II SA/Ke 746/13

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 594) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w D.

Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności.

Zarządzeniem z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy powołał Komisję Konkursową dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w D. w składzie dziewięciu osób, w tym między innymi M. P. jako przedstawiciela Rady Pedagogicznej oraz Z. Ś. jako przedstawiciela Rady Rodziców. Do konkursu przystąpiła dotychczasowa dyrektorka szkoły E. R. oraz M. S. Komisja konkursowa odbyła posiedzenie w dniu 6 czerwca 2013 r. i w wyniku głosowania wybrała E. R. Tego samego dnia Burmistrz upoważnił audytora wewnętrznego oraz Naczelnika Wydziału Oświaty i Infrastruktury i jego zastępcę do dokonania sprawdzenia znajdujących się w szkole dokumentów w postaci protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w D. z dnia 16 maja 2013 r. oraz protokołu posiedzenia Rady Rodziców tej placówki z dnia 16 maja 2013 r. Po otrzymaniu protokołu z 7 czerwca 2013 r. oraz sprawozdania z czynności kontrolnych z 11 czerwca 2013 r., zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy, wskazując jako podstawę prawną art. 36a ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zmianami) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zmianami), unieważnił konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej w Dobrowodzie, wszczęty na podstawie zarządzenia Nr 43/2013 z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie ogłoszenia konkursów na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w D. i dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w S., w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Na skutek pism E. R., Rady Pedagogicznej oraz Rady Rodziców, Wojewoda wszczął w dniu 8 lipca 2013 r. postępowanie nadzorcze. W jego toku Burmistrz Miasta i Gminy w piśmie z 11 lipca 2013 r. wyjaśnił, że powodem unieważnienia konkursu było stwierdzenie przez zespół kontrolny, w czasie przeprowadzonej w dniach 6 -7 czerwca 2013 r. kontroli, nieprawidłowości w wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej oraz Rady Rodziców. Mianowicie, zgodnie z § 8 Regulaminu Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w D., uchwały rady pedagogicznej podejmowane są zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W sprawach personalnych, a także na formalny wniosek przegłosowany przez członków rady, głosowanie odbywa się w trybie tajnym. Wybór w trybie jawnym kandydata do komisji konkursowej (który jest głosowaniem personalnym) zgłoszonego przez radę pedagogiczną, jako niezgodny z regulaminem, jest obarczony wadą prawną skutkującą nieważność takiego wyboru, a co za tym idzie niewłaściwym (nieważnym) umocowaniem przedstawiciela rady pedagogicznej w komisji konkursowej. Powyższego nie zmienia argumentacja przedstawicieli rady pedagogicznej, że podjęła uchwałę o głosowaniu jawnym, gdyż zgłoszono tylko jednego kandydata, który wyraził na to zgodę. "Należy wskazać na nielogiczność takiej argumentacji bowiem wniosek o głosowanie jawne nie może być dorozumiany lecz uprzednio przegłosowany, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca ponieważ okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w protokole z posiedzenia rady pedagogicznej". Niezależnie od tego, § 8 regulaminu rady pedagogicznej w ogóle nie pozwala na głosowanie kwestii personalnych w głosowaniu innym niż tajne. Z kolei jeśli chodzi o wybór kandydata do komisji konkursowej przez radę rodziców, to stosownie do § 13 regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej, aby posiedzenie rady lub jej zarządu było prawomocne, musi brać w nim udział więcej niż połowa członków pełnego składu rady lub zarządu. W posiedzeniu w dniu 16 maja 2013 r. uczestniczyło jedynie trzech z siedmiu jej członków, co oznacza, że wybór członka Komisji Konkursowej dokonany przez Radę Rodziców w D. jest obarczony wadą prawną, skutkującą nieważnością takiego wyboru. Powyższego, zdaniem Burmistrza, nie zmienia argumentacja przedstawicieli Rady Rodziców, iż błędy w pracy Rady wynikały z niewiedzy, a nie ze złej woli, ani też argumenty członków Rady Rodziców dotyczące dotychczasowej pracy E. R. w charakterze dyrektora szkoły i jej przymiotów osobistych. Powołując się na orzecznictwo NSA (I OSK 1529/09) Burmistrz wskazał, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej zawartej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Pojęcie "inne nieprawidłowości" o których mowa w tym przepisie można odnosić do uchybień, które miały miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej.

Uzasadniając wydane rozstrzygniecie nadzorcze Wojewoda w pierwszej kolejności podniósł, że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora nie wskazuje, który z ustępów art. 36a ustawy o oświacie został złamany ani też nie zawiera ono uzasadnienia, pozwalającego na ustalenie jakie inne nieprawidłowości wystąpiły, które mogłyby mieć wpływ na wynik konkursu. Już z tego tylko powodu, zdaniem organu nadzoru, należało uznać, że Burmistrz bezpodstawnie unieważnił konkurs. Dalej Wojewoda wskazał, że dopiero z pisemnych wyjaśnień Burmistrza wynika, że tymi nieprawidłowościami były błędy proceduralne przy wyborze przedstawicieli Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców. Tego typu nieprawidłowości nie mogą, zdaniem organu nadzoru, stanowić podstawy unieważnienia konkursu. Podstawę taką mogą stanowić tylko nieprawidłowości, jakich dopuściła się komisja konkursowa, zaś ustalenie składu komisji nie mieści się w pojęciu postępowania konkursowego. Zdaniem Wojewody takie stanowisko wynika z wyroków NSA w sprawach I OSK 1445/10 oraz I OSK 593/07. Ponadto ustalone przez zespół kontrolny nieprawidłowości przy wyborze przedstawicieli Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej mogły być rozważane w aspekcie zasadności wzruszenia zarządzenia organu, powołującego skład tej komisji, nie mogą zaś stanowić podstawy do unieważnienia konkursu. Wojewoda wskazał także, że Burmistrz nie wykazał, że zarzucane nieprawidłowości faktycznie wpłynęły na wynik konkursu. To, czy wybór przedstawiciela Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców był nieprawidłowy mogą zarzucać jedynie osoby zainteresowane, biorące udział w konkursie. Burmistrz nie ma żadnej mocy i podstawy prawnej do badania działań komisji w zakresie ewentualnych nieprawidłowości we wcześniejszym wyborze członków komisji, których powołał. Aby unieważnić postępowanie konkursowe musiałby zostać złamany art. 36a ust. 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy o systemie oświaty.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w ustawowym terminie i poprzedzonej wydaniem zarządzenia o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Burmistrz Miasta i Gminy zarzucił naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt 4 i § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (DZ. U. Nr 189, poz. 1855) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieuprawnione jest unieważnienie przez organ prowadzący szkołę konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji, gdy przedstawiciele komisji konkursowej wyłonieni zostali do pracy w komisji z naruszeniem regulaminu wyboru, oraz naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że unieważnione zarządzenie Burmistrza jest sprzeczne z prawem. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżący domagał się uchylenia w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że wbrew wyrażonemu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisku, w wyroku w sprawie I OSK1445/10 NSA uznał, że nieprawidłowości przy wyłanianiu komisji konkursowej mieszczą się w pojęciu normy prawnej zawartej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. W przedmiotowej sprawie wystąpiły błędy proceduralne w wyborze członka komisji konkursowej wyłanianego zarówno przez Radę Pedagogiczną jak i Radę Rodziców. W pierwszym wypadku doszło do naruszenia § 8 regulaminu Rady Pedagogicznej poprzez głosowanie w przedmiocie wyboru członka komisji konkursowej w trybie jawnym zamiast tajnym, w drugim wypadku nastąpiło naruszenie § 13 regulaminu Rady Rodziców, bowiem w posiedzeniu uczestniczyło trzech zamiast wymaganych minimum czterech członków Rady. W obu wypadkach wybór członków Komisji Konkursowej obarczony był wadą prawną skutkującą nieważnością takiego wyboru. Dalej autor skargi wskazał, że jeżeli w pracach komisji brały udział osoby nieprawidłowo wyłonione, to należy przyjąć, że całe postępowanie konkursowe jest nieprawidłowe. Po stronie Burmistrza nie leży wykazywanie, czy wskazane nieprawidłowości miały wpływ na wynik konkursu czy też nie. Wobec powyższego w dyspozycji § 8 ust. 2 pkt 4 mieści się unieważnienie konkursu z powodu nieprawidłowego składu komisji jako innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym. Nie można bowiem przyjąć, że nieprawidłowy skład komisji może przeprowadzić prawidłowe postępowanie konkursowe. Stworzyłoby to bowiem sytuację, w której niezgodna z prawem czynność wyłonienia przedstawiciela składu komisji byłaby legalizowana przez fakt podjęcia przez tę komisję prac i prowadziłaby do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora.

Odnośnie braku uzasadnienia zarządzenia autor skargi wskazał, że z samej jego treści wynika, że przyczyną unieważnienia konkursu były nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Z przepisów prawa nie wynika wyraźny obowiązek sporządzenia uzasadnień do zarządzeń. Sprzeczność zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę. Gdyby nawet brak uzasadnienia postrzegać jako naruszenie, należy stwierdzić, że byłoby to naruszenie nieistotne, nie warunkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Niemniej jednak jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Burmistrz w piśmie wyjaśniającym kierowanym do Wojewody szczegółowo uzasadnił przyczyny, dla których wydał wspomniane zarządzenie. W toku więc postępowania w trybie nadzoru nastąpiła konwalidacja tego braku, w efekcie czego organ nadzoru dysponował argumentacją Burmistrza i mógł dokonać kontroli legalności zarządzenia. Brak uzasadnienia nie kwalifikował samodzielnie do stwierdzenia nieważności samego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że wszystkie działania Burmistrza dotyczące konkursu miały miejsce dopiero po przeprowadzeniu konkursu, podczas gdy powinny zostać podjęte na etapie powoływania składu komisji konkursowej, a całe postępowanie tego organu wskazuje na stronnicze unieważnienie konkursu. Jak bowiem wynika z załączonego protokołu Rady Rodziców, jeszcze przed unieważnieniem konkursu członkowie tej Rady zaakceptowali wybór Z. Ś. na swojego przedstawiciela. Z kolei w piśmie złożonym na rozprawie organ podniósł, że ani w zarządzeniu z [..] ani też w późniejszych wyjaśnieniach Burmistrz nie wykazał, czy zarzucane przez niego ex post nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek niektóre z podniesionych w niej zarzutów są uzasadnione.

Mianowicie trafnie autor skargi zarzucił organowi nadzoru, że opacznie zrozumiał uzasadnienie wyroku NSA w sprawie I OSK 1455/10. Sąd ten bowiem wskazał, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku w sprawie I OSK 593/07, zgodnie z którym nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia z 23 października 2003 r. (któremu obecnie odpowiada § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej - Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zmianami - dalej określanego rozporządzeniem z 8 kwietnia 2010 r.) mogą dotyczyć tylko postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że obecnie za dominujący uznać należy podgląd, że nieprawidłowości o jakich mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. mogą dotyczyć także wyboru członków komisji konkursowej ( przykładowo wyroki w sprawach I OSK 1525/09, I OSK 928/13) i z poglądem tym skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się. Zasadnie również w skardze zakwestionowano stanowisko Wojewody o konieczności wykazania przez Burmistrza, że nieprawidłowości miały wpływ na wynik konkursu. Faktycznie bowiem organ powinien tylko wykazać, że nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a nie że go miały. Pomimo tego, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza o unieważnieniu konkursu na dyrektora szkoły odpowiada prawu. Taka zaś konkluzja wynika z następujących przyczyn.

Powodem unieważnienia konkursu były, w ocenie Burmistrza, nieprawidłowości przy wyborze dwóch członków komisji konkursowej, a mianowicie reprezentanta Rady Pedagogicznej oraz Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w D. Te nieprawidłowości polegały na wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej w głosowaniu jawnym zamiast tajnym oraz wyborze przedstawiciela Rady Rodziców przez jej trzech członków, przy wymaganej regulaminem Rady Rodziców obecności co najmniej połowy składu, a więc jej czterech członków.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że organ prowadzący szkołę nie wydał do chwili obecnej zarządzenia, uchylającego swoje zarządzenie z dnia [...] o powołaniu Komisji Konkursowej. Tak więc jednocześnie w obrocie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne ze sobą zarządzenia: o powołaniu tej komisji oraz zarządzenie o unieważnieniu konkursu z powodu nieprawidłowości zaistniałych przy wyborze kandydatów do komisji konkursowej, który to powód unieważnienia konkursu został przez Burmistrza ujawniony dopiero w piśmie wyjaśniającym z dnia 11 lipca 2013 r.

Niewątpliwie nieprawidłowości przy wyborze komisji konkursowej – jej poszczególnych członków – mogłyby stanowić podstawę unieważnienia konkursu, o jakiej mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r., ale tylko wówczas, gdyby faktycznie mogły mieć one wpływ na wybór członków komisji, a więc także na zarządzenie o powołaniu tej komisji. Tymczasem w dacie wydawania zarządzenia o unieważnieniu konkursu na dyrektora, Burmistrz dysponował, czy też mógł dysponować wyjaśniając należycie sprawę, protokołem z posiedzenia Rady Rodziców z dnia 12 czerwca 2013 r., potwierdzającym wybór Z. Ś. na członka komisji konkursowej z ramienia Rady Rodziców, a także oświadczeniem 6 członków tej Rady o jednogłośnym zaakceptowaniu wyboru Z. Ś. na przedstawiciela Rady Rodziców w komisji konkursowej. Jeśli się dodatkowo uwzględni fakt, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje kwestii związanych ze sposobem głosowania przez radę rodziców, a regulamin rady rodziców nie stanowi prawa miejscowego, zawarty w skardze zarzut, jakoby wyłonienie członka rady rodziców do komisji konkursowej nastąpiło w sposób niezgodny z prawem, jest nieuzasadniony. Podobnie ocenić należy wybór przedstawiciela rady pedagogicznej. Ustawa o systemie oświaty w art. 43 ust. 1 przewiduje tylko, że uchwały tego organu są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Ustawa nie przewiduje wymogu, aby głosowanie musiało być przeprowadzane w sposób tajny. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawozdania komisji powołanej w dniu 6 czerwca 2013 r. przez Burmistrza, na 11 członków tego organu, w głosowaniu brało udział 10, a za kandydaturą M. P. głosowało 8, dwie osoby wstrzymały się od głosu. Z kolei jak wynika z pisma Rady Pedagogicznej z 1 lipca 2013 r., decyzję o głosowaniu jawnym podjęto z tego powodu, że została zgłoszona tylko jedna kandydatura, i wszyscy wyrazili na to zgodę. Nawet więc jeśli w regulaminie Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w D. przewidziano, że w sprawach personalnych głosowanie odbywa się w trybie tajnym, przeprowadzenie głosowania jawnego, wbrew zarzutowi skargi, nie naruszało prawa, jako że regulamin rady pedagogicznej nie jest aktem prawa miejscowego. Burmistrz nie wykazał ani w samym zarządzeniu unieważniającym konkurs, które nie zawiera żadnego uzasadnienia, ani też w piśmie z 11 lipca 2013 r., konwalidującym według autora skargi ten brak, aby powyższa nieprawidłowość mogła mieć jakikolwiek wpływ na wytypowanie M. P. do komisji konkursowej. To samo odnosi się do nieprawidłowości związanej z wytypowaniem do tej komisji przedstawiciela Rady Rodziców, zwłaszcza w kontekście pisma członków tej Rady z 12 czerwca 2013 r.

Jeśli się dodatkowo zważy okoliczność, że o powyższych "nieprawidłowościach" Burmistrz dowiedział się ze sprawozdania komisji kontrolnej jaką powołał po przeprowadzeniu konkursu na dyrektora, do sprawdzenia dokumentów w postaci protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia 16 maja 2013 r. oraz protokołu z posiedzenia Rady Rodziców z 16 maja 2013 r. (a która skontrolowała także inne dokumenty, przykładowo związane z powołaniem Zarządu Rodziców), może to świadczyć o tym, że faktycznie powodem unieważnienia konkursu był jego wynik, a nie to, że Rada Pedagogiczna wytypowała do pracy w komisji konkursowej swojego kandydata w głosowaniu jawnym a nie tajnym i że w dniu 16 maja 2013 r. w posiedzeniu Rady Rodziców, na którym wytypowano do komisji konkursowej Z. Ś., brało udział tylko jej trzech członków, zamiast czterech.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza ani art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani też pozostałych, wskazanych w skardze przepisów, a mianowicie art. 36a ust. 5 ustawy o oświacie, zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący szkołę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma dyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (zarzut naruszenia tego przepisu w ogóle nie został w skardze uzasadniony i wydaje się on zupełnie chybiony w niniejszej sprawie), oraz § 8 ust. 2 pkt 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r. (w tym miejscu zauważyć należy, że najprawdopodobniej omyłkowo w skardze znalazł się zarzut naruszenia uchylonego z dniem 1 kwietnia 2010 r. ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 56, poz. 458 ze zmianami - rozporządzenia MEN z 23 października 2003 r.). Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).