IV SAB/Gl 79/14

Uzasadnienie

Dnia 11 lutego 2014 r. redakcja Tygodnika "[...]" zwróciła się za pośrednictwem poczty elektronicznej do A Sp. z o. o. o udzielnie odpowiedzi na następujące pytania:

- jakie umowy dodatkowe (umowy zlecenie, umowy o dzieło) spółka zawarła w

zeszłym roku (tj. 2013 i 2014 do dnia dzisiejszego),

- z kim umowy te były zawierane. Czy są to osoby prywatne czy podmioty

gospodarcze,

- w ramach owych zleceń jakie czynności zostały wykonane?

- na jaką kwotę opiewają umowy o dzieło i zlecenie (wartość każdej umowy o dzieło

i zlecenia).

W odpowiedzi Prezes Zarządu - Dyrektor Naczelny A Sp. z o. o. pismem z dnia 18 lutego 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że w roku 2013 i do 31 stycznia 2014 r. zawarto łącznie 10 umów zlecenia i o dzieło z osobami fizycznymi. W ramach umów wykonywane były czynności bezpośrednio związane z funkcjonowaniem spółki i opiewały łącznie na kwotę 44 017,74 zł brutto. Jednocześnie poinformował, że w przypadku zleceniobiorców, którymi są osoby fizyczne nie może udzielić informacji w zakresie danych osobowych ze względu na ograniczenia wynikające z ustawy i ochronie danych osobowych. Dodał, że umowy inne niż umowy zlecenia i o dzieło są publicznie dostępne w urzędowych biuletynach, natomiast pozostałe podlegają tajemnicy przedsiębiorcy zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. prawo prasowe oraz podlegają ograniczeniu stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W kolejnym piśmie z dnia 19 marca 2013 r. skierowanym do Spółki w związku z ww. odpowiedzią redakcja Tygodnika "[...]" potrzymała swoje żądania dotyczące informacji związanych z umowami zlecenia i o dzieło zawartymi przez Spółkę w roku 2013 oraz do 11 lutego 2014 r. i ponowiła pytanie:

- z kim umowy te (zlecenia i o dzieło) zostały zawarte (imię i nazwisko zleceniobiorcy

osoby fizycznej bądź nazwę podmiotu),

- jakie czynności zostały wykonane w ramach zawieranych umów (dokładne

określenie każdej czynności zgodnie z zapisem w zawieranych umowach),

- na jaką kwotę w przypadku każdej wymienionej wyżej osoby bądź podmiotu

opiewają (indywidualnie) zawierane umowy zlecenia i o dzieło (wartość każdej

umowy).

W odpowiedzi Prezes Zarządu Spółki pismem z dnia 31 marca 2014 r. poinformował, że A Sp. z o. o. zawarła w 2013 r. umowy cywilnoprawne m.in. ze specjalistą ds. ochrony przeciwpożarowej, osobą odpowiedzialną za przestrzeganie przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy (BHP), elektrykiem oraz informatykiem. Obowiązek zawarcia tych umów wynika z obowiązujących przepisów oraz zawartych umów na korzystanie z A przy ul. [...]. Ponadto wskazał, że w 2013 r. zobowiązania z wymienionego wyżej tytułu wyniosły 21 406,07 zł. Spółka w 2013 r. miała również podpisaną umowę na sprzątanie obiektu z firmą B Sp. z o. o. z siedzibą we W. oraz umowę na ochronę obiektu z firmą C z siedzibą w S. Łączna wartość tych umów w 2013 r. wyniosła 55 273 zł netto.

Dalej w piśmie tym zawarto informację, że Spółka nie może ujawnić imiennego wykazu zawieranych umów cywilnoprawnych z ww. osobami oraz zestawienia ich wynagrodzeń, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, podlegają one ochronie prawnej. Ujawnienie tych danych może nastąpić po uzyskaniu przez wnioskodawcę pisemnej zgody tych osób. Dodatkowo wskazano, że ujawnienie tych danych osobom nieupoważnionym stanowi czyn zabroniony, który jest zagrożony karą. Ponadto, powołano się na wyrok NSA z 24 czerwca 1999 r. II SA 686/99, w którym stwierdzono, że żaden przepis nie zobowiązuje organów państwowych i samorządowych do wykonywania, wyłącznie na potrzeby prasy, specjalnych wykazów, zestawień czy innego rodzaju opracowanych danych.

Dnia 2 maja 2014 r. R.K. redaktor naczelna Tygodnika Regionalnego "[...]" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zarządu Spółki Miejskiej A Sp. z o. o. z siedzibą w C. Skarżąca domagała się uznania, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej lub uznanie uprawnienia skarżącej do uzyskania tej informacji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności powołana została treść korespondencji wymienianej pomiędzy stroną skarżącą a organem. Następnie podniesiono, że organ w zakresie w jakim nie udostępnił informacji publicznej dotyczącej: poszczególnych kwot na jakie opiewały zawarte umowy, danych osób fizycznych, z którymi zostały one zawarte, szczegółowego zakresu czynności wykonywanych ramach umów oraz umów dodatkowych, dopuścił się bezczynności. Zdaniem strony skarżącej organ w sposób nieuzasadniony przedstawił informacje niepełne, niezborne oraz wymijające dotyczące kwot na jakie opiewały zawarte umowy, czynności wykonywane w ich ramach, a także w sposób bezzasadny nie udzielił informacji odnoszącej się do imion i nazwisk osób fizycznych, z którymi zawarte zostały umowy. Jednocześnie powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, w którym wyrażony został pogląd, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo zwrócono uwagę, że jedynym właścicielem A sp. z o. o., co wynika z informacji zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej tej Spółki, jest gmina Miasto C., co oznacza, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto zarzucono Zarządowi Spółki naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku oraz zgodnie z wnioskiem , a także naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 4 Prawa prasowego w zakresie obowiązku udzielenia prasie informacji o swojej działalności.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółki A Sp. z o. o. w C., reprezentowany przez adwokata T.O., wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że Spółka nie pozostaje w bezczynności, bowiem udzieliła stronie skarżącej wyczerpującej odpowiedzi na wszystkie pytania. Akcentowano, że udzielając odpowiedzi opierano się na utrwalonym orzecznictwie, które należy stosować analogicznie do sytuacji dotyczącej A sp. z o. o., zgodnie z którym "podanie faktu, co do wysokości wynagrodzenia pracownika sądu, który nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną jest naruszeniem jego prywatności, o ile nie wyraził zgody na ujawnienie takiej informacji (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 993/12). Jednocześnie poinformowano, że władze Spółki zwróciły się do Generalnego Inspektora Danych Osobowych oraz do Państwowej Inspekcji Pracy z wnioskiem o udzielnie informacji w zakresie prawa i możliwości udzielania informacji podmiotom trzecim, w tym danych osobowych i zarobków pracowników Spółki oraz umów cywilnoprawnych zawieranych z osobami fizycznymi, jednakże instytucje te nie udzieliły odpowiedzi na przesłane wnioski. Podniesiono również, że Spółka udzieliła stosownej informacji na temat wartości zawieranych umów z przedsiębiorcami, w tym z firmą C oraz B sp. z o. o., w związku z czym został spełniony obowiązek udzielenia informacji zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna wyłącznie w sprawach, w których zapadają decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania i uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W niniejszym postępowaniu skarżąca upatruje bezczynności Zarządu Spółki , polegającej na niezałatwieniu jej wniosków o udzielenie informacji publicznej, z tym że w istocie wniosek z dnia 19 marca 2014 r. stanowi powielenie i uszczegółowienie wniosku wcześniejszego z dnia 11 lutego 2014 r. Zatem sprawa powinna być rozpoznana na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej w skrócie "u.d.i.p.". Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), jak też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

A Sp. z o.o. w C. jest spółką prawa handlowego, w której Miasto C. posiada 100% udziałów. Ponadto z odpisu z Krajowego Rejestru Handlowego Spółki wynika, że przedmiot jej działalności obejmuje m.in. działalność obiektów sportowych, działalność związana ze sportem i poprawą kondycji fizycznej. Gmina Miasto C. poprzez działalność tej Spółki realizuje zatem swoje zadania publiczne określone w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013, poz. 594). Do zadań tych należy m.in. zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Zatem A Sp. z o.o. wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Natomiast co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" definiuje art. 1 ust. 1 ustawy, zaś konkretyzuje przedmiot informacji publicznej art. 6 tej ustawy, który jednak nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f) u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Spółka A jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f) jak i art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Zatem żądana we wniosku informacja jest więc informacją publiczną, co zresztą w sprawie nie było kwestią sporną.

Zatem załatwienie sprawy dotyczącej żądań skarżącej przez Zarząd Spółki na podstawie u.d.i.p. mogło nastąpić:

- poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2),

- poprzez odmowę udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania (art. 16 ust. 1) z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, bądź też

- poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy),

- poprzez poinformowanie, że informacja została udostępniona w BIP. Nie jest bowiem organ zobowiązany do udostępnienia informacji na wniosek, jeżeli jest ona dostępna w BIP (art. 10 ust. 1).

Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Także przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia 19 marca 2014 r. nie został załatwiony zgodnie z u.d.i.p. Wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, niemniej jednak nie odpowiadała ona żądaniom w nim zawartym. Organ nie podał czynności wykonywanych w ramach każdej z umów zlecenia i o dzieło zawartych w 2013 i w 2014 r. (do 11.02), zgodnie z zawartymi w tych umowach zapisami. W przypadku umów z 2013 r. organ wskazał tylko z osobą o jakiej specjalności zostały one zawarte i tylko przykładowo je wymienił, o czym świadczy użyte w skrócie wyrażenie "między innymi". Nie udzielił odpowiedzi co do kwot na jakie poszczególne umowy z wymienionymi w piśmie firmami (na sprzątanie i ochronę obiektu) były zawarte, podając jedynie ich łączną wartość. Odmówił ujawnienia danych osób fizycznych z którymi umowy zlecenia i o dzieło w 2013 i 2014 (do 11.02) zostały zawarte (imię i nazwisko tych osób) oraz wysokości wynagrodzeń z tytułu każdej z umów powołując się na ochronę danych osobowych (przy czym nie jest jasne czy dotyczy to także wynagrodzeń wymienionych w piśmie spółek, skoro podano łączną ich wysokość).

Tymczasem podkreślenia wymaga, że adresat wniosku nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazanych, ale powinien rozpoznać wniosek w zakresie żądań w nim zawartych i to w sposób określony w ustawie. Oznacza to, że powinien udzielić informacji zgodnej z wnioskiem bądź w sytuacji, gdy uzna, że informacje, których wnioskodawca żąda nie podlegają ujawnieniu, ze względu na ograniczenia ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmówić jej udostępnienia wydając decyzję (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Należy jednocześnie wskazać, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Skoro sprawa w zakresie pełnego żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 19 marca 2014 r. nie została załatwiona zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po stronie jego adresata zachodzi bezczynność.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia i załatwienia wniosku skarżącej z dnia 19 marca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Jednocześnie w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Natomiast organ zareagował na wniosek skarżącej z dnia 19 marca 2014 r. jednakże bezczynność w tym zakresie wynikła z błędnej oceny, co do realizacji żądania. O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy, orzeczono w punkcie 3 sentencji na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.

-----------------------

3