pod względem formalnym i metodologicznym oraz wszechstronnie uzasadnionym dokumencie nie miał podstaw do weryfikacji z urzędu jego treści, w szczególności do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przedstawienie oceny jego prawidłowości na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Tym bardziej, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne tylko w przypadkach, w których przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12).

W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutów strony i wykazał z jakich przyczyn uznał operat za prawidłowy, a przedstawioną wycenę za uzasadnioną, czego nie podważa skarga. Jeśli zaś chodzi o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przedstawienie oceny prawidłowości operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., to skarżący nie skorzystał z tej możliwości i o taką nie wnioskował. Jak zaznaczono wyżej brak było powodów, by organ był zobligowany uczynić to z urzędu.

Organ postąpił więc prawidłowo, opierając się na ustaleniach operatu z dnia [...] listopada 2013 r. r., który to operat został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa podejmując wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący i z poszanowaniem zakresu swobodnej oceny materiału dowodowego, a więc nie doszło do naruszenia art. 77 § 1, ani art. 80 K.p.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę

z urzędu wykazała, że jest ona zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.