I OSK 2579/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 366/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Marciszów na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zarząd Gminy w Marciszowie wystąpił do Wojewody Jeleniogórskiego z wnioskiem o przekazanie gminie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), sieć wodociągową, przyłącza, ujęcie wodociągowe, ogrodzenie, zbiornik wyrównawczy we wsi Nagórnik, z uwagi na jego wykorzystywanie dla celów związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludności gminy w wodę.

Wojewoda Jeleniogórski decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 powyższej ustawy orzekł o przekazaniu nieodpłatnie w poczet mienia komunalnego Gminie Marciszów wyżej wymieniony wodociąg zgodnie z protokołem inwentaryzacyjnym, opisane w kartach inwentaryzacyjnych nr 1-5 stanowiących integralną cześć decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji (dalej: "WZWiK"), podnosząc, iż przedmiotowe mienie stanowi mienie niepodzielne w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i powinno zostać skomunalizowane na rzecz utworzonego w dniu 24 czerwca 1991 r. związku międzygminnego WZWiK, który to związek realizował zadania gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu i przeprowadzeniu na wniosek WZWiK postępowania nadzorczego, decyzją z [...] maja 2011 nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Jeleniogórskiego, wskazując, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, obligującą organ do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister wywodził, iż w sprawie zakończonej wymienioną decyzją Wojewody nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, warunkujące komunalizację mienia. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów potwierdzających, że objęte nią mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, bądź do przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego. Mając zaś na względzie to, że przekazane gminie mienie nie spełnia przesłanek z ww. przepisu, to w ocenie organu, bezprzedmiotowe jest obecnie rozważanie podnoszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestii niepodzielności tego mienia. W dalszej części uzasadniania organ przedstawił historię podmiotów prowadzących na terenie gminy gospodarkę wodno-kanalizacyjną wskazując, iż zarządzeniem Wojewody Wałbrzyskiego z 29 czerwca 1984 r. nr 39/84 utworzono Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu z siedzibą w Świdnicy. Następnie przedsiębiorstwo to, na podstawie zarządzenia Wojewody Wałbrzyskiego z 18 lutego 1988 r. nr 5/88 podzielone zostało na sześć odrębnych przedsiębiorstw, w tym przedsiębiorstwo państwowe o nazwie "Wałbrzyskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu", w stosunku do którego uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego z dniem 1 stycznia 1989r. przekazane zostały przez Wojewodę Prezydentowi Miasta Wałbrzycha (na podstawie porozumienia z 28 grudnia 1988 r. nr 2/88). Na mocy uchwały Rady Miejskiej Gminy Wałbrzych z 29 maja 1991 r. Wałbrzyskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu zostało przekazane na rzecz utworzonego 24 czerwca 1991 r. związku międzygminnego WZWiK, a w następstwie kolejnej uchwały Rady Miejskiej Gminy Wałbrzych z 29 lipca 1991 r. Wałbrzyskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji zostało zlikwidowane.

Odnosząc się zaś do podnoszonego w toku postępowania nadzorczego przez Gminę Marciszów argumentu, iż WZWiK nie posiada przymiotu strony legitymującego go do udziału w postępowaniu, Minister wyjaśnił, iż WZWiK prowadzi dzielność w zakresie zaopatrzenia w wodę, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz utrzymywania związanych z tym urządzeń, do czego służy objęte komunalizacją mienie. W związku z powyższym, jego zdaniem, WZWiK (którego mienie stanowi m.in. mienie Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji) posiada interes faktyczny i prawny legitymujący go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Minister powołał się przy tym na pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, zgodnie z którym, ze względu na to, że postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina Marciszów, wskazując, iż stan faktyczny i prawny nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a gmina ma tytuły prawnorzeczowe do mienia. Gmina wyraziła także opinię, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. Wniosła także o powołanie biegłego na okoliczność ustalenia, czy objęte komunalizacją mienie ma charakter podzielny.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do podnoszonej przez Gminę konieczności ustalenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego specjalisty Minister uznał, iż przeprowadzenie tego dowodu na obecnym etapie postępowania jest niezasadne ponieważ przy stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka jedynie jako organ kasacyjny i nie rozstrzyga sprawy co do istoty.

Na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Marciszów zarzucając jej:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przestanki określone w tym przepisie, które umożliwiałyby Wojewodzie Jeleniogórskiemu przekazanie Gminie Marciszów nieodpłatnie w poczet mienia komunalnego sieć wodociągową, przyłącza, ujęcie wodociągowe, ogrodzenie, zbiornik wyrównawczy we wsi Nagórnik. W konsekwencji czego organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] listopada 1994 r.;

- rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewykazanie, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowiąca podstawę do stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji administracyjnej oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia i przeanalizowania wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazania dowodów na podstawie, których organ oparł swoje rozstrzygnięcie,

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez niewyjaśnienie kluczowych dla niniejszej sprawy kwestii dotyczących stanu faktycznego sprawy,

- błędne uznanie, iż powołanie biegłego specjalisty na okoliczność ustalenia charakteru mienia, o jakim mowa w decyzji, w szczególności określenia, czy przedmiotowe mienie ma charakter podzielny, czy tez niepodzielny, jako nie mające znaczenia dla sprawy, nie jest uzasadnione i nie jest konieczne dla dokonania właściwej oceny legalności decyzji Wojewody Jeleniogórskiego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Sąd I instancji przypomniał, iż w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zainicjowane zostało wnioskiem związku międzygminnego – Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji (przywoływanego dalej jako: "WZWiK"), któremu Minister przyznał przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, kierując się w tym względzie zasadą rozstrzygania wątpliwości co do statusu podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania administracyjnego na jego korzyść. W tym stanie rzeczy, Sąd wskazał, że stwierdzenie interesu prawnego wymaga bezwzględnie ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. To zaś obliguje organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, do kontroli legitymacji procesowej podmiotu je wnoszącego. Niedopuszczalne jest zatem przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem postępowanie to ma doprowadzić do przełamania wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to status strony podmiotu inicjującego postępowanie prowadzące do tak daleko idących konsekwencji, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Istotą wszak przywołanej zasady jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez ochronę ukształtowanych w przeszłości materialnych stosunków administracyjnoprawnych, przed dowolną ich modyfikacją, bądź znoszeniem. Może to bowiem wyłącznie nastąpić w trybie i na zasadach określonych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z tego też względu przywołany w rozstrzygnięciu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 29 września 2010 r. II OSK 1481/09 na tle rozpoznawania skargi na wydane w toku postępowania wznowieniowego postanowienie wpadkowe w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, nie może być aktualny w postępowaniu nadzorczym.

Sąd I instancji wywodził dalej, że w postępowaniu komunalizacyjnym opartym na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dochodzi do przeniesienia własności mienia, które w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. (27 maja 1990 r.) oraz w dacie wydawania decyzji przysługiwało Skarbowi Państwa, na rzecz właściwej gminy, to interes prawny w tym postępowaniu mają co do zasady te podmioty, których praw rzeczowych do mienia dotyczy kształtowany w tym postępowaniu stosunek administracyjnoprawny. Tym samym stronami takiego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być wyłącznie te podmioty, który wykażą, że na dzień 27 maja 1990 r., bądź najpóźniej w dniu wydania przez wojewodę decyzji komunalizacyjnej legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego jej przedmiotem, który przekreślałby przysługujący do niego tytuł Skarbu Państwa lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej wyżej ustawy. Tak określony krąg stron postępowania odnosi się również do podmiotów mających legitymację procesową w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Warunkiem skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego, musi być zatem wykazanie przez wnioskodawcę, że w jednej z ww. dat to jemu (względnie jego poprzednikowi prawnemu) przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanego mienia. Tymczasem w ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika, aby WZWiK dysponował we wskazanych datach jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do objętego decyzją komunalizacyjną mienia położonego we wsi Nagórnik. Przede wszystkim, nie świadczy o posiadaniu takiego tytułu wejście w skład majątku tego związku mienia po zlikwidowanym w 1991 r. Wałbrzyskim Przedsiębiorstwie Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu (przywoływanego dalej jako: "WPWiK"), które to przedsiębiorstwo utworzone zostało na bazie części mienia należącego do byłego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu z siedzibą w Świdnicy (prowadzącego do 1988 r. m.in. na terenie obecnej gminy Marciszów gospodarkę wodno-kanalizacyjną). Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów pozwalających ustalić w jaką część mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa wojewódzkiego wyposażone zostało WPWiK, choć sporządzenie takiego zestawienia przewidywał § 3 zarządzenia Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 18 lutego 1988 r. nr 5/88 w sprawie podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu z siedzibą w Świdnicy. Taki stan rzeczy oznacza, że także późniejsze przejęcie przez WZWiK bliżej nieoznaczonego mienia należącego do WPWiK, samo w sobie nie może świadczyć o nabyciu przez związek międzygminny tytułu prawnego do skomunalizowanych nieruchomości oraz posadowionych na nich urządzeń wodociągowych i infrastruktury je zabezpieczającej. Potwierdza to faktycznie władająca obecnie przedmiotowymi urządzeniami wodociągowymi spółka Wałbrzyskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. (utworzona w 2001 r. przez WZWiK), przyznając, iż zarówno we własnych zasobach archiwalnych, jak też archiwach Urzędu Miejskiego w Wałbrzychu oraz Archiwum Państwowym we Wrocławiu nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających jednoznacznie tytuł prawny WPWiK do posiadanych przed jego likwidacją nieruchomości zlokalizowanych na terenie gminy Marciszów (vide: pismo spółki z 16 października 2009 r. nr TM/176/3074/2009, k. 658 akt administracyjnych). Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w tak ustalonym stanie faktycznym w niczym nie mogło zatem zmieniać sytuacji prawnej WZWiK. Sąd I instancji podniósł, że okoliczności te nie zostały dostrzeżone przez organ nadzoru, co skutkowało nieuprawnionym - w świetle zgromadzonych w aktach dokumentów – przedwczesnym przyjęciem, że WZWiK przysługuje przymiot strony postępowania, a w konsekwencji wszczęciem i przeprowadzeniem na wniosek tego związku postępowania nadzorczego, w wyniku którego wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja komunalizacyjna. Oznacza to, że postępowanie nadzorcze przeprowadzone zostało przez Ministra bez wyjaśnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, a także przy niewłaściwej ocenie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a więc z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Skutkowało bowiem wszczęciem postępowania nieważnościowego i wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji komunalizacyjnej na wniosek podmiotu, którego status strony w tym postępowaniu nie został właściwie zweryfikowany. Sytuacja zaś, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony, prowadzić musi do wydania postanowienia o treści zdeterminowanej art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania, z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. Z tego względu zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca jej wydanie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. nie mogły się ostać.

Wobec stwierdzenia powyższych uchybień, Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze, podnosząc, że kontrola zgodności decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia komunalizacyjnego z wskazanymi w skardze przepisami prawa na tym etapie postępowania pozostaje przedwczesna.

W ramach wytycznych co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał Ministra Cyfryzacji i Administracji do zbadania, czy w związku z podziałem byłego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu z siedzibą w Świdnicy, na sześć odrębnych przedsiębiorstw, doszło do sporządzenia przewidzianego w § 3 Zarządzenia Wojewody Wałbrzyskiego z 18 lutego 1988 r. zinwentaryzowania mienia, w które wyposażono nowo utworzone przedsiębiorstwa. Jeśli tak, to organ powinien ocenić, czy jest ono tożsame z mieniem objętym decyzją komunalizacyjną, któremu z ww. podmiotów zostało ono przydzielone, a następnie dokonać oceny legitymacji skargowej WZWiK i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty brak jest podstaw do uznania, iż Skarżący posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu i konsekwencji do przyznania mu przymiotu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu znacznej części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. w zakresie wskazanym w pkt 1, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na przekroczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granicy swobodnej oceny dowodów przejawiającego się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie art. 49, 341 i 174 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Jeleniogórskiego stwierdził expressis verbis, że na mocy uchwały Rady Miejskiej Gminy Wałbrzych nr XVIII/93/91 z dnia 29 lipca 1991r., z dniem 31 lipca 1991 r. mienie Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji zostało przekazane na rzecz Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie (np. Statutu WZWIK) jednoznacznie wynika również, że mienie zlikwidowanego Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji przejął Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji. Zatem fakt, że Związek władał przedmiotowym mieniem wodociągowo - kanalizacyjnym, jak właściciel w okresie 1990 - 1994 jest w niniejszej sprawie bezsporny i zarzutu takiego nie podnosiła również Gmina Marciszów. Podstawę faktyczną uznania Związku za stronę postępowania ze względu na interes prawny stanowiły więc konkretne dowody zgromadzone w sprawie, a nie zasada domniemania posiadania interesu, co zarzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny organowi administracji. Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji przejął w całości mienie Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, które następnie zostało wniesione jako aport do Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., którego skarżący kasacyjnie jest jedynym wspólnikiem. Ponadto przedmiotowe mienie stanowiło mienie niepodzielne w rozmienieniu art. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i w związku z tym komunalizacja tego mienia powinna nastąpić na rzecz Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji, przy czym nie dotyczyło to prawa własności nieruchomości, które podlegały skomunalizowaniu na rzecz poszczególnych gmin. Wobec wyraźnej dyspozycji ustawy, komunalizacja mienia niepodzielnego, będącego mieniem ruchomym w rozumieniu art. 49 Kodeksu cywilnego, powinna zgodnie z prawem nastąpić wyłącznie na rzecz skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjne nie zgodził się również z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż kluczowym dokumentem rozstrzygającym o tytule prawnym do rzeczonego mienia jest zarządzenie Wojewody Wałbrzyskiego nr 5/88 z dnia 18 lutego 1988 r. w sprawie podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu z siedzibą w Świdnicy, które przewidywało sporządzenie zestawienia mienia, w jakie wyposażone zostało WPWiK, a których to dokumentów brak jest w aktach sprawy. Takie stanowisko, wobec bezspornego faktu posiadania rzeczonego mienia przez Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji jest wyrazem skrajnego formalizmu i sprzeczne jest z normami prawa Kodeksu cywilnego, a w szczególności z domniemaniem prawnym przysługiwania tytułu prawnego do rzeczy jej posiadaczowi (art. 341 k.c.), wzmocnionej normą prawną art. 174 k.c., pozwalającą posiadaczowi samoistnemu na nabycie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Marciszów wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, popierając stanowisko Sądu I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać interesu prawnego Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji do bycia stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej, jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 wymienionej ustawy, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach podstaw i zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również zarzuty naruszenia norm procesowych.

Odnosząc się w kolejności do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. nie został w sposób właściwy sformułowany. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zebrane w sprawie dokumenty są nie wystarczające dla uznania interesu prawnego Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednakże w zarzutach skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Aby wykazać istnienie interesu prawnego należy wskazać normę prawa przewidującą w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wobec tego zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki (tak: m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. I OSK 401/07, publ. Lex nr 456693, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 310/05, publ. Lex nr 190891). Skarżący kasacyjnie wprawdzie w zarzucie skargi kasacyjnej nie powiązał art. 28 k.p.a. z żadnym przepisem prawa materialnego, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoływał się na art. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną", co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a.

Zagadnienie legitymacji skarżącego kasacyjnie do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie. Uzasadniając istnienie interesu prawnego Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Wałbrzych nr XVIII/93/91 z dnia 29 maja 1991 r. w sprawie przekazania Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji na rzecz Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że uchwała Rady Miejskiej Wałbrzych o przekazaniu Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji na rzecz Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu podjęta została w dniu 29 maja 1991 r., natomiast w dniu 29 lipca 1991 r. podjęto uchwałę o likwidacji Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Tak też uzasadnił interes prawny skarżącego kasacyjnie Związku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości co do istnienia interesu prawnego podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z tego powodu, że w aktach sprawy, zdaniem tego Sądu, brak jest dokumentu dotyczącego podziału składników mienia między przedsiębiorstwami powstałymi w wyniku podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu z siedzibą w Świdnicy dokonanego zarządzeniem Wojewody Wałbrzyskiego nr 5/88 z 18 lutego 1988 r., czyli dokumentu, o którym mowa w § 3 tego zarządzenia. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Wojewody Wałbrzyskiego z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] "w sprawie przydzielenia składników mienia ulegającego podziałowi Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu z siedzibą w Świdnicy" (k.631 akt adm.), wydana na podstawie § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie wykonania ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 170 ze zm.) oraz na podstawie § 3 zarządzenia nr 5/88 Wojewody Wałbrzyskiego "w sprawie podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu z/s w Świdnicy". Stosownie do pkt 1 wskazanej decyzji przedsiębiorstwom wodociągów i kanalizacji powstałym w wyniku podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji przydzielono majątek trwały i obrotowy będący w dyspozycji poszczególnych zakładów wodociągów i kanalizacji oraz wymienione w załączniku do decyzji mienie Zarządu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji.

Trafnie natomiast Sąd I instancji stwierdził, że nie ustalono, czy mienie, w które wyposażono nowo utworzone w 1988 r. przedsiębiorstwa jest tożsame z mieniem objętym decyzją komunalizacyjną. Z raportu załączonego do Statutu Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji także nie wynika, czy wymienione w nim mienie (wodociągi) są tym mieniem, którego dotyczą decyzje komunalizacyjne. Co więcej w aktach sprawy znajdują się pisma z których wynika, że wodociągi wiejskie w Marciszewie i Sędzisławiu zostały przekazane w dniu 20 listopada 1990 r. dla Urzędu Gminy w Marciszowie, jako mienie komunalne (m.in. pismo Wojewódzkiego Zakładu Usług Wodnych z dnia 28 listopada 1998 r., nr D/ 3192/90). Z kolei w piśmie z dnia 24 maja 1988 r. skierowanym do Dyrektora Naczelnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Wałbrzychu Wójt Gminy w Marciszewie stwierdza m.in., że " wnosi na Wasz stan lub w administrację dwa nowe wodociągi zaopatrujące w wodę konsumpcyjną mieszkańców Marciszewa...". Zatem z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika w sposób bezsporny, czy konkretne składniki mienia wymienionego w decyzji komunalizacyjnej stanowią mienie Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji, o którym mowa m.in. w § 25 Statutu Związku, a wcześniej mienie Wałbrzyskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. W sytuacji, gdy przedmiotem decyzji komunalizacyjnej jest określone mienie, do którego rości prawa przedsiębiorstwo, to dla wykazania interesu prawnego niezbędne jest ustalenie, że konkretne składniki tego mienia ( objęte decyzją komunalizacyjną) wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Trzeba mieć również na uwadze, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.

Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie mogą być natomiast wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu cywilnego: art. 341 - dotyczący domniemania posiadania i art. 174 -określający przesłanki nabycia rzeczy ruchomych przez zasiedzenie. Przepisy te mogą być pomocne przy okazji postępowania o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej, czy służebności przesyłu. Natomiast organy administracji, rozstrzygając w kwestii interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mogą opierać się na domniemaniach wynikających z posiadania rzeczy (mienia).

Powołany w skardze kasacyjnej art. 49 kodeksu cywilnego stanowi o włączeniu w skład przedsiębiorstwa, określonych w nim urządzeń, lecz nie rozstrzyga o ich własności (por. Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna. Stanisław Dmowski. LexisNexis. Warszawa 2009, s.221). Ponadto przepis ten aktualne brzmienie otrzymał w wyniku nowelizacji z dniem 3 sierpnia 2008 r. przez ustawę z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz.731). W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej oraz w dniu 27 maja 1990 r. przepis art. 49 stanowił, że:" Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu". Zatem przepis ten ma charakter normy ogólnej i z jego treści nie można wywieść, że konkretne składniki skomunalizowanego mienia należały do określonego przedsiębiorstwa. Co więcej w uchwale składu siedmiu Sędziów SN z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. III CZP 105/05, publ. OSNC 2006/10/159) przesądzono, że przepis art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. Przepis art. 49 § 1 k.c. przesądza tylko o tym, że urządzenia w nim wymienione nie należą do części składowych gruntu z chwilą, gdy weszły w skład przedsiębiorstwa przesyłowego. Nie reguluje on natomiast sposobu uzyskania tytułu prawnego do tego urządzenia przez prowadzącego przedsiębiorstwo przesyłowe. Wejście w skład przedsiębiorstwa przesyłowego oznacza tylko, że stało się ono elementem składowym tego przedsiębiorstwa, co nie jest równoznaczne z przeniesieniem własności. Uprawnienia przedsiębiorstwa do korzystania z urządzeń, mogą mieć, bowiem charakter prawnorzeczowy (np. własność, gdy została przeniesiona), jak i obligacyjny (np. używanie, najem, leasing). Urządzenia wymienione wart. 49 § 1 k.c. z chwilą ich połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestają być częścią składową nieruchomości i stają się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i obrotu (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. V CSK 195/09, publ. OSNC 2010/7-8/116). Niczego więcej z samej treści normy art. 49 k.c. wywieść nie można.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał ustaleń faktycznych w sprawie, lecz oceniał legalność decyzji w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organy administracji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych wynika, że organy te nie poczyniły wystarczających ustaleń w kwestii legitymacji podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wypada jedynie wspomnieć, że warunkiem dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest złożenie stosownego wniosku przez podmiot posiadający przymiot strony, co podlega kontroli w pierwszej kolejności. Wszczęcie postępowania nieważnościowego, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Wstępne postępowanie, które powinno poprzedzić odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na jego niedopuszczalność, może zatem dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Taką kwestią formalną jest zbadanie, czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Jeżeli jednak, jak w niniejszej sprawie zbadanie, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności posiada interes prawny wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to w sytuacji stwierdzenia braku interesu prawnego organ nie może orzec o odmowie wszczęcia postępowania, lecz wydaje decyzję o jego umorzeniu. Natomiast w sytuacji ustalenia, że wnioskujący ma interes prawny organ wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. W niniejszej sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia interesu prawnego podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru nie może orzec o odmowie wszczęcia postępowania. Nietrafne są, dotyczące tej kwestii, czyli zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., wywody Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego. Tak sformułowany zarzut mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby wykazane zostało, że zastosowane przez Sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dowodów były błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2005r., OSK 1576/2004, publ. www.nsa.gov.pl). Jednakże możliwość i dopuszczalność stosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sposób odpowiedni przepisów Kodeksu postępowania cywilnego poprzez odesłanie z art. 106 § 5 p.p.s.a. uzależniona jest od uprzedniego dopuszczenia przez Sąd uzupełniającego dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a może to nastąpić jedynie wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem z przebiegu postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wynika, by Sąd ten dopuścił jakikolwiek dowód z dokumentu, a zatem w konsekwencji dokonał błędnej oceny wiarygodności i mocy dowodowej tego dokumentu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.