II SA/Gd 655/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", Prezydent Miasta wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego przez M. i M. B., polegających na remoncie (m.in. postawieniu ścianek działowych) mieszkania nr [...] w budynku przy ul. L. [...] w G., działka nr [...], [...], km [...] obręb W.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 19 marca 2013 r. wpłynęło zgłoszenie inwestora dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie (m.in. postawieniu ścianek działowych) mieszkania nr [...] w budynku przy ul. L. [...] w G., działka nr [...], [...] km [...] obręb W.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. został nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentów niezbędnych do zgłoszenia przez:

– załączenie mapy z miejscem wnioskowanych robót,

– podanie terminu rozpoczęcia wykonywanych robót zgodnie

z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane,

– podanie na zgłoszeniu numeru działki,

– załączenie niezbędnych szkiców lub rysunków wyjaśniających, które ścianki działowe będą rozbierane i ponownie stawiane,

– uszczegółowienie zakresu robót związanych z ociepleniem przestrzeni poddaszowych,

– poprawne wypełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki objętej inwestycją poprzez podanie nazwy organu wydającego dokument tożsamości.

Po przeanalizowaniu nadesłanych przez inwestora dokumentów, organ pierwszej instancji stwierdził, że planowane są roboty związane z postawieniem nowych ścian działowych, które nie mieszczą się w katalogu robót objętych zgłoszeniem i zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i M. B. zarzucili organowi pierwszej instancji:

– niedotrzymanie terminu do wniesienia sprzeciwu,

– błędną interpretację przepisów prawa budowlanego w zakresie kwalifikacji robót objętych zgłoszeniem o planowanych pracach remontowych,

– wprowadzenie w błąd strony postępowania i narażenie na straty.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie uznanie zamiaru zgłoszenia robót za właściwy w świetle przepisów prawa budowlanego.

W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że prace objęte zgłoszeniem mieszczą się w definicji remontu. Brakujące dokumenty, wskazane w postanowieniu z dnia 26 marca 2013 r. zostały uzupełnione. Wskazali, że organ pierwszej instancji nie dopełnił terminu 30 dni wymaganych do zgłoszenia sprzeciwu. Podnieśli, że postawienie nowych ścian działowych wiąże się z odtworzeniem ich w miejscach, w których znajdowały się uprzednio, a ze względu na ich stan techniczny miały być rozebrane i ponownie montowane w technologii ścian gipsowo-kartonowych, tj. materiale innym niż użyto w stanie pierwotnym, co dopuszczają przepisy prawa budowlanego. Podnieśli nadto, że na etapie planowania remontu udzielono im w Urzędzie Miasta wyjaśnienia przeciwnego do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres robót budowlanych, objętych wnioskiem inwestora, polegających na: wyburzeniu ścianek działowych i postawieniu w ich miejsce ścianek gipsowo-kartonowych oraz przebudowie instalacji elektrycznej z aluminiowej na miedzianą nie jest remontem obiektu budowlanego, lecz jego przebudową. Istotą tych robót budowlanych nie jest odtworzenie stanu pierwotnego, lecz stworzenie nowej jakości. Przebudowa obiektu nie została zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie ścianki działowej z płyty gipsowo-kartonowej nie zmienia parametrów technicznych obiektu budowlanego, ale może wpłynąć na zmianę parametrów użytkowych. Wykonanie takiej ścianki może zmienić, a czasem nawet naruszyć wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Przebudowa istniejącej instalacji elektrycznej wykracza poza odtworzenie stanu pierwotnego takiej instalacji, gdyż jest przebudową samego obiektu budowlanego. Przebudowa ścianek działowych w lokalu mieszkalnym inwestora ma wpływ na zmianę parametrów użytkowych m.in. łazienki, WC, komunikacji.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że do robót budowlanych stanowiących remont można zaliczyć zgłoszone przez inwestora m.in. wymianę drzwi wewnętrznych i wejściowych do mieszkania, podłóg, posadzek wewnętrznych, urządzeń sanitarnych, grzejników centralnego ogrzewania oraz wykonanie nowych okładzin ściennych łazienek i kuchni. Przebudowa wykracza natomiast poza pojęcie remontu i pociąga za sobą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, a wynika to z konieczności umożliwienia organowi zapoznania się z kompletnym i prawidłowo złożonym materiałem dowodowym. Termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna swój bieg na nowo po upływie wyznaczonego terminu do uzupełnienia brakujących dokumentów. Dla zachowania terminu konieczne jest wydanie i wysłanie sprzeciwu. W niniejszej sprawie wysłanie decyzji o sprzeciwie przed upływem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane powoduje, że sprzeciw ten został skutecznie wniesiony.

W skardze na powyższą decyzję M. i M. B. wnieśli o jej uchylenie i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji:

– naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 3, art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane przez mylne zakwalifikowanie wszystkich zgłoszonych czynności jako wymagających pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia oraz złożenia go po terminie,

– naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 30 ustawy - Prawo budowlane przez złożenie sprzeciwu po terminie oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 15 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji, jeśli w ogóle miał rację, powinien był wnieść sprzeciw do postawienia ścianki działowej,

a nie do całości zgłoszenia, zaś organ drugiej instancji - wobec tak skonstruowanej decyzji, winien decyzję organu I instancji uchylić. Organ odwoławczy - wskazując, że również inne zgłoszone prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, uzasadnia to tylko przez kwalifikację wymiany kabli jako przebudowy, co w ocenie skarżących mieści się w pojęciu remontu. Zdaniem skarżących, już choćby z tego powodu, że organ odwoławczy ocenił wymianę drzwi jako mieszczącą się w kategorii robót podlegających zgłoszeniu, sprzeciw co do całości zgłoszonych prac, jak i podtrzymanie go przez organ drugiej instancji, jest nie do przyjęcia. Ponadto, skoro organ odwoławczy przedmiotem rozpoznania uczynił parametry kabli, to powinien w tym zakresie wysłuchać stronę, realizując zasadę swobodnego wypowiedzenia się na każdym etapie sprawy.

Skarżący stwierdzili również, że wyjaśnienia organu pierwszej instancji zawarte w piśmie przekazującym odwołanie do organu odwoławczego naruszają art. 15 k.p.a., gdyż wprost odnoszą się do zarzutów odwołania i miały wpływ na decyzję organu odwoławczego.

W ocenie skarżących organy błędnie zakwalifikowały wykonanie jednej ścianki działowej, o długości 2m, jako pracę wymagającą pozwolenia na budowę, czym naruszyły art. 3, art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane. Organy wskazały, że ścianka wymaga pozwolenia z uwagi na ryzyko nadmiernego obciążenia stropu, a zatem z uwagi na okoliczność faktyczną, a nie prawną. Stwierdzili również, że skoro wskazali na opinię specjalistów, to organy - dokonując oceny tej okoliczności - winny spytać stronę, jaki charakter ma mieć załączony dowód, w szczególności, czy strona wnosi o opinię biegłego, a nie samodzielnie kwalifikować opinię w sposób najmniej uciążliwy dla organu administracji, co narusza art. 7 i art. 8 k.p.a. Organy nie wyjaśniły także na czym polega nowa jakość ścianki o długości 2m, czym naruszyły art. 7 i art. 11 k.p.a. Ponadto sprzeciw został wniesiony po terminie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt

II SA/Kr 1366/11).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta oparte zostały na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane".

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uznał on, że planowane przez inwestorów roboty budowlane związane z postawieniem nowych ścian działowych wymagają pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji uznał natomiast, że wyburzenie ścian działowych i postawienie w ich miejsce ścian gipsowo-kartonowych oraz wymiana instalacji elektrycznej - z aluminiowej na miedzianą, stanowią przebudowę obiektu budowlanego. Uznał również, że objęte zgłoszeniem roboty w postaci: wymiany drzwi wewnętrznych i wejściowych do mieszkania, wymiany podłóg i posadzek wewnętrznych, urządzeń sanitarnych, grzejników centralnego ogrzewania oraz wykonanie nowych okładzin ściennych łazienek i kuchni, stanowią remont.

Stosownie do art. 28 ustawy - Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione.

Przepis art. 29 ustawy - Prawo budowlane enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ust. 1 tej ustawy określa, również w sposób enumeratywny, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone na podstawie zgłoszenia dokonanego właściwemu organowi.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Z art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane wynika, że przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Przepis art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane stanowi natomiast, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Zakwalifikowanie robót budowlanych, jako przebudowy lub remontu obiektu budowlanego, ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności wniesionego w przedmiotowej sprawie sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez inwestorów, z uwagi na sposób reglamentacji tych robót budowlanych w ustawie - Prawo budowlane. Przebudowa obiektu budowlanego wymaga bowiem uzyskania pozwolenia na budowę - zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Remont obiektu budowlanego wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W sprawie robót budowlanych, których zamiar wykonania został zgłoszony przez inwestora, materiału dowodowego dostarcza inwestor z własnej inicjatywy lub na skutek obowiązku nałożonego na inwestora przez właściwy organ w postanowieniu wydanym w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgłoszenie wraz z załączonymi do niego materiałami podlega ocenie właściwego organu w zakresie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu.

W przedmiotowej sprawie opis prac wskazany w zgłoszeniu z dnia 12 marca 2013 roku uzasadniał wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Inwestorzy zgłosili zamiar przystąpienia do remontu lokalu mieszkalnego obejmującego następujące prace: częściowa wymiana instalacji elektrycznej z aluminiowej na miedzianą, wymiana urządzeń sanitarnych w łazienkach, wymiana niektórych grzejników centralnego ogrzewania, wykonanie ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych w miejsce starych z dyli gipsowych, wykonanie nowych okładzin ściennych łazienek i kuchni, wymiana podłóg i posadzek wewnętrznych, wymiana drzwi wewnętrznych oraz wejściowych do mieszkania oraz wymiana ocieplenia przestrzeni poddaszowych w obrębie mieszkania. Poza wskazaniem numeru działki, na której prowadzone będą roboty budowlane, terminu rozpoczęcia robót oraz poprawnym wypełnieniem oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, inwestorzy przede wszystkim nie sprecyzowali zakresu planowanych robót budowlanych dotyczących wymiany ścian działowych oraz ocieplenia przestrzeni poddaszowych. Zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych powinno w sposób jasny i przejrzysty wskazywać parametry inwestycji, tak aby pozwalało właściwemu organowi na dokonanie oceny inwestycji pod kątem przesłanek określonych w art. 30 ust. 6 i 7 ustawy - Prawo budowlane. W celu oceny, czy prace związane z wymianą ścian działowych oraz ociepleniem przestrzeni poddasza, nie będą prowadzone w sposób powodujący zakwalifikowanie tych robót budowlanych jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji był zobowiązany do nałożenia na inwestorów obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dodatkowe wyjaśnienia, w tym w formie niezbędnych szkiców lub rysunków.

Wykonując nałożony obowiązek inwestorzy uzupełnili zgłoszenie, w tym sprecyzowali zakres robót budowlanych dotyczących ścian działowych oraz ocieplenia przestrzeni poddaszowych. Z załączonych rysunków wynika, że inwestorzy planują wymianę szeregu ścian działowych w lokalu mieszkalnym poprzez ich rozbiórkę i ponowny montaż z wykorzystaniem płyt gipsowo-kartonowych w miejsce dotychczas istniejących dyli gipsowych. Ponadto przewidują rozbiórkę kilku ścian działowych na pierwszym piętrze mieszkania, a także wykonanie dwóch nowych ścian działowych na poddaszu. W odniesieniu do ocieplenia przestrzeni poddaszowych inwestor wyjaśnił, że prace te będą polegać na uzupełnieniu ubytków wełny mineralnej w istniejącej warstwie ocieplenia oraz dołożeniu dodatkowych dwóch warstw wełny mineralnej oraz warstwy paraizolacji na powierzchni podsufitki, pod zamontowanymi płytami gipsowo-kartonowymi na lekkich profilach stalowych.

Dysponując zgłoszeniem, uzupełnionym pismem inwestorów z dnia 9 kwietnia 2013 roku, organ pierwszej instancji, jak wynika z osnowy wydanej decyzji, wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "remoncie (m.in. postawieniu ścianek działowych) mieszkania", z powołaniem się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Treść decyzji wskazuje, że sprzeciw dotyczy całego zgłoszenia, a więc wszystkich robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Jednak w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się jedynie do części planowanych przez inwestorów robót budowlanych polegających na postawieniu nowych ścian działowych. Nie wypowiedział się natomiast na temat pozostałych robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

Z kolei organ odwoławczy - utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a zatem uznając trafność wniesionego sprzeciwu, wyraził w uzasadnieniu decyzji ocenę nie tylko robót polegających na wymianie ścian działowych, ale także tych polegających na wymianie instalacji elektrycznej, traktując te roboty budowlane jako przebudowę obiektu budowlanego. Organ odniósł się w uzasadnieniu także do robót polegających na wymianie drzwi wewnętrznych oraz wejściowych, wymianie podłóg i posadzek wewnętrznych, wymianie urządzeń sanitarnych w łazienkach, wymianie grzejników centralnego ogrzewania i wykonaniu nowych okładzin ściennych łazienek i kuchni, traktując te roboty budowlane jako remont. Pozostawił jednak poza zakresem rozważań roboty budowlane polegające na wymianie ocieplenia przestrzeni poddaszowych.

W tym miejscu należy podkreślić, że jeżeli zgłoszenie dokonane w trybie

art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie może nastąpić niezależnie, a tylko niektóre z nich, w ocenie organu, wymagają pozwolenia na budowę, to organ uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu jedynie co do robót budowlanych wymagających pozwolenia. W pozostałym zakresie rozstrzygnięcie sprawy (milcząca zgoda na rozpoczęcie robót budowlanych) nastąpi przez niewniesienie sprzeciwu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 688/06, ONSAiwsa z 2008 r., nr 4, poz. 66; z dnia 18 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 858/09, Baza Orzeczeń Lex nr 597915).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznał za zgodne z prawem wniesienie sprzeciwu co do wszystkich robót objętych zgłoszeniem, mimo że w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że część tych robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało przy tym wyjaśnione dlaczego organ odwoławczy uznał za konieczne wniesienie sprzeciwu do całości robot objętych zgłoszeniem, skoro w ocenie tego organu wyłącznie wymiana ścian działowych oraz instalacji elektrycznej stanowi przebudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro, zdaniem organu odwoławczego, przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane zaistniały tylko w stosunku do ww. robót budowlanych, to w tej części winien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie winien był ją uchylić i umorzyć postępowanie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do całej inwestycji opisanej w zgłoszeniu. Podkreślić należy, że określenie praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego następuje w decyzji administracyjnej, a nie w jej uzasadnieniu. Oznacza to, że załatwienie sprawy administracyjnej winno znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu organu administracji publicznej, które zawarte jest w osnowie decyzji, podczas gdy uzasadnienie służy przedstawieniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które były podstawą podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i rozstrzygnął sprawę wbrew ocenie materiału dowodowego przedstawionej w uzasadnieniu decyzji. Utrzymał przy tym w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która również została wydana bez wyjaśnienia, dlaczego sprzeciw zgłoszono do całego zgłoszenia, podczas gdy w ocenie organu pierwszej instancji jedynie wykonanie nowych ścian działowych podlegało wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga nadto okoliczność, że z charakteru prac opisanych w zgłoszeniu wynikało jednoznacznie, że w zasadzie większość z nich mogła zostać wykonana niezależnie od pozostałych. Oznacza to, że nawet przy uznaniu za słuszne stanowiska organów odnośnie kwalifikacji budowy ścian działowych i wymiany instalacji, brak było podstaw do wnoszenia sprzeciwu w stosunku do całej inwestycji.

Uchybienia opisane powyżej stanowią naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1,

art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do charakteru planowanych przez inwestorów robót budowlanych, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy błędnie zakwalifikował prace polegające na wymianie ścian działowych jako przebudowę obiektu budowlanego, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że z opisu tych prac, przedstawionego przez inwestorów, wynika, że inwestorzy co do zasady planują wymianę istniejących ścian działowych poprzez zastąpienie dotychczasowych ścian, wykonanych z dyli gipsowych, nowymi ścianami - wykonanymi z płyt gipsowo-kartonowych. Taki zakres prac uzasadnia zaliczenie ich do kategorii robót budowlanych polegających na remoncie. Prace te spowodują bowiem odtworzenie stanu pierwotnego z dopuszczalnym przepisami użyciem innych wyrobów budowlanych, niż użyte w stanie pierwotnym. Istotą remontu jest dokonanie zmiany bądź wymiany elementów w istniejącym obiekcie lub jego części bez naruszenia jego materii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 708/10, Baza Orzeczeń Lex nr 994112). Kwalifikując te prace jako przebudowę, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie wymiany ścian działowych jako przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę, podczas gdy wypełniała ona cechy remontu obiektu budowlanego.

Z opisu przedmiotowych prac wynika również, że inwestorzy planują jedynie w części poddasza wykonanie dwóch nowych ścian działowych o długości około 1m i 2m. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakie okoliczności faktyczne sprawy były podstawą oceny, że wykonanie takich ścian działowych stanowić będzie zmianę parametrów użytkowych obiektu budowlanego. W szczególności brak jest wyjaśnienia, jaki wpływ będzie miało postawienie tych ścian działowych na poddaszu na zmianę parametrów użytkowych łazienki, WC, komunikacji. Ściany te inwestorzy zaplanowali usytuować w sąsiedztwie klatki schodowej na poddasze (antresolę). W miejscu tym nie są usytuowane pomieszczenia łazienki, czy WC. Nie ma zatem podstaw, aby twierdzić, że ściany te będą mieć wpływ na parametry użytkowe tych pomieszczeń. Organ odwoławczy nie wyjaśnił także, czy powstanie ww. ścian działowych będzie miało wpływ na możliwość komunikacji w obrębie klatki schodowej na poddasze. Zdaniem Sądu, z dotąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby wykonanie ww. ścian działowych na poddaszu lokalu mieszkalnego zmieniło parametry użytkowe całego lokalu mieszkalnego, czy też któregoś z istniejących w nim pomieszczeń, ma bowiem na celu jedynie zmianę wewnętrznego wyglądu pomieszczeń poddasza. Organ odwoławczy nie wykazał zatem, że postawienie tych ścianek stanowi przebudowę obiektu budowlanego, rozumianą jako wykonanie robót budowlanych zmieniających parametry użytkowe obiektu budowlanego. W tym zakresie organ odwoławczy również wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że z jednej strony wykonanie ściany działowej z płyty gipsowo-kartonowej nie zmienia parametrów technicznych obiektu budowlanego, a z drugiej strony może zmienić, a czasem nawet naruszyć wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ nie wyjaśnił jednak czy w tej konkretnej sprawie taki wpływ na parametry techniczne obiektu budowlanego występuje.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przez parametry techniczne obiektu budowlanego należy rozumieć wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary, wagi, nachylenia itp. elementów technicznych, jak np. ciężar konstrukcji, odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy wykonanie ściany działowej nie powoduje zmian w układzie funkcjonalnym obiektu budowlanego, a w szczególności nie powoduje zmiany układu obciążeń konstrukcji budynku, nie można twierdzić, że wykonanie tego rodzaju prac skutkuje zmianą parametrów technicznych obiektu budowlanego. Zmiana parametrów technicznych może jednocześnie stanowić zmianę, a także naruszenie warunków technicznych budynków określonych w ww. rozporządzeniu z dnia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Jednak z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie wynika, aby tego typu okoliczności zachodziły. Ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie są dowolne, albowiem nie zostały oparte na istniejącym w sprawie materiale dowodowym. Nie korzystają zatem z ochrony wynikającej z określonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów może być podstawą ustaleń faktycznych wyłącznie w sytuacji, gdy oparta jest na dowodach zgromadzonych w toku postępowania. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydaje się czynić ustalenia faktyczne na podstawie hipotetycznych założeń, a nie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Aby twierdzić, że wykonanie nowych ścian działowych opisanych w zgłoszeniu spowoduje zmianę lub naruszenie warunków technicznych obiektu budowlanego, organ odwoławczy musiałby wskazać jakie to warunki techniczne zostały zmienione lub naruszone. Takich ustaleń, czy ocen, brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem narusza ona również w tym zakresie wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał również, że organ odwoławczy błędnie zakwalifikował zgłoszoną wymianę instalacji elektrycznej z aluminiowej na miedzianą jako przebudowę obiektu budowlanego, naruszając tym samym art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, takie roboty budowlane związane z wymianą instalacji elektrycznej w obiekcie budowlanym stanowią remont z wykorzystaniem innych materiałów, niż użyte w stanie pierwotnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Bd 1215/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie powodują bowiem zmiany parametrów użytkowych ani technicznych obiektu budowlanego.

Podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby prace w obrębie instalacji elektrycznej istniejącej w obiekcie budowlanym zakwalifikować jako jej przebudowę z uwagi na skutek w postaci zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, to również wtedy nie będzie ona stanowiła przebudowy obiektu budowlanego, która wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przebudowę instalacji elektrycznej, która winna być zaliczona do przebudowy sieci elektroenergetycznej. Zgodnie zaś

z art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przebudowa sieci elektroenergetycznej stanowi roboty budowlane podlegające zgłoszeniu właściwemu organowi (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2012 roku, sygn. VIII SA/Wa 383/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1242440).

Należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, że wymiana instalacji elektrycznej z aluminiowej na miedzianą będzie nosiła cechy przebudowy sieci, a tym bardziej przebudowy obiektu budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawy nie dawał przy tym podstaw, aby twierdzić, że prace w tym zakresie będą powodować zmianę parametrów użytkowych lub technicznych budynku. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdyby zmiany dokonane w instalacji elektrycznej powodowały na przykład brak właściwego oświetlenia pomieszczeń lub wpływały na bezpieczeństwo pożarowe budynku. Tego rodzaju okoliczności organ odwoławczy nie stwierdził jednak w przedmiotowej sprawie. Jego twierdzenia w zakresie zaliczenia wymiany instalacji elektrycznej do przebudowy obiektu budowlanego nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się także do zgłoszonych robót polegających na wymianie ocieplenia przestrzeni poddaszowych. Nie sposób zatem stwierdzić w jaki sposób zakwalifikował te roboty.

Opisane powyżej liczne uchybienia przepisom postępowania, stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny opartej na tym materiale (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie - jak wynika z powyższych rozważań, ustalenia organu odwoławczego nie zostały oparte na prawidłowej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie powyższych obowiązków nie spełnił, nie wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy opisanych powyżej. Brak ten spowodował, że organ nie mógł prawidłowo ocenić, czy w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych może mieć zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a zatem czy w odniesieniu do nich należy wnieść sprzeciw.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji zachował termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, a zatem ocena organu odwoławczego w tym zakresie jest trafna.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia, od upływu końcowego - wyznaczonego postanowieniem - terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 1185/10, Baza Orzeczeń Lex nr 1068962). Początkowym dniem biegu terminu, o którym mowa

w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, jest zatem dzień następny po dniu, w którym dokonano zgłoszenia, bądź - w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu, w którym zgłoszenie zostało uzupełnione, albo dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia.

Podkreślenia również wymaga, że często w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jako dzień doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym nastąpiło doręczenie kompletnego zgłoszenia, spełniającego wszystkie wymogi ustawowe, niewymagające uzupełnienia. W sytuacji zatem, kiedy zgłoszenie wymaga uzupełnienia, za dzień jego doręczenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym zgłaszający uzupełnił braki zgłoszenia, lub dzień, w którym upłynął termin wyznaczony przez organ w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 roku, sygn. akt II OSK 341/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 6 grudnia 2002 roku, sygn. akt IVSA 2765/00, ONSA 2004, nr 2, poz.49; z dnia 24 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 593/05, LexPolonica nr 2588702; z dnia 25 lipca 2006 roku, sygn. akt II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 12).

W niniejszej sprawie skarżący zostali wezwani do uzupełnienia zgłoszenia postanowieniem doręczonym im w dniu 2 kwietnia 2013 roku, a więc przed upływem terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia (20 marca 2013 roku). W wyznaczonym terminie, tj. w dniu 10 kwietnia 2013 roku, uzupełnili zgłoszenie, zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 10 maja 2013 roku. Doręczenie skarżącym decyzji organu pierwszej instancji o sprzeciwie w dniu 25 kwietnia 2013 roku, skutkuje zatem przyjęciem, że sprzeciw został wniesiony w ustawowym terminie, wynikającym z treści art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

Odnośnie podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że istotnie organ ten nie zawiadomił stron przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie w trybie tego przepisu, jednak - z uwagi na brak dodatkowych ustaleń w toku postępowania odwoławczego, naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a tylko stwierdzenie istnienia takiego wpływu mogłoby prowadzić do uwzględnienia powyższego zarzutu.

Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez odniesienie się przez organ pierwszej instancji do zarzutów odwołania w piśmie z dnia 22 maja 2013 roku przekazującym odwołanie organowi odwoławczemu również Sąd uznał za niezasadny. Organ odwoławczy podejmuje decyzję na podstawie własnych ustaleń, a stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w piśmie przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy nie jest wiążące dla organu odwoławczego.

Nie było również podstaw, aby uwzględnić zarzut, w którym skarżący wskazywali na brak odniesienia się przez organ do wskazywanej przez skarżących opinii specjalistów. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zamieścili jedynie odnośnik do artykułu w prasie specjalistycznej, co nie może być traktowane jako wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje powrotem postępowania w niniejszej sprawie do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, w toku którego organ ten będzie zobowiązany dokonać dokładnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych odrębnie w stosunku do każdego rodzaju robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu, w oparciu o które dokona prawidłowej oceny planowanych robót budowlanych z uwzględnieniem treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.