II GSK 1035/12

Uzasadnienie

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 7 lutego 2012r. sygn. akt: I SA/Lu 714/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej dotacji.

1.2.Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania P. w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. od decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranej dotacji w łącznej wysokości 70.503.24 zł wraz z należnymi odsetkami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązało P. w M. sp. z o.o. do zwrotu nienależnie pobranej dotacji w łącznej wysokości 70.503,22 zł wraz z należnymi

Decyzją z [...] czerwca 2010r. wydaną przez Marszałka Województwa [...] określono P. w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M., zwane dalej "Spółka", kwotę do zwrotu nienależnie pobranej dotacji w łącznej wysokości 70.503.24 zł wraz z należnymi odsetkami, na którą składają się następujące kwoty: za luty 2009r. - 34.059,48 zł z odsetkami naliczonymi jak od zaległości podatkowych od 16 listopada 2009r. do dnia uregulowania należności włącznie i za marzec 2009r. - 36.443,76 zł z odsetkami naliczonymi jak od zaległości podatkowych od 16 listopada 2009r. do dnia uregulowania należności włącznie.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, w dniu 30 grudnia 2008r. pomiędzy Województwem [...] a Spółką została zawarta umowa określająca zakres i zasady refundacji w 2009r. kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów osób uprawnionych. Wskazano, że załącznik nr 2 do przedmiotowej umowy stanowiły dostarczone przez Spółkę cenniki biletów. Po przeanalizowaniu szczegółowych wydruków dotyczących sprzedaży przez Spółkę biletów ulgowych stwierdzono, że za miesiące luty i marzec 2009r. Spółka przedstawiła do rozliczenia dopłat bilety ulgowe imienne miesięczne sprzedane w cenach innych, niż zadeklarowane w załączniku nr 2 do umowy. Organ stwierdził, iż łączne kwoty dotacji pobranych nienależnie wynosiły za luty 2009r. - 34.059,48 zł., na którą to kwotę składają się dotacje pobrane do biletów ulgowych jednorazowych (401,82 zł) oraz imiennych miesięcznych (33.657,66 zł), sprzedanych w innych cenach niż zadeklarowane w załącznikach do umowy z 30 grudnia 2008r. Za marzec 2009r. kwota nienależnie pobranych dotacji wyniosła - 36.443,76 zł. Na kwotę tę składają się dotacje pobrane do biletów ulgowych jednorazowych (474,79 zł) oraz imiennych miesięcznych (35.968,97 zł), sprzedanych w cenach innych niż zadeklarowane do zawartej umowy. W konsekwencji Marszałek Województwa [...] stwierdził, iż Spółka jako strona zawartej umowy z Województwem [...], określającej zasady przekazywania w 2009r. dopłat do biletów ulgowych - przy sprzedaży tych biletów w lutym i marcu 2009r. nie stosowała się do regulacji przedmiotowej umowy w zakresie postanowień §3 ust. 2 pkt 2, §5 ust. 2, §5 ust. 10 pkt 4 i pkt 5 a także do art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Spółkę wezwano do zwrotu nienależnie pobranych dotacji a ta w odpowiedzi na wezwanie wniosła o wydanie decyzji administracyjnej. Marszałek Województwa [...] wydał zaskarżoną decyzję określając kwoty dotacji do zwrotu.

Na skutek rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., podzieliło ustalenia i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...], skorygowało jedynie istniejącą w rozliczeniu różnicę w wysokości 0,02 zł wynikającą z omyłkowego podsumowania zestawienia nienależnie pobranych dotacji za luty 2009r. SKO stwierdziło, że kwestią sporną było rozstrzygnięcie czy przekazane Spółce wykonującej krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich są dotacjami udzielonymi nienależnie. Dotyczy to dopłat do przewozów na liniach obsługujących gminy M., D. i K.

Obowiązek zwrotu udzielonych dotacji regulowała ustawa o finansach publicznych i zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1241 dalej-p.w.u.f.p.) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010r., co ma miejsce w niniejszej sprawie, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie z art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 249, poz. 2104 ze zm. dalej- u.f.p.), zwrotowi podlegają te dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub które zostały pobrane nienależnie. Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje, które zostały udzielone bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 3 u.f.p.). Podstawą udzielenia dotacji na rzecz Spółki były przepisy ustawy z 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tekst jedn. Dz. U z 2002r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.). Zgodnie z art. 1b ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie stosuje się jej do osób, którym przewoźnik przyznał, w ramach własnej strategii handlowej, ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym. Ten aspekt stanowi istotę niniejszej sprawy. Z uwagi na zakwalifikowanie wykonywanych przez Spółkę przewozów pasażerskich związanych z dowozem dzieci do szkół jako wykonywanych z zastosowaniem ulg o charakterze komercyjnym, organ pierwszej instancji przesądził o nienależności pobranych dotacji.

Wg SKO doszło do przyznania przez Spółkę, w ramach własnej strategii handlowej, ulg i zniżek taryfowych o charakterze komercyjnym, o których mowa w art. 1b ust. 1 pkt 2 u.f.p., bowiem ulgi i zniżki, które zostały przyznane przez przewoźnika osobom, którym wprawdzie przysługują uprawnienia do korzystania z obowiązujących ustawowych ulg (spełniające kryteria przewidziane w przepisach prawa), ale w innych wielkościach (wyższych bądź niższych) niż te wynikające z ustawy. Organ wskazał, że podstawą umów zawartych przez Spółkę z gminami: M., D., K. był art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, zgodnie z którym w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (jedn. tekst Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1. Przepisy art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nakładają na gminy obowiązek zapewnienia w określonych sytuacjach bezpłatnego transportu dla uczniów szkół podstawowych oraz gimnazjów a także dzieciom pięcioletnim uczęszczającym do przedszkola. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów do ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyśpieszonej, na podstawie biletów imiennych miesięcznych, są uprawnione dzieci i młodzież w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. W konsekwencji dzieciom korzystającym z biletów miesięcznych nabywanych przez gminę przysługuje ulga w wysokości 49%. SKO wskazało, iż bilety miesięczne sprzedawane na podstawie umów zawartych z gminami M., D. i K. nie były rozliczane na podstawie cennika obowiązującego w Spółce od 18 sierpnia 2008r. i stanowiącego załącznik nr 2 do przedmiotowej umowy. Organ porównał cennik stanowiący załącznik do umowy zawartej z Województwem [...] z cennikami stosowanymi na terenie wskazanych gmin. Spółka realizując umowy zawarte z gminami D., K. oraz M. nie stosowała ulg ustawowych. Natomiast przyznała w ramach własnej strategii dzieciom korzystającym z biletów za pośrednictwem gmin ulgi taryfowe o charakterze komercyjnym, które były wynikiem świadomej strategii handlowej Spółki ("własna strategia handlowa").

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również uchylenie w części decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzuciła naruszenie

- art. 77§1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.) w zw. z 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o cząstkowy materiał dowodowy, pominięcie i pozostawienie bez rozpatrzenia podniesionych we wniesionym odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego, oraz przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, brak rozpatrzenia istoty sprawy, brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, powtórzenie ustaleń organu I Instancji i przyjęcie ich jako swoich bez przeprowadzenia analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 138§1 ust. 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i uchylenie decyzji organu I Instancji w całości oraz orzeczenie co do całości roszczenia, w zakresie nie objętym zaskarżeniem, dotyczącym kwot uznanych i zapłaconych, w sytuacji, gdy Spółka zaskarżyła decyzję w części. Zatem organ odwoławczy w sposób niecelowy i w sprzeczności z art. 138§1 ust. 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, pomimo, że jej niezaskarżona część uprawomocniła się i została wykonana;

oraz naruszenie prawa materialnego,

- art. 8a o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez orzeczenie o obowiązku zwrotu uzyskanej dotacji wraz z odsetkami z tytułu refundacji kosztów finansowania uprawnień do ulgowych przejazdów autobusowych, w kwotach za luty 2009r.- 34 059,48 zł oraz za marzec 2009r.- 36 443,76 zł, pomimo zrealizowania tych dopłat zgodnie z celem tej ustawy, a także przy spełnieniu wszystkich przewidzianych tą ustawą warunków uprawniających do uzyskania dotacji oraz bezzasadne uznanie, że dotacja została pobrana nienależnie pomimo faktycznego zrealizowania przewozów i udokumentowania ich w kasie rejestrującej zgodnie z art. 8 a ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

2.2.Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1.Wojewódzki Sad Administracyjny w L. uznał, że skarga była niezasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek zwrotu udzielonych dotacji reguluje ustawa z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych i zgodnie z art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p , dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010r.- co miało miejsce w sprawie, gdyż dotacja została przydzielona na podstawie umowy z 30 grudnia 2008r.- podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie z art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p., zwrotowi podlegają te dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości, lub które zostały pobrane nienależnie. Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje, które zostały udzielone bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 3 u.f.p.). Podstawą udzielenia dotacji na rzecz skarżącej były przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, które zgodnie z przewidzianym w niej art. 1b ust. 1 pkt 2 nie mają zastosowania do osób, którym przewoźnik przyznał, w ramach własnej strategii handlowej, ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym. Ten aspekt stanowił istotę sprawy, z uwagi na zakwalifikowanie wykonywanych przez Spółkę przewozów w warunkach stosowania cen komercyjnych, organ przesądził o nienależności pobranych dotacji.

Ustawa nie definiuje pojęcia "ulg i zniżek taryfowych o charakterze komercyjnym", jednak mając na uwadze słownikowe rozumienie pojęcia "komercyjny", zgodnie z którym jest to działalność nastawiona jedynie na osiągnięcie zysku; oparta na regułach rynkowych, handlowych, obliczona na zysk, dochodowa, opłacalna, należy uznać, że ceny stosowane przez Spółkę do przejazdów wykonywanych na podstawie umów z gminami: M., D., K. uwzględniały ulgi o takim właśnie charakterze. Jak wskazano m.in. w odwołaniu i w skardze, ustalone tymi umowami ceny były niższe od cen zawartych w cennikach podstawowych, a zastosowanie tych niższych cen było możliwe wobec gwarancji wysokiego zapełnienia (wykorzystania) autobusów. Zatem Spółka, mając na uwadze osiąganie stałego zysku przez okres obowiązywania ww umów, mogła stosować wobec wybranych gmin ceny niższe niż w przypadkach, gdy na innych liniach takich gwarancji nie miała. Wówczas stosowała ceny wynikające z załącznika nr 2 do umowy z 30 grudnia 2008r., (bez stosowania ulg).

W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, iż Spółka realizując umowy zawarte z gminami: M., D., K. stosowała ulgi komercyjne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów do ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej, na podstawie biletów imiennych miesięcznych szkolnych, są uprawnione dzieci i młodzież w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. Porównując ceny wynikające z załączonego do umowy cennika z cenami faktycznie pobieranymi przez Spółkę, SKO prawidłowo ustaliło, że faktyczna wysokość przyznanej ulgi była wyższa od ulgi ustawowej i wynosiła od 52,92 % do 91,50% (k. 60 verte-61 akt administracyjnych). Tylko w jednym przypadku przyznana ulga wynosiła 40,83%, a więc była niższa od ulgi ustawowej. W tej sytuacji należy uznać, że pobieranie przez Spółkę niższych opłat za bilety, w sytuacji, gdy opłaty wykazane w załączniku nr 2 do umowy z 30 grudnia 2008r. były wyższe, w konsekwencji doprowadziło do udzielenia ulg w wysokościach innych niż ustawowe, przy czym jest bez znaczenia, czy ceny określone w umowach były wyższe czy niższe od cen zawartych w cenniku podstawowym. Istotne jest to, że Spółka stosowała ceny z uwzględnieniem ulg komercyjnych. Już z tego powodu, zgodnie z art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów Spółce nie przysługiwało prawo do dotacji.

Skoro ustawodawca jako warunek konieczny uzyskania dotacji wskazał zawarcie umowy, uznać należało, że umowa ta w kontekście jej postanowień ma istotne znaczenie zarówno dla otrzymania dotacji jak i potem jej wypłacenia. Należy zauważyć, że umowa, jako czynność prawna dwustronna, po spełnieniu warunków w niej zawartych, stanowi dla Spółki gwarancję otrzymania dotacji w określonej kwocie, natomiast dla organu jest podstawą wypłaty tej określonej kwoty dotacji. Na zasadność wydanej decyzji nie wpływały także podnoszone argumenty o braku szkody po stronie Skarbu Państwa, bowiem obowiązek zwrotu dotacji (dopłaty) nie jest uzależniony od jej wystąpienia

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Skarżąca Spółka działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. Nr 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 8a ust. 4 pkt 3 w zw z art. 8a ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 20 czerwca1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz art. 145 ust. 1 w zw z art. 190 i art. 145 ust. 3 u.f.p.-poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten dopuszcza wprowadzenie do umów określających zasady przekazywania przewoźnikom dopłat do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich dodatkowych pozaustawowych wymogów, od spełnienia których uzależniona jest skuteczność przyznania dopłaty, bądź w przypadku ich niedopełnienia stanowić podstawę jej cofnięcia i żądania zwrotu jako dotacji udzielonej bez podstawy prawnej,

b) art. 1b ust. 1 pkt 2 w zw z art. 1b ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 5a, art. 8a ust. 3 i ust. 4 pkt ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów oraz art. 18b ust. 1 pkt 6 lit. a i art. 22 ust. 1 pkt 6 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej-u.t.d.)-poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca Spółka realizując umowy z gminami: D.. K., M. stosowała ulgi komercyjne,

c)art. 58§1 i §3 k.c. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy umowa z 30 grudnia 2008r. zawarta pomiędzy Województwem [...] a skarżącą Spółką określająca zasady przyznawania dopłat do przejazdów ulgowych zawierała postanowienie §5 ust. 2 sprzeczne z art. 8a ust.2, ust. 3 i ust. 4 pkt. 1 i 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i w tym zakresie dotknięta była nieważnością.,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art.3§1, art. 141§4 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, art. 75§1, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę i nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji gdy skarżący wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez zaniechanie ustalenia w oparciu o dane wynikające w kasach rejestrujących jak była wartość sprzedaży biletów wg faktycznych cen sprzedaży nieuwzględniających ustawowych ulg i wartość sprzedaży tych biletów wg faktycznych cen sprzedaży uwzględniających ulgi ustawowe, mając na względzie art. 8a ust. 3 i ust. 4 pkt 2 w zw z art. 1b ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów na przewozach na liniach komunikacyjnych realizowanych na podstawie umów zawartych z gminami: D., K., M. -co skutkowało ustaleniem, że przewoźnik w w/w przewozach stosował ulgi o charakterze komercyjnym w rozumieniu art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów,

b) art.3§1 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 89§1 i §2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził w toku postępowania rozprawy, co miałoby na celu uproszczenie postępowania oraz przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy,

c) art.3§1 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 10§1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że decyzja administracyjna organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. bez zapewnienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału w sprawie bezpośrednio przed wydaniem decyzji, która zapadła w dniu [...] września 2011r. po upływie przeszło 12 miesięcy od dnia zapoznania się z aktami sprawy przez pełnomocnika Spółki co miało miejsce w dniu 10 sierpnia 2010r. w okresie, którym do kat złożone zostały przez organ I instancji nowe dokumenty- w wyniku czego uniemożliwiono Spółce zajęcie stanowiska i zgłoszenia dowodów.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania wg norm przepisanych.

4.2.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

5.4. Nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II a, b i c skargi kasacyjnej.

Kasator formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązał je z naruszeniem art. 3§1 p.p.s.a. Przepis ten określa formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne i składa się z ośmiu punktów. Zarzut ten nie został jednak dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Tymczasem NSA nie może domyślać się intencji Skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 22 lipca 2004r., sygn. akt: GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72). Z tego względu ocena przez NSA zasadności tego zarzutu nie była możliwa.

Odnosząc się do zarzutu określonego w lit. c który sprowadza się do wydania decyzji organu II instancji z rażącym naruszeniem prawa, które miało polegać na wydaniu decyzji po upływie przeszło 12 miesięcy od dnia zapoznania się z aktami sprawy przez pełnomocnika czym uniemożliwiono zajęcie stanowiska i zgłoszenie dowodów to należy stwierdzić, że na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37§1 k.p.a. a w dalszej kolejności skarga do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania o których mowa w art. 149§1 p.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika by Skarżąca Spółka skorzystała z dostępnych instrumentów prawnych w celu przeciwdziałania długotrwałemu prowadzeniu sprawy. Zaniechanie przez samą Skarżącą podjęcia aktywnych działań celem zwalczenia stanu przewlekłości względnie bezczynności organu administracji nie może doprowadzić do uwzględnienia sformułowanych zarzutów.

Chybiony jest także zarzut opisany w pkt b polegający na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził rozprawy w toku postępowania co miałoby na celu uproszczenie postępowania i wyjaśniłoby sprawę. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obligatoryjne. Przepis art. 89§1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W §2 powołanego artykułu wskazano, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zatem reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji postępowanie wyjaśniające prowadzi-co do zasady poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, nie jest konieczna ze względu na ewentualny cel wychowawczy, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa, postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w przypadku rozpatrywanej sprawy. Ustawodawca, co prawda, wskazuje na powinność przeprowadzenia rozprawy także w przypadkach, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, tj. gdy w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić (tak w E. Iserzon [w:] Komentarz IV, 1970, s. 182), jednak z przypadkiem takim nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przewidziana dalej w omawianej regulacji powinność przeprowadzenia rozprawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku przeprowadzenia wymienionych dowodów, gdyż przeprowadzenie rozprawy uzależnione jest od wyjaśnienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy poza rozprawą. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organy wyczerpały swoje możliwości dowodowe natomiast jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów. Organ rozpatrzył nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Zarzut związany z nie przeprowadzeniem rozprawy jest więc niezasadny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut określony w pkt a, tj. naruszenia art.3§1, art. 141§4 i art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7, art. 75§1, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a, który kasator upatruje w zaniechaniu dokonania ustaleń w oparciu o dane zawarte w kasach rejestrujących.

Jeśli chodzi o art. 141§4 p.p.s.a. to przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

Ustosunkowując się do kwestii ,,zaniechania ustalenia w oparciu o dane zawarte w kasach rejestrujących jaka była wartość sprzedaży biletów" to stwierdzić należy, że zarzut ten jest zupełnie chybiony bowiem w aktach sprawy znajdowały się wydruki biletów imiennych dostarczone przez Skarżącą. W sprawie nie zaszły też żadne okoliczności pozwalające na reinterpretację zebranego już materiału dowodowego i uzasadniające ponowne złożenie tych samych dokumentów z kas rejestrujących. Strony postępowania nie kwestionowały waloru dowodowego i przydatności dostarczonych wydruków z kas fiskalnych zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieuzasadnione.

5.5. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności niezbędnym było odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 58§1 i §3 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy umowa zawarta pomiędzy Spółką a Województwem [...] dotknięta była nieważnością.

Zgodnie z art. 1§1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3§1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wobec tak określonej kognicji sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do rozważania kwestii podniesionych w pkt I lit. c skargi kasacyjnej.

Jako chybione należało uznać zarzuty sformułowane w pkt I lit a i b skargi kasacyjnej.

Istota problemu prawnego jaki zarysował się w sprawie dotyczy kwestii zwrotu dotacji nienależnie pobranej przez Skarżąca Spółkę będącą tj. niezgodnie z ustawą z 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która nienależnie udzielona. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia nienależnego pobrania dotacji.

Dotacje pochodzą ze środków publicznych a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany (beneficjent) - zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację. Jeżeli strony zawierają umowy i wyszczególniają wydatek (wydatki) sfinansowane dotacjami to jest to wiążące dla stron umowy. A zatem podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem. Powiązanie to nie może być również dowolne, ale winno być adekwatne do celu wydatku.

Należy również podkreślić podmiot dotujący ma nie tylko prawo ale również i obowiązek skontrolować sposób wydatkowania przez dotowanego otrzymanej dotacji co wynika z ustawy z 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) w związku z ustawą z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) a także na podstawie zawartej umowy o udzieleniu dotacji.

Kontrola przeprowadzona u dotowanego wykazała, że Skarżąca sprzedawała bilety ulgowe-imienne-miesięczne w cenach innych (niższych) niż te, które określono w cenniku stanowiącym załącznik do umowy o udzieleniu dotacji, chcąc zapewnić maksymalne zapełnienie autobusów. Oferowanie do sprzedaży biletów w cenach innych, niższych niż te, które deklarowano w załączniku do umowy o dotację, prawidłowo w realiach sprawy zakwalifikowano jako działania niezgodne z umową. Skarżąca Spółka będąc związana umową z 30 grudnia 2008r. nie była uprawniona do samodzielnej zmiany cen sprzedawanych biletów bez poinformowania organów samorządu województwa co przewidywała umowa (§5 pkt 5 ust. 10 umowy). Skarżąca obniżyła cenę biletów nie informując dotującego o tym fakcie.

Argumenty podnoszone przez Skarżącą Spółkę, że była związana uprzednio ustalonymi cennikami na usługi przewozowe jako koncesjonowany przewoźnik nie mogły być uwzględnione na gruncie niniejszej sprawy.

Okoliczność, że Skarżąca jest przewoźnikiem wykonującym obowiązki wynikające z ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (obowiązek przedstawienia cenników oferowanych usług) nie jest w sprawie kwestionowana ale nie może też legitymizować Skarżącej do działań sprzecznych z treścią umowy o udzielenie dotacji. Skarżąca posługiwała się de facto dwoma cennikami-jednym na potrzeby realizacji swoich uprawnień/obowiązków jako przewoźnika i drugim na potrzeby zawartej umowy z Województwem [...]. Niska cena oferowanych biletów (dla pewnej grupy osób korzystających z usług przewozowych) była rekompensowana dotacją udzieloną z Województwa. Maksymalny poziom dotacji mógł wynosić 49% ceny biletów gdy tymczasem kształtował się on na poziomie od 52,92% do 91,50%. Działania te zasadnie zakwestionowano jako naruszające postanowienia zawartej umowy, kwalifikując je jako stosowanie cen z uwzględnieniem ulg komercyjnych o których mowa w art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach.

Nie można także podzielić zarzutu kasatora wedle którego w zawartej między stronami umowie, określono dodatkowe wymogi, niewynikające z ustawy, co stanowiło naruszenie art. 8a ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Zgodnie z tym przepisem, uprawnienie do otrzymania dopłat (do biletów) nabywa przewoźnik, który stosuje kasy rejestrujące jak również zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

Odnosząc powyższe do sprawy poddanej kontroli instancyjnej, stwierdzić należy, że Skarżąca Spółka będąca przewoźnikiem zawarła umowę z Województwem [...] a cennik oferowanych do sprzedaży biletów był jej integralną częścią. W umowie z 30 grudnia 2008r. określono zasady przekazywania Skarżącej dopłat. W trakcie realizacji umowy o dotację, Skarżąca nigdy nie kwestionowała sposobu zawarcia umowy, jej treści i cennika. Zagadnienie dopuszczalności zawarcia umowy pojawiło się dopiero przy okazji kontroli wykorzystania udzielonej dotacji. Argumentacja autora skargi kasacyjnej odnosząca się do kształtu obowiązującej umowy jest o tyle niezrozumiała, że Skarżąca zgodziła się podpisać umowę i pobrała przyznane jej środki finansowe. Skarżąca nigdy nie skorzystała z możliwości dokonania zmian zawartej umowy mimo, że umowa dopuszczała taką możliwość.

Okoliczność, że Skarżąca nie akceptuje wyników przeprowadzonej kontroli wydatkowania przyznanych jej środków (co wiąże się z koniecznością ich zwrócenia) i nie godzi się post factum z mechanizmem przyznawania dotacji, nie oznacza konieczności uwzględnienia jej argumentów i uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

5.6. .Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.