II OSK 1175/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 1336/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. J., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 września 2011 r. M. J. złożyła do Prezydenta Miasta Łodzi wniosek o zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nr [...], na wieży stalowej typu BOT-E1/48 o łącznej wysokości 49,95 m n.p.m., z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniem sterującym i przyłączem energetycznym, na terenie nieruchomości przy ul S. w Ł. na działce [...] w obrębie [...], ze względu na fakt złożenia przez nią wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie w/w stacji bazowej telefonii komórkowej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. Wojewoda Łódzki, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., utrzymał to postanowienie w mocy. Wojewoda Łódzki stwierdził, iż złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej nie może skutkować zmianą charakteru tej decyzji na zagadnienie wstępne, które wymaga rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż decyzja lokalizacyjna jest, stosownie do treści art. 16 k.p.a., decyzją ostateczną, zaś samo wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie pozbawia jej przymiotu ostateczności. W ocenie organu oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji lokalizacyjnej jest wiążące, bowiem decyzja ta cały czas znajduje się w obiegu prawnym, mimo toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż okoliczność tego rodzaju, że wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona, stanowi na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, zatem odwołującej się w razie stwierdzenia nieważności spornej decyzji przysługiwać będzie uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że przy wydaniu kwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów, co uzasadniało uwzględnienie skargi M. J.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Można jednakże przyjąć, że chodzi o okoliczność, która w świetle przepisów prawa materialnego jest warunkiem koniecznym wydania decyzji i o której istnieniu przesądza tylko i wyłącznie inny organ administracji lub sąd.

Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ustaleniu lokalizacji celu publicznego), jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli albo decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest wymagana w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy realizacji inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę (art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z powyższego wynika, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest ściśle zależne od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którą rozstrzygnąć może inny organ niż właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Takim zagadnieniem wstępnym jest też rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji celu publicznego w jednym z nadzwyczajnych postępowań, w postępowania o stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia istniały podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż już wówczas - na skutek wniosku skarżącej - zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r., która stanowiła podstawę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmowa zawieszenia postępowania w tych okolicznościach faktycznych stanowiła zatem naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki, opierając ją na:

1) podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. ustalającej lokalizację spornej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia, na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi,

2) podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd poglądu, że ostateczna decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wiąże organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże organ ten ma wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej,

- art. 35 ust. 1 pkt b ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd poglądu, że organ sprawdzający zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dysponując dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest nią związany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W oparciu o te podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2991/12 i II OSK 2921/12, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczen Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Wojewodę Łódzkiego ([...] października 2011 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2011 r. skarżącej już nie przysługiwało.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem postępowanie to było skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji dopuszczalności skargi w tej sprawie. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi wyda Sąd I instancji.