II OSK 1343/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 614/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie:

I. stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydana została z naruszeniem prawa w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obręb [...] miasta S.,

II. w pozostałej części skargę oddalił

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Szczecina działając na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11f ust. 1, 2, art. 12 ust. 1 - 4, 4d, 4e, 6, art. 16, art. 17, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 K.p.a. w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta Szczecina dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...] na odcinku [...]do osiedla [...] - Etap I - przebudowa ulicy [...]dla potrzeb budowy [...] wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego zezwolił wnioskodawcy na realizację wnioskowanej inwestycji.

W wydanej decyzji organ:

- wskazał numery, powierzchnię i właścicieli działek przeznaczonych pod inwestycję w całości lub podlegających podziałowi, położonych w obrębach [...], [...] oraz [...] miasta S.,

- zatwierdził projekt podziału nieruchomości zgodnie z załącznikami do wniosku z dnia [...] września 2011 r.,

- stwierdził, że wskazane nieruchomości lub ich części, przeznaczone pod pas drogowy dla przedmiotowej inwestycji, nie będące własnością Gminy Miasto S., stają się nią z mocy prawa,

- zezwolił na ograniczenie korzystania z nieruchomości, w celu dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz wskazał numery działek, powierzchnię, właścicieli działek na których ustanowiono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonych w obrębach [...], [...], [...] miasta S. a także planowany rodzaj robót na tych działkach.

- określił: ogólną charakterystykę inwestycji, wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

- zatwierdził projekt budowlany z zachowaniem wskazanych i wymienionych w 8 punktach warunków zgodnie z treścią art. 11f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 42 ustawy Prawo budowlane,

- nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wymienił dokumenty dołączone do wniosku przez inwestora oraz stwierdził brak w sprawie obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z art. 11d ust. 1 pkt 6 i 7 oraz pkt 8 lit. a,b,c,e,g.

Powołując się na art. 11d ust. 5 i 6 Prezydent wyjaśnił, że zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń.

Prezydent wskazał dalej, że Gmina Miasto S. na mocy aktów notarialnych Rep. A nr [...] i Rep. A nr [...] nabyła od A.B. zamieszkałej przy ul. [...] w S. i L. K. zamieszkałego przy ul. [...] w S. udziały we własności działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...]w związku z czym osoby te utraciły przymiot strony postępowania. Podobnie W. L. oraz S. i Z. F. (współwłaściciele działki nr [...] obręb [...]) w związku ze sprzedażą swoich lokali mieszkalnych utracili przymiot strony. Natomiast M. L., J. i T. S. nabywszy lokale mieszkalne odpowiednio nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...] stali się współwłaścicielami działki nr [...] obręb [...] uzyskując tym samym przymiot strony.

Odnosząc się do wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Prezydent wskazał, że wniosek ten uzasadniony został koniecznością rozwoju systemu komunikacji zbiorowej na terenie Miasta S. w szerokim kontekście społecznym. Umożliwi stworzenie przyjaznego środowisku naturalnemu, sprawnego systemu transportu publicznego, który przyczyni się do likwidacji bariery ograniczającej możliwości rozwojowe terenów znajdujących się po obu stronach miasta, poprzez udostępnienie sprawnego systemu transportu zbiorowego. Nadto realizacja wnioskowanej inwestycji ma dla mieszkańców charakter prestiżowy i strategiczny, a przez wielu z nich odbierana jest w kontekście podniesienia rangi a w skali ogólnopolskiej. Z punktu widzenia gospodarczego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadnia fakt, że projekt pod nazwą "Budowa [...]" znajduje się na liście projektów indywidualnych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007 - 2013, finansowanego ze środków Unii Europejskiej. Gmina Miasto S. prowadzi działania zmierzające do złożenia dokumentacji aplikacyjnej w ramach POliŚ -Transport miejski w obszarach metropolitalnych. Zgodnie z podpisaną preumową, data finalna realizacji inwestycji wyznaczona została na ostatni kwartał 2014 r., co przy uwzględnieniu procedur rozliczeniowych tego rodzaju kontraktu wymusza rozpoczęcie budowy najpóźniej w połowie 2012 r. W ocenie organu, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest zarówno interesem gospodarczym jak i społecznym.

W podsumowaniu Prezydent stwierdził, że złożony wniosek jest kompletny, spełnia wymogi przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, projekt budowlany jest sporządzony zgodnie z przepisami, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uwzględnia wymagania wynikające z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 25 lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem orzeczono jak w sentencji.

B. K., T. J., E. K., J. K., J. K. oraz H. K. (współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul [...] oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] miasta S.) złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie, pozbawienie jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz uzupełnienie materiału dowodowego. Według odwołujących się decyzja została podjęta z naruszeniem:

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Niezachowanie tych wymagań powoduje, że decyzja nie może być realizowana, ponieważ jest wadliwa.

- art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na brak pozwolenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

- art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zakresie oświadczenia projektantów o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, ponieważ projekt budowlany dotyczący przesunięcia willi G. obarczony jest licznymi błędami merytorycznymi, technicznymi oraz prawnymi i z tego powodu nie może być realizowany,

- art. 6 i art. 7 K.p.a. - poprzez nadanie decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności,

- jednoczesne powołanie art. 16 i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ nie można zobowiązać strony do wydania nieruchomości w terminach i warunkach określonych przepisami z art. 16 równocześnie z zaostrzonym obowiązkiem niezwłocznego wydania nieruchomości pod rygorem faktycznego jej objęcia przez właściwego zarządcę drogi przewidzianym przepisami art. 17 ww. ustawy;

- art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne pouczenie o terminie wnoszenia odwołania od decyzji.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli również E. T. i L. T. zarzucając naruszenie:

- art. 7, 8, 107, art. 152, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez podanie nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji, nieprawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, błędnego pouczenia oraz naruszenie interesu obywatela,

- art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak pozwolenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz pominięcie w podstawie prawnej decyzji art. 39 pkt 1 Prawa budowlanego,

- art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne pouczenie o terminie wnoszenia odwołania od decyzji,

- sprzeczność zakresu inwestycji z projektem podziału nieruchomości (dotyczy działki nr [...] obręb [...]),

- § 4 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości przy aktualizacji przebiegu jej granic.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji, wstrzymanie jej natychmiastowego wykonania ewentualnie o jej uchylenie w całości.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Szczecin wnieśli również H. L. i A. L. podnosząc, że projektowany wjazd na działkę nr [...] obręb [...] (powstałą w wyniku podziału działki nr [...] obręb [...]) jest za wąski.

Dodatkowo w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. E. T. i L. T. wnieśli uwagi do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podnosząc, że projekt przesunięcia budynku nie spełnia wymagań dotyczących formy i zakresu projektu budowlanego. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia faktycznego do dokonania podziału nieruchomości skarżących i wywłaszczenia.

Dodatkowe uwagi po zapoznaniu się z materiałem dowodowym wniosła również E. K., która stwierdziła, że pismo z dnia [...] lutego 2012 r. oraz oświadczenie M. O. z dnia [...].02.2012 r. potwierdzają, że projekt przesunięcia budynku nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i nie jest kompletny w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) po rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda za niesłuszny uznał zarzut nieuwzględnienia aktualnego stanu prawnego dwóch budynków gospodarczych przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] przeznaczonych do rozbiórki i wyjaśnił, że działka nr [...] obręb [...] przeznaczona jest w całości pod inwestycję (bez podziału), a przedmiotowe budynki gospodarcze aktualnie nie są wpisane do rejestru zabytków oraz nie są objęte ochroną konserwatorską. W projekcie budowlanym opracowano projekt rozbiórki istniejących obiektów kubaturowych - budynków gospodarczych.

Odnośnie do zarzutu, że organ I instancji nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czym naruszył art. 7 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że ustalając zakres pojęcia "słuszny interes obywateli" należy uwzględnić nie tylko słuszny interes strony bądź stron postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny. Zarówno pojęcie interesu społecznego jak i pojęcie słuszny interes obywateli nie są ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść tym pojęciom nadaje organ orzekający. W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym organ obowiązany jest rozważyć, czy słuszny interes strony i względy społeczne przemawiają za uwzględnieniem jej żądania, bacząc przy tym na to, że interes społeczny z samego założenia nie może być traktowany jako przeciwieństwo interesu indywidualnego, a zadaniem organu podejmującego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest harmonizowanie i godzenie tych interesów.

Odnośnie do zarzutu wadliwego i błędnego pouczenia o terminie wniesienia odwołania Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Stosownie do art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego doręczenia decyzji, tj. 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia o jej wydaniu. Przy publicznym ogłaszaniu faktu wydania decyzji ustawodawca przyjął domniemanie prawne, że po upływie terminu od dnia publicznego ogłoszenia uznaje się decyzję za doręczoną wszystkim jej stronom. I dopiero od tego dnia, jako prawnie skutecznego doręczenia decyzji, liczy się dla stron termin 14 dni na złożenie od decyzji organu I instancji odwołania do organu wyższego stopnia (art. 129 § 2 K.p.a.).

Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Wobec powyższego dla niego termin 14 dni, do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Indywidualne zawiadamianie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości o wydaniu decyzji, zgodnie z art. 11f pkt 3 i pkt 4 specustawy, nie może skutkować procesowym ograniczeniem terminu do skorzystania przez nich z uprawnień odwoławczych, gdy w tym samym czasie pozostałym stronom postępowania, mającym inne prawa rzeczowe pochodne wobec własności i użytkowania wieczystego, przysługuje uprawnienie do złożenia odwołania w terminie liczonym w sposób związany z terminem skutecznego doręczenia decyzji przez jej publiczne ogłoszenie.

Odnośnie do zarzutu powołania w decyzji sprzecznych ze sobą art. 16 i art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczących wydania nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, że należy obydwa artykuły przywołać jednocześnie, ponieważ w art. 17 ust. 1 pkt 4a jest odniesienie do art. 16 ust. 2. W sentencji decyzji jest zapis, że w związku z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności niniejsza decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (zgodnie z art. 17), natomiast art. 16 określa ogólnie termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń przy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (przy decyzji bez rygoru natychmiastowej wykonalności). Gdyby organ II instancji pozbawił decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności, to termin wydania nieruchomości określony byłby w myśl art. 16 ww. ustawy.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi skonsolidowaną decyzję dotychczasowych decyzji o ustaleniu lokalizacji z pozwoleniem na budowę. Jest to decyzja kompleksowa, która oprócz pozwolenia na budowę, wywłaszcza prawo do nieruchomości znajdujących się w pasie inwestycji oraz zatwierdza podział nieruchomości. "Specustawa" jest zatem aktem prawnym o charakterze szczególnym w stosunku do ustawodawstwa zwykłego. Powyższe powoduje, że "specustawy" wypierają ustawy zwykłe oraz dublują cele ustawodawcy. "Specustawa", jako przepis szczególny, wyłącza zarówno przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w pewnym zakresie przepisy ustawy Prawo budowlane.

Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8f wniosek powinien zawierać opinię właściwego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku kwestionowanej inwestycji do wniosku została dołączona opinia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...].03.2011 r., nr [...] dopuszczająca realizację [...] w zakresie dotyczącym willi (obecnie budynku mieszkalnego) przy ul. [...] w S., wpisanej do rejestru zabytków województwa zachodniopomorskiego pod nr [...], decyzją [...] z dnia [...] października 2010 r. pod warunkiem zachowania i przemieszczenia ww. budynku zgodnie z lokalizacją określoną w dokumentacji rysunkowej załączonej do wniosku o wydanie opinii. Równocześnie Konserwator Zabytków informował, że przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z powyższym dokumentacja projektowa przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga uzupełnienia o projekt techniczny określający szczegółowo technologię i technikę przemieszczenia ww. budynku oraz szczegółowy projekt zagospodarowania terenu bezpośredniego otoczenia ww. budynku, uwzględniający w możliwie maksymalnym stopniu zachowanie i rewaloryzację historycznego zagospodarowania zielenią oraz właściwą ekspozycją obiektu.

W punkcie V decyzji, określającym warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury, postanowiono, że przed przystąpieniem do robót związanych ze zmianą lokalizacji budynku przy ul. [...], inwestor jest obowiązany uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót wydane przez Zachodniopomorskiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie.

Podobnie Wojewoda ocenił zarzut braku powołania art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w podstawie prawnej decyzji i wyjaśnił, że "odpowiedniość" stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane polega na każdorazowym ustaleniu w danej sprawie, czy określona okoliczność faktyczna może być poddana kwalifikacji prawnej przede wszystkim w ramach samej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dopiero brak możliwości dokonania takiej kwalifikacji prawnej powoduje konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, ale w sposób dostosowany do specyfiki zakresu i treści postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i samej decyzji w części dotyczącej możliwości prowadzenia robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor uzupełnił akta sprawy dostarczając opinię inżyniera projektu i projektantów projektu architektoniczno-budowlanego dotyczącą przesunięcia budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Potwierdzili oni, że projekt budowlany spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu oraz przygotowany został z należytą starannością. Projektanci potwierdzili prawidłowość oświadczeń złożonych w projekcie budowlanym oraz techniczną możliwość wykonania prac zgodnie z projektem budowlanym przesunięcia budynku.

Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany pn. "Budowa [...] na odcinku od [...]do Osiedla [...] - Etap I -przebudowa ulicy [...]dla potrzeb budowy [...] wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia podziemnego" wraz z częścią dotyczącą przesunięcia budynku spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu projektu, natomiast za zawartość merytoryczną projektu i wszystkie rozwiązania w nim zawarte zgodnie z potwierdzonymi oświadczeniami odpowiadają projektanci. Projekt przesunięcia budynku nie jest projektem budowlanym budowy obiektu budowlanego, lecz projektem przesunięcia obiektu.

Wskazując treść art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane określającego elementy projektu budowlanego, organ II Instancji stwierdził, że zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej projekt budowlany spełnia wymagania określone tym przepisem.

W odniesieniu do uwag E. K. Wojewoda wskazał, że projekt przesunięcia budynku mieszkalnego spełnia wymagania na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie: opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb, innych projektów. Do innych projektów należy zaliczyć projekt wykonawczy.

Wojewoda nie podzielił również zarzutów odwołań kwestionujących zgodność z prawem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ zwrócił uwagę na to, że inwestor wnosząc o nadanie decyzji tego rygoru uzasadnił go interesem społecznym i interesem gospodarczym. Konieczność rozwoju systemu komunikacji zbiorowej na terenie miasta S. w szerokim kontekście społecznym oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwi szybkie przystąpienie do robót budowlanych i wykorzystanie szansy dla Gminy, jaką jest pozyskanie znaczącego dofinansowania ze środków Unii Europejskiej na inwestycję z zakresu transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 "specustawy" nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony został właśnie interesem społecznym i gospodarczym.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że organy orzekające nie miały podstaw do modyfikowania ustaleń i parametrów zawartych we wniosku inwestora. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązane są jedynie do oceny całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę oraz ich zgodności z przepisami obowiązującego w tym zakresie prawa, a nie do oceny racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku.

Odnosząc się do zarzutu E. i L. T., że działka nr [...] nie jest objęta zakresem inwestycji i nie powinna podlegać podziałowi, organ II instancji wskazał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu Budowy [...], działka ta jest objęta zakresem inwestycji i zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji podlega podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...]. Natomiast granice działki nr [...] obręb [...] są zgodne z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Szczecinie i takie zostały przyjęte do dokumentacji projektowej. W toczącym się postępowaniu Wojewoda nie jest organem kompetentnym do oceny zasadności i sposobu projektowania podziału nieruchomości, ponieważ postępowanie to jest postępowaniem wnioskowym i do oceny wnioskodawcy należy zakres jego żądania odzwierciedlony w decyzji.

Wojewoda stwierdził, że wbrew twierdzeniom H. i A. L. (właścicieli działki nr [...]) wjazd na działkę nr [...] powstałą w wyniku podziału nr [...] został zaprojektowany zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a lokalizacja zjazdu uzgodniona została przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie.

W ocenie Wojewody wniosek Prezydenta Miasta Szczecin zawierał elementy wymagane art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne spełniało wymogi art. 11d ust. 5 i ust. 6 oraz 11f ust. 3 i ust. 4 ww. ustawy, prawidłowo informowano strony o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Decyzja Prezydenta spełnia również wymogi art. 11f ust. 1 specustawy zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy w nim wymienione, spełnia również wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Miasta S..

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli współwłaściciele działki nr [...] obręb geod. Nr [...] miasta S.: B. K., T. J., E. K., J. K., J. K. oraz H. K. podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez nienależytą ocenę okoliczności,

- nieuwzględnienie w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków aktualnie toczącego się postępowania odwoławczego w Ministerstwie Dziedzictwa Narodowego w Warszawie w sprawach objęcia ochroną konserwatorską całego zespołu rezydencjalnego i historycznego wraz z ogrodem znajdujących się na działce nr [...],

- niesprecyzowanie zakresu przebudowy drogi publicznej ul. [...]nr [...] na odcinku przechodzącym przez działkę nr [...], której skarżący są współwłaścicielami oraz niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych wywłaszczenia ww. działki,

- nieprawidłową ochronę prawa własności współwłaścicieli przez nieskorzystanie z możliwości zniesienia współwłasności nieruchomości i jej podział, co umożliwiłoby przesunięcie budynku na wydzieloną dla potrzeb Gminy Miasta S. działkę,

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których dowody wskazywane przez strony zostały w toku postępowania w obu instancjach pominięte,

- naruszenie przepisów prawa materialnego.

Skarżący na poparcie zarzutów podnieśli w uzasadnieniu skargi, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono zakresu przebudowy ul. [...]dla potrzeb drogi naruszając tym samym słuszny interes obywateli, natomiast decyzja wywłaszczeniowa naruszyła ochronę prawa własności. Lokalizacja drogi ujęta w zatwierdzonym projekcie zajmuje znikomą część działki graniczącą z ul. [...], a w zasadzie dotyczy powierzchni przewidzianej pod budowę kolektora pod gankiem budynku mieszkalnego. Nierozpoznanie przez organ rzeczywistych potrzeb projektowanej inwestycji drogowej doprowadziło do wywłaszczenia współwłaścicieli na korzyść udziału należącego do Gminy Miasta S.. W związku z powyższym, zdaniem skarżących decyzja obejmująca wywłaszczenie nieruchomości pod budynek niezwiązany z infrastrukturą drogową narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w art. 113 ust. 1 pkt 3 przewiduje wywłaszczenie całej nieruchomości albo jej części. Organy nie rozpatrzyły możliwości przewidzianej przepisem art. 95 pkt 6 ww. ustawy tj. wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej w granicach rzeczywistych potrzeb inwestycji. Określenie linii rozgraniczających dla projektowanej drogi publicznej powinno nastąpić zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której art. 1 pkt 1 stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W toku postępowania organy nie rozpoznały wnoszonych przez skarżących informacji pomijając przez to stan faktyczny i prawny pozostałych obiektów posadowionych na działce oraz otoczenia, czym zdaniem skarżących, naruszono art. 107 K.p.a.

Zdaniem skarżących, nie rozstrzygnięto również stanu prawnego nieruchomości pod względem ochrony konserwatorskiej a zgodnie z projektem budowlanym nieruchomości wymienione, jako budynki gospodarcze zostały wskazane do rozbiórki. Przewidywane wyburzenie obiektów doprowadzi do utraty wartościowego zespołu architektonicznego o walorach nie tylko historycznych ale również kulturalnych i krajobrazowych. Zatwierdzony projekt budowlany wskazuje, że przesunięty budynek, może być posadowiony w każdym miejscu działki budowlanej bez uwzględnienia zastrzeżeń wynikających z pisma ZWKZ w Szczecinie z dnia [...] marca 2011 r. oraz przepisów określających projekty budowlane dla prac związanych z zabytkami nieruchomymi. Pomimo że projekt przesunięcia budynku nie podlegał rozstrzyganiu i nie może być objęty klauzulą wykonalności nadaną zaskarżonej decyzji, stał się w przedmiotowym postępowaniu najistotniejszym problemem rozstrzyganym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących projekt taki oprócz samej operacji przesuwania obiektu musi obejmować również wszelkie konsekwencje wynikające ze zmiany lokalizacji budynku oraz odpowiadać wymogom przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, a z uwagi na wartość artystyczną i historyczną budynku winien być wykonany z zachowaniem szczególnej staranności. Sama realizacja projektu budowlano-architektonicznego obejmująca przesunięcie budynku wpisanego do rejestru zabytków, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżących, wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organy administracji publicznej przy uwzględnieniu szczegółowych wskazań zawartych w przepisach szczególnych.

Stosownie do treści art. 1 i art. 3 ustawy Prawo budowlane obejmuje swoim zakresem działalność związaną z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych oraz określa działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w tym dot. obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, który przystępuje do procesu inwestycyjnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy ustawy szczególnej opiniując projekt budowlany dotyczący tego etapu.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami chroni zabytek wpisany do rejestru przewidując w art. 36 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 konieczność wydania pozwolenia na przemieszczenie zabytku nieruchomego, które może określić warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu działka nr [...] obręb [...] objęta jest w całości zakresem opracowania wniosku. Linia wyznaczająca zakres opracowania wniosku pokrywa się z linią rozgraniczającą pasa drogowego. Z budową [...] związana jest przebudowa kolidującego, istniejącego uzbrojenia podziemnego. Trasa [...] koliduje z istniejącym kolektorem ściekowym Ø 1,40 m przebiegającym pod ul. [...]i związku z powyższym zaprojektowano zmianę trasy tego kolektora. Projektowany kolektor ściekowy przebiega przez działkę nr [...], pod istniejącym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]nr [...] - willa [...]. Budynek ten decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. wpisany został do rejestru zabytków pod nr [...], a w związku z planowaną budową [...] zaprojektowano jego przemieszczenie (przesunięcie o 44,82m), a projektowane położenie wyznaczone zostało na działce nr [...] obręb [...].

Co do zarzutu bezpodstawnego objęcia wywłaszczeniem całej działki nr [...], Wojewoda stwierdził, że w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo - wymiennym. Zatem skarżący niesłusznie zarzucają, że przedmiotowa decyzja obejmująca wywłaszczenie nieruchomości pod budynek niezwiązany z infrastrukturą drogową narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy ustawy o drogach publicznych. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest bowiem aktem prawnym o charakterze szczególnym w stosunku do ustawodawstwa zwykłego, skutkując tym, że wyłącza przepisy innych ustaw.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. uzupełniającym skargę (k. 94-100, toI akt sąd.) T. J. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji i stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, tj.

- art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- art. 11 d ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 31 ustawy Prawo budowlane oraz § 11 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 9, 10 i 11 oraz § 12 ust. 1 pkt 1, 2a, b i c, pkt 5 a, b, c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133).

Skarżąca stwierdził, że:

- w ramach dokumentacji projektowej zatwierdzonej ww. decyzją dot. projektu budowlanego na przesunięcie willi dokonano poświadczenia nieprawdy, ponieważ dokumentacja jest niekompletna w rozumieniu ustawy Prawo budowlane oraz ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.,

- decyzja Prezydenta Miasta Szczecin wydana została w oparciu o nieważną opinię Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] marca 2011 r., którą załączono do wniosku o uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f "specustawy".

Skarżąca zarzuciła też naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 1, art. 136 oraz art. 140 w związku z art. 75 § 1, z art. 76 § 3, z art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 K.p.a.,

- § 4 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, art. 20 ust. 4, art. 39 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,

- § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu pisma skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Szczecina wydana została w oparciu o nieważną opinię Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] marca 2011 r., która została załączona przez inwestora do wniosku o uzyskanie pozwolenia na realizację inwestycji na podst. art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f "specustawy" i wywiodła na jakich przesłankach opiera powyższe stwierdzenie. Stwierdziła mianowicie, że powyższa opinia była nieważna, ponieważ wydana została w oparciu o postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków otoczenia willi [...], którego zakończenie jako niezgodne z prawem, stwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia willi, tj. działki nr [...] obręb [...], które prowadził razem z postępowaniem w sprawie wpisu budynku willi wszczętego na wniosek współwłaścicielki nieruchomości E. K.. W dniu [...] grudnia 2010 r. ZWKZ wydał decyzję na podstawie której wpisano do rejestru zabytków Województwa Zachodniopomorskiego willę, w granicach po zewnętrznym obrysie murów obwodowych na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ten sposób Konserwator zakończył oba postępowania administracyjne, tj. wpisał do rejestru zabytków budynek, natomiast odmówił wpisania pozostałej nieruchomości tj. działki nr [....], obr. [...]. Od powyższej decyzji współwłaściciele nieruchomości odwołali się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zachodniopomorski Konserwator Zabytków nie czekając na rozstrzygnięcie sprawy wydał dla inwestora opinię z dnia [...] marca 2011 r., która była odpowiedzią na wniosek inwestora z dnia [...] lutego 2011 r. o wydanie opinii dla przedsięwzięcia "Przebudowa ulicy [...]dla potrzeb budowy [...] wraz z niezbędnym przełożeniem uzbrojenia podziemnego". W wyniku rozpoznania odwołania współwłaścicieli Minister w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję, w której podał m.in., że organ I instancji nie rozstrzygnął nadal wszczętej z urzędu sprawy wpisania do rejestru zabytków działki nr [...]. W ocenie skarżącej, jeżeli postępowanie administracyjne prowadzone przez ZWKZ w Szczecinie było prowadzone niezgodnie z prawem, co jednoznacznie stwierdza decyzja Ministra, to opinia wydana przez konserwatora wojewódzkiego dla inwestora traci moc prawną i powinna zostać usunięta z obiegu prawnego.

Wojewoda Zachodniopomorski będąc organem odwoławczym w niniejszej sprawie, stwierdzając niesłuszność zarzutów skarżących dot. nieuwzględnienia aktualnego stanu prawnego budynku dawnego warsztatu organowego przeznaczonego do rozbiórki i historycznej działki [...], ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że budynek i historyczna parcela nie są wpisane do rejestru zabytków i nie są objęte ochroną konserwatorską, przy czym całkowicie pominął fakt wszczętego z urzędu i toczącego się postępowania o wpis tych obiektów do rejestru zabytków.

W trakcie trwania postępowania o wpis do rejestru zabytków, obiekty objęte postępowaniem są chronione do momentu wydania ostatecznej decyzji przez konserwatora. Natomiast w momencie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Szczecin prowadzone były trzy postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków dot. działki nr [...] obręb [...]:

- o indywidualny wpis budynku dawnego warsztatu organowego,

- o wpis zespołu rezydencjalno-fabrycznego, jaki stanowi budynek dawnego warsztatu,

- o wpis otoczenia willi [...].

Postępowania te zakończyły się dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, tj. ZWKZ w Szczecinie:

- decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ odmówił wpisu budynku dawnego warsztatu organowego,

- decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. umorzył postępowanie dot. otoczenia willi,

- decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. umorzył postępowanie dot. zespołu rezydencjalno-fabrycznego.

Od ww. decyzji współwłaściciele nieruchomości złożyli odwołania. Odnośnie do decyzji dot. zespołu rezydencjalno-fabrycznego i otoczenia willi Minister Kultury uchylił w całości zaskarżone decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Natomiast decyzję dot. budynku dawnego warsztatu utrzymał w mocy, jednakże odwołanie od niej wniosło Stowarzyszenie "[...]".

Na uwzględnienie w ocenie skarżącej nie zasługuje również stanowisko Wojewody w zakresie dotyczącym obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatora zabytków na przemieszczenie zabytku nieruchomego. W odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy jednym z wymaganych załączników do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, w tym przypadku będzie to decyzja konserwatora wojewódzkiego stosownie do art. 36 ww. ustawy o ochronie zabytków. Wydanie przez Prezydenta Miasta Szczecin decyzji bez uzyskania przez inwestora decyzji konserwatora wojewódzkiego zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków jest sprzeczne z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy i stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że Konserwator zabytków w swojej opinii z dnia 9 marca 2011 r. informował inwestora, że przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mimo tego Prezydent wydał decyzję, w której w pkt V zobowiązał inwestora przed przystąpieniem do robót związanych ze zmianą lokalizacji budynku do uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót wydanego przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie, co jest sprzeczne z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy obligującym inwestora do uzyskania decyzji konserwatora przed uzyskaniem pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższe stanowi naruszenie prawa polegające na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie interpretuje przepisy specustawy dotyczące opinii wojewódzkiego konserwatora wydanej na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f. Opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 to opinie, uzgodnienia, pozwolenia, które mają rygor czasowy. Natomiast w przedmiotowej sprawie brak opinii, uzgodnień oraz odniesienia do rygoru terminów.

Wojewoda nie sprawdził prawidłowości projektu, nie powołał biegłych, tylko samodzielnie stwierdził, że projekt budowlany wraz z częścią dotyczącą przesunięcia budynku spełnia wymagania dotyczące formy i zakresu. Tymczasem w związku ze zgłoszonymi zarzutami organ miał obowiązek dokonać ich weryfikacji, a w razie potrzeby przeprowadzić odpowiednie postępowanie.

Według skarżącej, nie można uznać za projekt budowlany dokumentacji dotyczącej przesunięcia budynku, ponieważ została ona sporządzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i jest niekompletna w rozumieniu art. 31 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nadto sporządzona została wyłącznie w oparciu o materiały archiwalne z 1911 r., które nie zostały zweryfikowane aktualną inwentaryzacją budynku. Wymienione braki w sporządzonym projekcie przesunięcia budynku powodują, że złożone przez projektantów oświadczenia w przedmiocie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej stanowią poświadczenie nieprawdy.

Odnosząc się do kwestii zajęcia nieruchomości i jej podziału T. J. stwierdziła, że "specustawa" pozwala na wywłaszczenie nieruchomości tylko pod budowę dróg publicznych, czyli pod pas drogowy. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do obiektów budowlanych związanych z prowadzeniem ruchu nie można zaliczyć przesuwanego budynku i gruntu przeznaczonego pod ten budynek po jego przesunięciu. Dlatego objęcie decyzją nr [...]terenu pod budynek mieszkalny niezwiązany z infrastrukturą drogową, jest sprzeczne z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Szczecina zawiera jedynie wskazanie, że inwestycja dotyczy budowy [...] na odcinku od [...]do Osiedla [...], lecz nie wskazuje przebudowy ul. [...]dla potrzeb [...]. Z analizy dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że przynajmniej część działek nie ma żadnego związku z prowadzoną przebudową tej ulicy dla potrzeb [...], a jednak zostały podzielone. Konsekwencje tego podziału są dla niektórych właścicieli istotne, ponieważ prowadzą do wywłaszczenia ich, jako właścicieli działek, bez podstawy faktycznej i prawnej. Dodatkowo decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego takiego podziału nieruchomości.

Wbrew twierdzeniu organu z projektów budowlanych oraz map wynika, że inwestycja nie obejmuje działki E. T. i L. T.. Przez teren ich działki nie przebiega ani projektowana linia [...] ani żadna z objętych decyzją prac dotyczących przebudowy ul. [...]. Wobec powyższego brak jest uzasadnienia faktycznego do podziału i wywłaszczenia tej nieruchomości.

Powyższe potwierdzają zapisy w decyzji organu I instancji, w której wskazano, że chodzi o budowę wiaduktu w ciągu projektowanej ulicy, co oznacza, że dopiero trwają prace projektowe dotyczące przebudowy ulicy [...]w sąsiedztwie ww. nieruchomości. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości, tymczasem są one sprzeczne z zakresem inwestycji wskazanym w tej samej decyzji. Natomiast Wojewoda odnosząc się do powyższego stwierdził, że "nie jest organem kompetentnym do oceny zasadności i sposobu projektowania podziału nieruchomości, gdyż postępowanie to jest postępowaniem wnioskowym i do oceny wnioskodawcy należy zakres jego żądania odzwierciedlony następnie w decyzji". Takie stanowisko, w ocenie skarżącej, jest błędne, ponieważ Wojewoda będąc organem odwoławczym jest zobowiązany do badania prawidłowości zaskarżonej decyzji pod każdym względem. Brak jakichkolwiek działań Wojewody zmierzających do weryfikacji prawidłowości decyzji Prezydenta świadczy o wydaniu jej z naruszeniem art. 140 w związku z art. 75 § 1, 76 § 3, 77 § 1, 84 § 1, 85 § 1 K.p.a.

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. (k.144-146, tom I akt sąd.) T. J. rozszerzyła skargę o zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 lit. a i b Konwencji z dnia 3 października 1985 r. o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy (Dz. U. z 2012 r. poz. 210) w związku z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że nikt nie zwrócił się do Zachodniopomorskiego Konserwatora Zabytków o wydanie opinii odnośnie do rozebrania budynku dawnego warsztatu organowego F.G. wchodzącego w skład zespołu rezydencjalno-fabrycznego G., a więc co do których podjęto działania mające na celu ich ochronę.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2013 r. E. K., jako pełnomocnik T. J. rozszerzyła skargę o następujące zarzuty:

1) rażącego naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4 specustawy i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a ponadto art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ;

2) naruszenia art. 47 ust. 1 i art. 50 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ;

3) naruszenie art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, a także pozostałych przepisów wskazanych w uzasadnieniu tego pisma.

Skarżąca wskazała w uzupełnieniu wniosków skargi, że jeśli zaistniały przesłanki wymienione w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, to wnosi o stwierdzenie, że decyzja ZRID nr [...]narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 156 K.p.a., a jeżeli przesłanki te nie zaistniały, to wnosi o stwierdzenie jej nieważności, zaś co do decyzji Wojewody, wnosi o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie stwierdzenie nieważności.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że przynajmniej część działki nr [...], w tym willa [...] jest zbędna na cele rzeczonej inwestycji drogowej, o czym świadczy rozważana przez władze S. możliwość utworzenia w niej szkoły muzycznej. Natomiast na podstawie przepisów "specustawy" (art. 11f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4) gmina może nabyć nieruchomość lub jej część jedynie pod drogę i to drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Żaden przepis "specustawy" nie daje gminie prawa do nabycia nieruchomości bądź jej części pod szkołę muzyczną. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że willa nie koliduje z realizacją inwestycji drogowej, a zatem jej wywłaszczenie jest niecelowe. Zatem jeżeli całość działki nr 10 nie jest potrzebna do realizacji inwestycji drogowej, to w ocenie skarżącej doszło do nadmiernego wywłaszczenia, tj. naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 4 "specustawy".

Ponadto decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego wywołały skutki społeczne nie do zaakceptowania w demokratycznym społeczeństwie. Nie tylko bowiem wkroczyły one w sferę praw materialnych skarżącej, pozbawiając ją udziału w prawie własności całej działki nr [...], to jeszcze wkroczyły w sferę praw niematerialnych, chronionych Konstytucją i umową międzynarodową.

E. K., działając w imieniu własnym jako uczestnik postępowania oraz w imieniu T. J. jako jej pełnomocnik, w dniu [...] września 2013 r. złożyła kolejne pismo procesowe zatytułowane "Oświadczenie", w którym wniosła o szczegółowe odniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wskazując, że dokładne omówienie tej kwestii znajduje się w zażaleniu skarżącej z [...] listopada 2012 r. w którego końcowej części skarżąca wspomniała, że wskutek wykonania decyzji ZRID ona i dotychczasowi współwłaściciele działki nr [...] mogą ponieść znaczną szkodę lub mogą nastąpić trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem skarżącej Sąd powinien był odnieść się do podniesionej kwestii. Istniały bowiem plany, by willę wraz z warsztatem organowym przekształcić w centrum muzyki organowe, w którym skarżąca i dotychczasowi współwłaściciele tych budynków mieliby udziały w prawie własności. Ponieważ jednak NSA oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków ww. warsztatu WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję MKiDN oraz poprzedzającą ją decyzję ZWKZ odmawiającą wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego warsztatu. Gmina Miasto S. warsztat ten wyburzyła przed uprawomocnieniem się wyroku WSA z dnia 30.01.2013 r. VII SA/Wa 2211/12 i doszło w ten sposób do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1, ponieważ gdyby warsztat został objęty ochroną, to byli współwłaściciele obu budynków mogliby starać się o dotacje na podstawie art. 73, art. 74 u.o.z., a także na podstawie § 96 Federalnej Ustawy o Wypędzonych.

Według autorki pisma ingerencja w mienie była niezgodna z ustawą, czyli z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustawy o ochronie zabytków, który nakazuje objąć ochroną obiekty związane z działalnością wybitnych osobistości - bez względu na stan zachowania, a taką osobą był F. G.

Jednocześnie w postępowaniu o wpis warsztatu organów do rejestru zabytków stwierdzono, że obiekt ten z żadną ważną postacią z przeszłości nie był związany, co zdaniem skarżącej stanowiło naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy. Nawet gdyby przyjąć, że istniał cel publiczny uzasadniający ingerencję w mienie byłych współwłaścicieli przedmiotowego warsztatu, tj. uzasadniający odmowę objęcia warsztatu ochroną i tym samym pozbawienie ich możliwości ubiegania się o ww. dotacje, i że celem tym była budowa [...], to zastosowane środki były nieproporcjonalne do ww. celu. W konsekwencji, zdaniem skarżącej zabrakło "sprawiedliwej równowagi" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego interesu społeczeństwa, a warunkami ochrony podstawowych praw jednostki (wyrok ETPC z dnia 01.02.2011 r. 34976/05; wyrok ETPC z dnia 08.12.2011 r. 35023/04; wyrok ETPC z dnia 25.10.2012 r. 71243/01). Z powyższych względów akty odmawiające warsztatowi ochrony stały się przedmiotem skargi skierowanej dnia [...] lipca 2013 r. do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu.

E. K. odniosła się również do ujętego w projekcie budowlanym przesunięcia willi wyrażając obawy o losy budynku w przypadku negatywnego wyniku ekspertyz poprzedzających sporządzenie projektu wykonawczego. Ponadto podniosła, że skoro zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, natomiast zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 "specustawy" do wniosku o wydanie decyzji ZRID należy dołączyć wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, to powinno być ono dołączone do wniosku o wydanie decyzji ZRID.

E. K. wywiodła dalej, że skoro niniejsza sprawa dotyczy zabytków - dobra wszystkich obywateli, dziedzictwa wszystkich Europejczyków i dziedzictwa całej ludzkości – to jeszcze raz wnosi o dokładne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy, zawartego w piśmie z dnia [...].10.2012 r. Ponadto domagała się szczegółowego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 4 ust.2 lit. a) Konwencji o ochronie dziedzictwa architektonicznego Europy, zaznaczając, że zarzut ten został podniesiony w piśmie z dnia 05.11.2012 r.; argumenty przemawiające za naruszeniem tego artykułu, jak również artykułu 11d ust. 1 pkt 9 specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zostały także omówione w zażaleniu z dnia [...].11.2012 r. i na tym etapie postępowania z pewnością podlegają już badaniu przez sąd. Przypominając, że w chwili wydania decyzji ZRID Nr [...] orzekającej rozbiórkę warsztatu organowego toczyły się trzy postępowania o objęcie go ochroną: 1) o indywidualny wpis do rejestru zabytków, 2) o wpis do rejestru zabytków zespołu rezydencjonalno-fabrycznego (na który składałaby się z willa [...] i przedmiotowy warsztat), 3) o wpis do rejestru zabytków otoczenia willi [...], autorka wskazała, że mimo to nikt nie przedstawił ZWKZ projektu rozbiórki warsztatu po dniu podjęcia działań zmierzających do objęcia go ochroną.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. wpłynął do Sądu wniosek Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] sierpnia 2013 r., o uznanie ww. Stowarzyszenia za stronę przedmiotowego postępowania (wniosek i informacja o wpisie Stowarzyszenia w rejestrze Stowarzyszeń zwykłych, Regulamin, uchwała - k. 59-63, tom I akt sąd.).

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji, której granice obejmują działkę nr [...] obręb [...], na której znajduje się zabytkowy zespół rezydencjalno - fabryczny, w skład którego wchodzi budynek mieszkalny - Willa [...] wraz z otoczeniem ogrodowym i budynkiem dawnego warsztatu ogrodowego. Przedmiotowa willa objęta została ochroną konserwatorską, natomiast odnośnie ww. nieruchomości toczą się obecnie trzy postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków a Stowarzyszenie uczestniczy na prawach strony we wszystkich tych postępowaniach, ponieważ cel i zakres jego działań ma na względzie uchronienie przed ewentualnym zniszczeniem i degradacją przedmiotowego zespołu zabytkowego z uwagi na inwestycję drogową, której dotyczy zaskarżona decyzja.

W piśmie z dnia [...] września 2012 r. Stowarzyszenie "[...]" wniosło do Sądu "Petycję" domagając się między innymi szczegółowego rozpoznania zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 11d. ust. 1 pkt 9 specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując, że dokładne omówienie tej kwestii znajduje się w zażaleniu skarżącej z [...] listopada 2012 r. Treść tego pisma (z dnia [...] września 2012 r.), wniesionego przed dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowym, jest identyczna z treścią wyżej opisanego pisma E. K. z dnia [...] września 2013 r.

Na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku rozpoznania wyżej opisanego wniosku Stowarzyszenia, po zbadaniu regulaminu Stowarzyszenia oraz rozpytaniu Prezesa Stowarzyszenia –M. Ł. o celu działania Stowarzyszenia postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 614/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie:

I. stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana z naruszeniem prawa w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obręb [...] miasta S.,

II. w pozostałej części skargę oddalił

w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała częściową zasadność tylko jednego zarzutu skargi.

Przed przystąpieniem do szczegółowego odniesienia się do tych zarzutów oraz do dodatkowych argumentów podniesionych w pismach stron i uczestników postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie ma charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ustawodawca powierzając sądowi kontrolę administracji przewidział, że jest ona sprawowana według kryterium zgodności z prawem, czego konsekwencją jest nie tylko niezwiązanie sądu granicami, wnioskami i podstawą prawną skargi, ale także rozstrzyganie przez sąd w granicach danej sprawy (które wynikają z przedmiotu sprawy administracyjnej), na podstawie akt administracyjnych, według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "P.p.s.a"). W związku z takim zakresem kompetencji, sąd nie został wyposażony przez ustawodawcę w prawo przeprowadzania postępowania dowodowego zmierzającego do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż w tym zakresie właściwe są organy administracji publicznej obu instancji orzekające w konkretnej sprawie administracyjnej. Dlatego ustawodawca postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczył w sposób wskazany w art. 106 § 3, który stanowi: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Oznacza to zakaz przeprowadzenia przez sąd dowodu ze źródeł osobowych (np. przesłuchanie stron, świadków lub biegłych) jak i dowodu z opinii biegłych, które prowadziłyby do konieczności ich oceny i do dokonywania na ich podstawie nowych ustaleń faktycznych. Zamieszczając powyższe uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na celu nie tylko wyjaśnienie stronom dlaczego wnioski dowodowe skarżącej (a w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii inż. C.) nie mogły być uwzględnione.

Ze względu na wyżej wskazany zakres kognicji sądu administracyjnego poza osądem WSA musiały pozostać te wszystkie wywody skargi oraz uzupełniających ją pism, a także argumenty uczestników postępowania (w tym E. K. i Stowarzyszenia "[...]"), które zmierzały do wykazania możliwości innego przebiegu planowanej inwestycji. WSA wskazał także, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie obejmuje fazy realizacji projektu. Kwestie związane z oceną zgodności wykonania budowy z pozwoleniem na budowę należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, zaś sam sposób późniejszego wykorzystania obiektu budowlanego znajdującego się na działce gruntu, która przechodzi na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie należą do istotnych elementów prawnych tej decyzji.

Identycznie Sąd ocenił wywody skarżącej i wskazanych wyżej uczestników postępowania na okoliczności związane z oddaleniem przez NSA zażalenia na postanowienie WSA w Szczecinie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stanowisko wyrażone przez NSA w tym postanowieniu dotyczy tzw. kwestii incydentalnej (tzw. postanowienie wpadkowe) i jako takie, po pierwsze, nie ma wpływu na kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a po drugie, jako postanowienie prawomocne Sądu drugiej instancji, nie może być przedmiotem jakiejkolwiek oceny czy polemiki ze strony sądu I instancji.

Przechodząc do umotywowania rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, WSA podkreślił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) wprowadza specjalne uproszczenia procedury realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Specyfika ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w jej aktualnym w dacie zaskarżonej decyzji brzmieniu, przejawia się w tym, że pozwala ona w toku jednego postępowania administracyjnego na podjęcie decyzji, która w swej istocie zawiera szereg rozstrzygnięć które, gdyby były podejmowane w zwykłym trybie, to wymagałyby wydania kilku decyzji, co wiązałoby się z długotrwałym procesem decyzyjnym z powodu - w przypadku inwestycji drogowych - wielości stron poszczególnych postępowań i występowania sprzecznych na ogół interesów inwestora i właścicieli (użytkowników wieczystych) działek podlegających wywłaszczeniu bez podziału lub po podziale, lub co do których konieczne byłoby ograniczenie prawa własności. Z uwagi na możliwość przyspieszenia w skali kraju budowy sieci dróg publicznych wynikającą między innymi z możliwości uzyskania dofinansowania tych inwestycji ze środków Unii Europejskiej, ustawodawca stworzył mechanizm szybszego, niż dotychczas, pozyskania terenów pod budowę i rozbudowę inwestycji drogowych. "Specustawa" drogowa zawiera własne uregulowania, stanowiące lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i do innych ustaw, do których odwołuje się tylko w razie potrzeby w określonym zakresie.

W konsekwencji przyjętej w omawianej ustawie regulacji, analizując poszczególne rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej na jej podstawie, WSA wskazał, że nie można do interpretacji jej przepisów stosować wprost wykładni odnoszącej się do podstawowych form uregulowań zawartych w tych wszystkich aktach prawnych, które mają zastosowanie przy przygotowaniu inwestycji drogowej w zwykłym trybie. Za trafne zatem uznał WSA stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego podkreślające konsekwencje płynące ze skonsolidowanego charakteru decyzji wydawanej na podstawie wskazanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, WSA w pierwszej kolejności rozważył, czy przedmiotowa inwestycja, ze względu na jej rodz