II FW 10/13

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2013 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni przez wskazanie Prezydenta Miasta Gdyni, jako organu właściwego rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta Szczecin, dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że pismem z dnia 2 lipca 2007 r. Prezydent Miasta, wskazując na art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), powoływanej dalej jako: "u.p.e.a.", przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy w celu wyegzekwowania należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. W ocenie Prezydenta Miasta, art. 19 § 2 u.p.e.a. nie ustanawia ogólnej właściwości rzeczowej organów samorządów terytorialnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej wszystkich należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwe są organy samorządu terytorialnego. Przepis ten ogranicza kompetencje organu gminy o statusie miasta do egzekucji własnych należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania są one same właściwe. Tym samym, wszczęcie i przeprowadzenie przez Prezydenta Miasta Gdyni egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia albo określenia i poboru właściwy był inny organ samorządu terytorialnego stanowiłoby naruszenie właściwości rzeczowej. Stąd też wskazano Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni, jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo (art. 22 § 2 u.p.e.a.). Prezydent Miasta wywiódł powyższy wniosek z porównania zakresów kompetencji organu gminy o statusie miasta i naczelnika urzędu skarbowego, określonych w art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. O ile kompetencje organu gminy o statusie miasta do egzekucji należności pieniężnych są ograniczone, naczelnik urzędu skarbowego uprawniony jest do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Rozróżnienie to – zdaniem Prezydenta Miasta – oznacza, że naczelnicy urzędów skarbowych uprawnieni są do dochodzenia należności pieniężnych każdego rodzaju, także należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe organy wskazane w art. 19 § 2 u.p.e.a. Jakkolwiek przywołany przepis określa właściwość rzeczową Prezydenta Miasta, nie stanowi on o jego wyłącznej właściwości. Wobec tego, Naczelnik Urzędu Skarbowego – w przeciwieństwie do Prezydenta Miasta – posiada zarówno właściwość miejscową, jak i rzeczową do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego, organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego jest Prezydent Miasta. Organ podniósł, że egzekucja wspomnianej należności nie leży w granicach jego zakresu działania, a co za tym idzie nie mieści się w zakresie jego właściwości rzeczowej. Z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 141, poz. 692 z późn. zm.) wynika bowiem, że egzekucja administracyjna w zakresie podatków i opłat, dla których ustalania i pobierania są właściwe miasta, należy do ich zadań i kompetencji. Tym samym, skoro zobowiązany nie posiadał majątku ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta Szczecin, stosownie do art. 22 § 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym właściwym ze względu na jego miejsce zamieszkania był Prezydent Miasta Gdyni. Egzekucja wspomnianych powyżej należności nie należy do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych. Porównanie treści art. 19 § 1 u.p.e.a. z art. 19 § 2 u.p.e.a. prowadzi bowiem do wniosku, że naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych do należności pieniężnych, których egzekucja pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 § 2 u.p.e.a. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że przejęcie egzekucji administracyjnych od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy egzekucja okazała się w całości bądź w części bezskuteczna, o czym stanowi § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 137, poz. 1541 z póz. zm.), dalej jako "rozporządzenie MF".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Ze sporem kompetencyjnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach tej sprawy, istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia sprawy (przeprowadzenia stosownego postępowania).

W tej sprawie spór powstał między Prezydentem Miasta Gdyni a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni i dotyczy wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta Szczecin przeciwko K. K. zamieszkałemu w G. w celu wyegzekwowania należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego.

Zgodnie z regułą wyrażoną w przepisach art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa oznacza zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw, a właściwość miejscowa – zdolność tego organu do rozpoznawania i rozstrzygania spraw na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju ( B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011,s.105, J.Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz, Warszawa 1987,s. 84-86). Realizacja kompetencji organu jest jego obowiązkiem (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999r., SAB 147/99,LEX nr 50019).Z tych względów organ obowiązany jest zbadać każde podanie wnoszone przez stronę pod kątem własnej właściwości bądź ustalenia organu właściwego (wyrok WSA z dnia 10 listopada 2005r., I SA/Wa 1758/04, LEX nr 199005).

Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Artykuł 19 § 1 tej ustawy stanowi, że: "Z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...". W świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.), z zastrzeżeniem § 2-8, jest naczelnik urzędu skarbowego. Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19 u.p.e.a., zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Z przepisów tych wynika zatem, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego jest samorządowy organ egzekucyjny, który ustala i pobiera te należności pieniężne. Właściwości tej nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Pogląd taki, podzielony przez Sąd rozpoznający spór w tej sprawie, wyrażony został m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r., II FW 2/08; z dnia 22 września 2011 r., II FW 3/11, z dnia 17 listopada 2011 r., II FW 4/11, z dnia 1 lutego 2013 r., II GW 22/12,z dnia 22 marca 2013r., II FW 7/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym jednakże przypadku organem, który wszedł w spór kompetencyjny z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego jest samorządowy organ egzekucyjny, który nie wystawiał tytułu wykonawczego, jest natomiast właściwy miejscowo z uwagi na miejsce zamieszkania zobowiązanego (art.22 § 2 u.p.e.a.).

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia MF, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Ponadto, §6 ust. 5 rozporządzenia MF stanowi, że: "Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Jak trafnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013r., II FW 7/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepisy rozporządzenia MF powinny być na gruncie wykładni systemowej zewnętrznej interpretowane zgodnie z zasadą respektowania hierarchii aktów normatywnych (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 130), co w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do uwzględnienia wyższości hierarchicznej ustawy (u.p.e.a.) nad rozporządzeniem wykonawczym (rozporządzenie MF). Zastosowanie powyższej zasady w procesie dekodowania normy prawnej z przepisów prawa polega na (a) przyjęciu takiej wykładni przepisów aktu normatywnego o niższej mocy prawnej, która nie będzie sprzeczna z przepisami aktu o wyższej mocy prawnej, (b) łącznego interpretowania obu rodzajów przepisów prawa (por. L. Leszczyński [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] Red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, Warszawa 2012, s. 228-229). Stąd łączna wykładnia art. 19 § 1 i 2 oraz art. 22 u.p.e.a. oraz w § 6 ustępów 3 i 5 rozporządzenia MF prowadzi do konkluzji, że wierzyciel (prezydent miasta), będący jednocześnie - z woli ustawodawcy - organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 § 2 u.p.e.a. i w zakresie tam wskazanym, nie może zwolnić się od pełnienia funkcji takiego organu ani odmówić wypełniania nałożonych na niego ustawowych obowiązków. Oznacza to, że o tym, czy podmiot ten jest lub nie jest w danej sprawie organem egzekucyjnym, stanowią przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w u.p.e.a. Z mocy art. 26 § 4 u.p.e.a. musi on przystąpić z urzędu do egzekucji tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Jeżeli jednak wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na terenie którego znajduje się majątek zobowiązanego (§ 6 ust.3 rozporządzenia MF). Stosując przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia MF, niedopuszczalne jest skierowanie tytułu wykonawczego do innego organu egzekucyjnego niż "uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych", a więc właściwego rzeczowo do ich egzekucji w ramach posiadanych uprawnień. Przepis ten nie reguluje właściwości rzeczowej, lecz właściwość miejscową organów egzekucyjnych. Nie narusza ani nie modyfikuje art. 19 u.p.e.a., skoro odnosi się do wymienionych w tym przepisie rodzajów należności pieniężnych, a nie należności bez określenia ich rodzaju. Oznacza to, że wierzyciel będący jednocześnie samorządowym organem egzekucyjnym może kierować tytuł do innego samorządowego organu egzekucyjnego, na terenie którego znajduje się majątek zobowiązanego, mimo że ten ostatni nie jest wierzycielem. § 6 ust.3 rozporządzenia MF pozwala wyłącznie na zmianę właściwości miejscowej (przy warunku zgodności właściwości rzeczowych organu kierującego tytuł wykonawczy i organu przyjmującego tenże tytuł), nie wpływa natomiast na właściwość rzeczową wynikającą z art. 19 § 2 u.p.e.a. Prawidłowość tej wykładni potwierdza treść § 6 ust.5 rozporządzenia MF. Warunkiem niezbędnym dla zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że określony w tym przepisie wierzyciel prowadził egzekucję, przy użyciu dostępnych mu środków, lecz egzekucja ta okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Oznacza to sytuację, w której wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wykonał obowiązki wynikające z treści art. 26 § 4 u.p.e.a., a więc wystawił tytuł wykonawczy zawierający klauzulę skierowania do egzekucji, a następnie wszczął i prowadził egzekucję, która okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Zmiana właściwości rzeczowej związana jest zatem z faktem, że organ egzekucyjny, mogący stosować tylko niektóre środki egzekucyjne, wykorzystał wszystkie dostępnemu środki egzekucyjne, ale nie doprowadziły one do ściągnięcia egzekwowanej należności, a możliwe i celowe jest zastosowanie środków egzekucyjnych, do których uprawniony jest inny organ egzekucyjny.

W tej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony przez Prezydenta Miasta Szczecina, będącego jednocześnie wierzycielem, stosownie do jego właściwości rzeczowej, określonej w art.19 § 2 u.p.e.a. Tytuł ten skierował on następnie do Prezydenta Miasta Gdyni, na terenie działania którego zobowiązany ma miejsce zamieszkania. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie wynika, aby zachodziły przesłanki z § 6 ust.5 rozporządzenia MF, to jest aby egzekucja prowadzona przez Prezydenta Miasta Gdyni , przy zastosowaniu dostępnych mu środków egzekucyjnych, okazała się całkowicie lub częściowo bezskuteczna. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że egzekucję w tej sprawie winien prowadzić jako właściwy rzeczowo i miejscowo organ egzekucyjny Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny w sprawie wskazanej we wniosku Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wyznaczył zatem Prezydenta Miasta Gdyni – z mocy art. 19 § 1 u.p.e.a. – jako właściwy organ egzekucyjny.