I OSK 2388/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1406/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r., którym zawieszono postępowanie w przedmiocie odwołania strony od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2009 r. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Podlaski umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. twierdząc, że postępowanie o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła powyższą decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Komisji uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2017/09. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W ocenie sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wykazała, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ograniczając się jedynie do rozważenia potrzeby zawieszenia niniejszego postępowania.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr zawiesiła postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 4 maja 2011 r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformowało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. nie zostało zakończone. W związku z powyższym Komisja uznała za konieczne zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ocenie organu II instancji nie może toczyć się równocześnie postępowanie o stwierdzenie nieważności i postępowanie wznowieniowe w tym samym przedmiocie.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. B. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i niezasadne zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało zawieszone do czasu przedłożenia postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po W. B. Skarżący podał, że takie postępowanie nie toczy się. Skarżący uważa za niezgodną z prawem sytuację, gdy organy administracji zawieszają postępowania, w rezultacie czego żadne z nich się nie toczy. Zdaniem skarżącego, jeżeli Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uważa, iż strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania komunalizacyjnego powinna przedłożyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, to postępowanie niniejsze winna ewentualnie zawiesić do tego czasu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie niniejszej nastąpił zbieg dwóch nadzwyczajnych postępowań administracyjnych prowadzonych w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej, a mianowicie w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Równolegle bowiem jest prowadzone postępowanie przed Wojewodą Podlaskim, a następnie przed Krajową Komisją Uwłaszczeniową jako organem odwoławczym w trybie wznowieniowym i w trybie nieważnościowym przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do tej samej decyzji. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. W tej sytuacji zachodziła konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego.

Fakt zawieszenia tego postępowania wbrew zarzutom skargi nie może stanowić przeszkody do zawieszenia postępowania wznowieniowego, gdyż jak wskazano wyżej dopóki nie zapadnie decyzja ostateczna w sprawie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji kwestionowanej również w postępowaniu wznowieniowym, postępowanie wznowieniowe winno być zawieszone.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm.).

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił J. B., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz dodatkowo art. 145 §1 pkt 1 lit. b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżone postanowienie naruszało zasady zawieszania postępowań administracyjnych oraz naczelne zasady postępowania administracyjnego,

2. art. 134 §1 i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w następstwie niedopełnienia przez Sąd obowiązku zbadania wykonania przez organ administracyjny czynności zabezpieczenia dowodowego i zabezpieczenia przed szkodą, wskutek czego zostało zaakceptowane postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane dla zwłoki i wyrządzenia stronie szkody, albowiem Sąd nie skorzystał z kompetencji do usunięcia naruszenia prawa.

Ponadto wskazano na powstanie nowego dowodu, czyli zaistnienia takiej okoliczności faktycznej i dowodowej, która gdyby zaskarżony wyrok byłby prawomocny, stanowiłaby podstawę wznowienia postępowania sądowego w trybie art. 273 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 169/11 oddalającego skargę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010r. sygn. akt I SA/Wa 952/09.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza rozwinięciem powyższych zarzutów, pełnomocnik skarżącego wskazał między innymi, iż wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 952/09 oddalił skargę na postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podlaskiego (omawianego w niniejszej skardze) do czasu przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. B. W uzasadnieniu WSA wskazał, że organ administracyjny nie ma uprawnień do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Skarżący uważa, że nałożony na niego obowiązek zainicjowania postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku jest bezprawny i o stwierdzenie nabycia spadku występować nie będzie. Oznacza to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności nigdy już nie zostanie podjęte. Kwestia to została obecnie rozstrzygnięta prawomocnie, albowiem wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 169/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Fakt ten ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem skoro de facto postępowanie o stwierdzenie nieważności się nie toczy i nie dojdzie nigdy do jego zakończenia decyzją nadającą się do wykonania - to powinno być kontynuowane postępowanie przed Wojewodą Podlaskim, zainicjowane wnioskiem J. B. o wznowienie. Przesądza to o niezgodności z prawem postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o zawieszeniu postępowania i zaskarżonego obecną skargą kasacyjną wyroku WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Tym samym nie można skutecznie uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Należy podkreślić, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Tak też postąpiono w tej sprawie, bowiem po wcześniejszym uruchomieniu postępowania wznowieniowego, wszczęto kolejne postępowanie o stwierdzenie nieważności wobec wskazywanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2006r. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów.

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, publikowany ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 23-24).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699.

Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, tamże, s. 613-614).

Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Hipotetycznie nie można też wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione, a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05, LEX nr 196451).

Powyższe rozważania pozwalają jednoznacznie uznać, że w sytuacji takiej jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego w żaden sposób nie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż postępowanie nieważnościowe nie toczy się z uwagi na jego zawieszenie i nigdy nie dojdzie do jego zakończenia, bowiem skarżący nie będzie występował o stwierdzenie nabycia spadku po W. B., wskazać należy, że w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 169/11 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo zawiesił postępowanie i zobowiązał skarżącego w trybie art. 100 k.p.a. do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. W odniesieniu natomiast do podniesionej przez skarżącego okoliczności, który uważa, że nałożony na niego obowiązek przez Ministra jest bezprawny i o stwierdzenie nabycia spadku występować nie będzie, stwierdzić należy, iż to skarżący jest dysponentem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. i to czy wystąpi on ze stosownym wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku stanowi decyzję skarżącego i w przypadku nie złożenia stosownego wniosku musi on liczyć się z konsekwencjami tej decyzji, czyli brakiem podjęcia zawieszonego postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.