II SA/Kr 724/13

Uzasadnienie

Starosta N. decyzją z dnia 26.11.2012 r. Nr [....] znak: [....] udzielił B.W. i A.W. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych 1A, 1B, 1C w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową, pergolą drewnianą oraz ścianą oddzielenia pożarowego w bezpośrednim sąsiedztwie z działką ewid. Nr [....] , na działce ewid. Nr [....] położonej przy ul. [....] w obr. ewid. M.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.B. , R.W. i W.W. . M.B. zarzuciła wydanie decyzji bez odpowiedzi na wnioski i zastrzeżenia z dnia 16.11.2012 roku do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 6.11.2012 r. wobec czego naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Odwołująca zarzuciła także wprowadzenie zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym dot. odległości od granicy z działkami sąsiednimi, zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, zacienienie sąsiednich działek i ogródków przydomowych, przemilczenie kwestii odległości ściany budynku 1A do budynku gospodarczego drewnianego rozprzestrzeniającego ogień położonego na działce nr [....] , brak zapewnienia dojazdu do projektowanych budynków, co stanowi naruszenie § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690 r. ze zm.). R.W. zarzuciła naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiednich, poprzez uniemożliwienie pełnego korzystania z niego, naruszenia art. 4, art. 35 ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego wobec niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w miejscowości M. , naruszenia § 12, § 13 i § 18 ww. rozporządzenia, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz naruszenia prawa procesowego w szczególności art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 w związku z art. 9 kpa. W.W. podniósł, że organ I instancji nie odniósł się w pełni do wytycznych wskazanych w decyzji kasacyjnej Wojewody [....] , nie zapewniono dojazdu do projektowanych budynków.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda [....] decyzją z dnia 2 kwietnia 2013r. znak: [....] , w oparciu o art. art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz na podstawie art.138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda [....] orzekał już decyzją kasacyjną z dnia 15.06.2012 r. znak: [....] w której wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ wskazał, że nie sprawdzono pomimo wskazań zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego usytuowanie projektowanych trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w drugiej linii zabudowy jest zdecydowanie niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w miejscowości M. , z którego żadną miarą nie wynika, aby istniała taka możliwość. W Planie tym nie ma mowy o ustanowieniu drugiej linii zabudowy, natomiast jest mowa o; konieczności utrzymania historycznie ukształtowanej linii zabudowy, z pierzejową zabudową ulic. W związku z wyburzeniem zabytkowego budynku drewnianego na działce objętej inwestycją tj. nr 879/2. położonej przy ul. [....] w M. usytuowanego w istniejącej pierzei, dla zachowania historycznego ukształtowania linii zabudowy, nowy budynek powinien powstać tylko i wyłącznie w miejscu starego w linii zabudowy pierzejowej, której przebieg wg przedstawionego projektu budowlanego został zaburzony, co jest niezgodne z ustaleniami ww. Planu. W historycznie ukształtowanej linii zabudowy powstała w ten sposób luka, wolna przestrzeń, przeznaczona pod komunikację, a dokładnie na dojazd do projektowanych trzech budynków "na zapleczu", w drugiej linii zabudowy.

Organ odwoławczy zakwestionował także zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przedmiotowej sprawie, działka nr [....] w obrębie M. o szerokości od 7,50 m - do ok. 12,0 m, posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [....] w M. , jednakże zaprojektowane w drugiej linii zabudowy trzy budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej w odległości 1,85 m od granicy z dz. nr [....] z uwagi na zbyt małą szerokość działki, mają zapewnione jedynie dojścia o szerokości 80 cm i 110 cm. co odpowiada szerokości w świetle drzwi wewnętrznych i wejściowych w budynku. Takie usytuowanie projektowanych budynków w odl. 1,85 od granicy wyklucza jakikolwiek dojazd do tych budynków, nie wspominając już o możliwości otwarcia drzwi pojazdu.

Budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane - to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Przedmiotowa budowa trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z których każdy stanowi samodzielną całość wymaga zapewnienia dojazdu do każdego z tych budynków i nie ma tutaj zastosowania § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż przepis ten dotyczy budynków wielorodzinnych.

Ponadto, na projekcie zagospodarowania terenu nie opisano ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zaprojektowanej od strony granicy z działką nr [....] i pozostałych ścian oddzielenia przeciwpożarowego w projektowanych budynkach - zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 462 z 2012 r. ). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji powołuje się na przepis § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Ściana budynku od strony granicy z działką budowlaną nr [....], posiadająca otwory okienne wypełnione pustakami szklanymi El 30, usytuowana w odległości 1,85 m, nie została oznaczona jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Przedstawiona analiza nasłonecznienia, lub inaczej wykres zwany "linijką słońca" jest niepełny, brak wyznaczenie cienia rzucanego przez projektowane obiekty na otoczenie w dniach równonocy, w godzinach 7°°-17°°, zgodnie z § 60 ww. rozporządzenia.

Nadto zawiadomienie z dnia 6.11.2012 r. wydane na podstawie art. 10 i art. 61 § 4 kpa, nie informuje stron o złożeniu przez inwestora nowego projektu w trakcie ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Należy również przedkładać oryginały lub uwierzytelnione przez notariusza, adwokata, lub radcę prawnego, bądź organ który wydał dokument - kopie uzgodnień, pozwoleń i innych pism - w 1 egz. projektu budowlanego, w pozostałych trzech egzemplarzach, kopie dokumentów za zgodność z oryginałem potwierdza projektant. Wskazane jest przedłożenie oryginału decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 14.08.2001 r. znak: [....] uchylającej decyzję ostateczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w N. z dnia 22.03.1983 r. wpisującą do rejestru zabytków dom przy ul. [....] w M. , (art. 76a § 2 kpa). Projekt budowlany należy oprawić w okładkę formatu A-4 w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 462 z 2012 r. ).

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli B.J. i A.W. , zarzucając naruszenie:

- art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane w zw. § 9 ust. 3 pkt 1) w zw. z § 9 ust. 3 pkt 6) lit a) uchwały Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. Nr XL/489/2006 z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w miejscowości M. w gminie M. , poprzez przyjęcie iż do budowy nowych budynków należy stosować ograniczenie w postaci utrzymania historycznego ukształtowania linii zabudowy, z pierzejową zabudową ulic, w sytuacji gdy z MPZP t akie ograniczenie nie wynika;

- § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie iż projektowany dojazd i dojście do budynków są sprzeczne z ww. przepisami, podczas gdy spełniają one warunki stawiane przez ww. przepisy, a także poprzez nałożenie na Inwestorów wymagań nie wynikających z ww. przepisów;

- § 60 w/w rozporządzenia poprzez nałożenie na Inwestorów obowiązków nie wynikających z ww. przepisu i uznanie że analiza dokonana przez Inwestora nie jest wystarczająca;

- art. 5 ust. 1 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego, poprzez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że projektowana inwestycja nie zakłóca korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę, a także że jest zgodna ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości i stosunkami miejscowymi;

- art. 138 § 1 pkt 2) kpa poprzez uchylenie decyzji organu l instancji, w sytuacji gdy dokonując prawidłowej analizy sprawy i prawidłowo stosując lub interpretując przepisy prawa, przy zachowaniu zasady praworządności powinien był utrzymać ją w mocy;

- art. 7, 77 § l i art. 107 § 3 kpa z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 kpa, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa i nie zawarł w skarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 kpa;

- art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nie zrealizowanie w uzasadnieniu wydanej decyzji zasady przekonywania strony co do słuszności wydanej decyzji;

- art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i brak ponownego rozpoznania sprawy;

- art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego pomimo istnienia ustawowych przesłanek.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych.

Organ II instancji naruszył bowiem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ wyraził kategoryczną ocenę, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zdecydowanie niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w miejscowości M. , z którego żadną miarą nie wynika, aby istniała możliwość uznania takiego przedsięwzięcia – z uwagi na zakaz zabudowy w drugiej linii - za zgodny z planem miejscowym. Przy takiej jednoznacznej i kategorycznej ocenie organ winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem skoro inwestycja jest zdecydowanie niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i nie można jej doprowadzić do zgodności z planem, brak podstaw prawnych aby sprawę przekazywać do ponownego rozpoznania organowi I instancji i to w sytuacji gdy organ II instancji jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę.

W ponownym postępowaniu rzeczą organu II instancji będzie dokonanie ponownej oceny decyzji organu I instancji. W przypadku jeśli organ dojdzie do takich samych wniosków, jak przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ winien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli ocena ta byłaby inna i zdaniem organu istniałaby możliwość doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ będzie mógł zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

Kończąc rozważania należy podkreślić, że sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zarzutów skargi, a w szczególności nie wyraża oceny, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest – tak jak ocenił organ II instancji - zdecydowanie niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie istnieje możliwość uznania go za zgodny z planem miejscowym.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby bowiem organ i sąd w dalszym toku postępowania, a ocena ta, jeśli byłaby tożsama z wyrażoną w zaskarżonej decyzji, obligowałaby organ do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie takie byłoby zatem niezgodne z art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.