II SA/Bd 645/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Burmistrz S. zwrócił się do K.-P. Kuratora Oświaty o zaopiniowanie możliwości połączenia w zespół szkół Szkoły Podstawowej w S. i Gimnazjum w S. W załączeniu Burmistrz przekazał Kuratorowi projekt uchwały o powołaniu zespołu szkół, akt założycielski i statut zespołu. W uzasadnieniu załączonej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkoły różnych typów może je połączyć w zespół. Utworzenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. poprzez połączenie: Gimnazjum z Oddziałami Dwujęzycznymi im. [...] w S., Szkoły Podstawowej im. [...] w S., Przedszkola Nr [...] w S. umożliwi sprawniejsze i efektywniejsze zarządzanie placówkami. Utworzenie zespołu spowoduje ponadto obniżenie kosztów funkcjonowania jednostek oświatowych poprzez zorganizowanie wspólnej obsługi, zapewnienie jednolitego kierownictwa oraz bardziej optymalne wykorzystanie kadry pedagogicznej. Ideą utworzenia zespołu jest również ułatwienie administrowania mieniem i zatrudniania pracowników. Połączenie placówek w zespół stworzy także lepsze warunki do racjonalnego zarządzania placówką. Przy jednym zespole istnieje duża możliwość monitorowania rozwoju psychofizycznego dziecka, jego umiejętności i kompetencji w trzech cyklach kształcenia. Programy wychowawcze i profilaktyczne stosowane równocześnie w całym zespole, przyniosą większe korzyści.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] K.-P. Kurator Oświaty w B. negatywnie zaopiniował zamiar połączenia w/w szkół.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że z przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego wynika, iż w/w szkoły są największymi szkołami w gminie, których obwody obejmują S. i pobliskie wsie - do szkoły podstawowej uczęszcza [...] uczniów, uczących się w [...] oddziałach, w klasach I-VI, natomiast w [...] oddziałach gimnazjum uczy się [...] uczniów. W gimnazjum funkcjonuje obecnie jeden oddział dwujęzyczny, a od roku szkolnego 2013/2014 liczba oddziałów dwujęzycznych ma wzrosnąć. Obydwie szkoły dysponują zapleczem sportowym, gabinetami specjalistycznymi oraz wyposażeniem umożliwiającym realizację podstawy programowej i przyjętych w szkołach programów nauczania. Szkoły realizują programy wychowawcze i profilaktyki wynikające ze zdiagnozowanych potrzeb uczących się. Wyniki uzyskiwane przez uczniów Szkoły Podstawowej im. [...] na sprawdzianie przeprowadzanym w klasie VI mieszczą się w strefie wyników średnich (4-5 stanin), natomiast wyniki z egzaminu gimnazjalnego są niższe niż średnie wyniki uzyskiwane w województwie (EWD ujemne). W gimnazjum obecnie realizowany jest program naprawczy, którego celem jest podniesienie efektów kształcenia. Budynki szkoły podstawowej i gimnazjum położone są w znacznej odległości od siebie, na przeciwległych krańcach miasta, a przejazd między nimi jest utrudniony ze względu na konieczność poruszania się po ruchliwej drodze krajowej.

Zespół szkół, utworzony z w/w szkół oraz włączonego do niego Przedszkola Nr [...] w S., będzie placówką o złożonej strukturze, realizującą wiele zróżnicowanych zadań, wynikających ze specyfiki i potrzeb szkół wchodzących w jej skład. Funkcjonowanie szkół w różnych budynkach oraz odmienność realizowanych celów może negatywnie wpływać na skuteczność zarządzania i jakość sprawowanego przez dyrektora wewnętrznego nadzoru pedagogicznego, a w rezultacie prowadzić do obniżenia jakości kształcenia oraz efektywności oddziaływań wychowawczych.

Proponowana zmiana spowoduje osłabienie wewnętrznego nadzoru pedagogicznego sprawowanego nad placówkami, utrudni wprowadzanie prorozwojowych zmian i realizację statutowych zadań każdej ze szkół.

Jako podstawę prawną do wydania opinii organ wskazał art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 z późn. zm.), dalej zwana u.s.o., zgodnie z którym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą opinię złożyła Gmina S. Zaskarżonej opinii zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w szczególności art. 62 ust. 5b u.s.o. polegające na ogólnikowym i lakonicznym przyjęciu, iż połączenie w/w szkół w zespół spowoduje osłabienie wewnętrznego nadzoru pedagogicznego sprawowanego nad placówkami i utrudnienie wprowadzania prorozwojowych zmian i realizację statutowych zadań każdej ze szkół. Mając na uwadze powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej opinii i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że organ całkowicie zignorował argumentację, iż utworzenie zespołu spowoduje obniżenie kosztów funkcjonowania jednostek oświatowych wchodzących w skład zespołu poprzez zorganizowanie wspólnej obsługi, zapewnienie jednolitego kierownictwa oraz bardziej optymalne wykorzystanie kadry pedagogicznej. Organ nie wziął również pod uwagę stanowiska skarżącej, że głównym celem połączenia szkół w zespół jest stworzenie warunków do racjonalnego zarządzania placówką, ułatwienie administrowania mieniem i zatrudniania pracowników. Organ nie odniósł się również do argumentu skarżącej, że połączenie szkół da możliwość monitorowania rozwoju psychofizycznego dzieci na trzech etapach kształcenia, a programy wychowawcze i profilaktyczne, stosowane równocześnie w całym zespole, przyniosą większe korzyści.

Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organu, fakt funkcjonowania szkół w różnych budynkach nie może być argumentem przeciwko ich połączeniu w zespół szkół. Wręcz przeciwnie, pozwoli to na lepsze zapewnienie bezpieczeństwa uczniów, zwłaszcza tych najmłodszych. Nie jest również prawdą, że budynki szkoły podstawowej i gimnazjum położone są w znacznej odległości od siebie. S. nie jest dużym miastem, co powoduje, że odległości między poszczególnymi szkołami, czy innymi instytucjami publicznymi są niewielkie, a fakt przebiegu przez miasto drogi krajowej, która zawsze jest przejezdna, jest atutem, a nie przeszkodą. Ponadto z uwagi na fakt, że, jak sam zauważył organ, obydwie szkoły dysponują zapleczem sportowym, gabinetami specjalistycznymi oraz wyposażeniem umożliwiającym realizację podstawy programowej i przyjętych programów nauczania, nie ma potrzeby przemieszczania się uczniów do różnych budynków. Połączenie szkół w zespół nie pogorszy jakości, ani warunków kształcenia oraz wychowania. Zatem zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organu, że fakt funkcjonowania szkół w różnych budynkach jest przeszkodą w połączeniu szkół w zespół.

Ponadto zdaniem skarżącej zaskarżona opinia jest dowolna, bardzo ogólna, wręcz ogólnikowa i nie odnosi się do poszczególnych szkół, które mają być połączone w zespół. Argumentacja organu sugeruje, że połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w ogóle nie jest możliwe, co nie jest prawdą, gdyż ustawodawca dopuszcza taką formę funkcjonowania szkoły podstawowej i gimnazjum.

Organ nie dokonał również żadnej analizy sytuacji ekonomicznej Gminy S. i szkół. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28.09.2012 r., IV SA/Gl 451/12, wydając opinię kurator działa w warunkach związania treścią przepisów, co oznacza, że zawartą w niej ocenę winien odnieść zarówno do stanu prawnego jak i do okoliczności konkretnego przypadku. Tymczasem lakoniczna i ogólnikowa opinia takich wymogów nie spełnia. Stanowi to o naruszeniu reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii ostatecznie warunkującej utworzenie zespołu szkół. To natomiast wskazuje na naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 62 ust. 5b u.s.o.

Negatywna opinia będąca przedmiotem niniejszej skargi narusza interes prawny skarżącej, jej uprawnienie oraz kompetencje.

Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 u.s.o. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. W myśl art. 5a ust. 3 cyt. ustawy środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 i 2b, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy to organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność wykonując określone w tym przepisie obowiązki.

Nieuzasadniona negatywna opinia organu uniemożliwia skarżącej wypełnianie jej ustawowych zadań, zwłaszcza w sytuacji niżu demograficznego, wzrostu kosztów utrzymania szkół i ograniczania dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona opinia organu wkracza również w kompetencje skarżącej zawarte w art. 62 ust. 5b u.s.o. do prawnie dopuszczalnego połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół. Wskazany przepis umożliwia gminom optymalizację organizacji szkolnictwa. Tymczasem nieuzasadniona negatywna opinia to zarządzanie placówkami uniemożliwia.

W związku z powyższym wobec faktu, że zaskarżona opinia narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, jej uchylenie jest konieczne i uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, jej wniosek o wydanie opinii nie został w żaden sposób uzasadniony, bowiem nie przedstawiła ona w nim żadnej argumentacji. Wniosek ten składa się dokładnie z jednego zdania. Oprócz określenia przedmiotu wniosku i wykazu załączników skarżąca w żaden sposób zamiaru połączenia szkół w zespół nie uzasadniła.

Uzasadnienie projektu uchwały było bardzo ogólnej i hipotetycznej, nie zawierało ponadto żadnych analiz czy danych uzasadniających wniosek. Nie zawierał on w szczególności danych demograficznych, dotyczących ilości dzieci obecnie uczęszczających do obu szkół i szacunkowych danych, dotyczących liczebności uczniów w najbliższych latach. Nie wskazano żadnych danych ekonomicznych, informacji dotyczących sposobu planowanej racjonalizacji zatrudnienia, czy usprawnienia funkcjonowania szkół po połączeniu ich w zespół. Wniosek nie zawarł jakiejkolwiek analizy pozwalającej choćby na pobieżną ocenę efektów ekonomicznych uzasadniających planowaną zmianę i jego związku z planowanymi przez gminę oszczędnościami. Skarżący w żaden sposób nie wykazał również, że planowane połączenie w zespół poprawi warunki nauki i zwiększy szanse edukacyjne uczniów. Obowiązek uzasadniania wniosku w tym przedmiocie przez organ prowadzący jednoznacznie wskazuje sama instytucja łączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, skoro takie połączenie wymaga uzyskania pozytywnej opinii, a więc może mieć miejsce wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Konieczność wykazania zasadności wniosku właśnie przez organ prowadzący (wnioskodawcę) wynika z ugruntowanego orzecznictwa w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 8.05.2012 r., sygn. akt II SA/Ol 251/12, LEX nr 1166222, "okoliczność, że zasadą jest swoboda organu prowadzącego szkoły w zakresie łączenia szkól, nie oznacza, że w każdym przypadku wystąpienia organu prowadzącego szkoły z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół, opinia kuratora oświaty musi być pozytywna. Jedynie bowiem w przypadku wykazania przez organ prowadzący szkoły, że w sprawie zaistniał szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie wyjątku od zasady kształcenia dzieci i młodzieży w samodzielnych typach szkół, negatywna opinia kuratora oświaty mogłaby zostać oceniona jako arbitralna i naruszająca prawo". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że ustawodawca ograniczył przewidzianą w ust. 1 art. 62 u.s.o. swobodę organu prowadzącego szkoły w zakresie łączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół, przewidując obligatoryjny wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Z treści cytowanego wyżej przepisu nie wynika wprost, jakie okoliczności winien brać pod uwagę organ nadzoru pedagogicznego oceniając zgłoszony przez organ prowadzący szkoły zamiar połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkól. Powyższe nie oznacza dowolności w tym zakresie, gdyż należy mieć na względzie określone w ustawie o systemie oświaty zadania kuratora oświaty. Stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 6 u.s.o., kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. Przedmiot nadzoru pedagogicznego i kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określa art. 33 ustawy. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkól, placówek i nauczycieli, w tym na zapewnieniu uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek i udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Oceniając zamiar połączenia przedmiotowych szkół w zespół nie można również pominąć założeń reformy oświatowej. Głównym celem tej reformy było upowszechnienie wykształcenia na poziomie średnim i wyższym, wyrównanie szans w dostępie do edukacji i podnoszenie jakości oświaty. Realizacji tych celów służyło m.in. utworzenie nowego ustroju szkolnego: sześcioletniej szkoły podstawowej, trzyletniego gimnazjum i szkół ponadgimnazjałnych. Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21.03.2012 r., sygn. akt III SA/Łd 135/12) (...).

Organ, wbrew zarzutom skargi, szczegółowo uzasadnił przesłanki leżące u podstaw wydania przez niego negatywnej opinii w tej sprawie.

Skarżąca we wniosku o wydanie opinii w sprawie połączenia szkół w zespół stwierdza, że "programy wychowawcze i profilaktyczne, stosowane równocześnie w całym zespole, przyniosą większe korzyści". Tymczasem liczba uczniów uczęszczających do zespołu i różnice rozwojowe związane z ich wiekiem mogą utrudniać prawidłowe rozpoznawanie potrzeb oraz podejmowanie adekwatnych działań profilaktyczno-wychowawczych, np. uroczystości, imprez, akcji, programów, zapewniających pełen i harmonijny rozwój uczniów, kształtujących postawy i wartości, dających poczucie bezpieczeństwa i zapobiegających zachowaniom niepożądanym i zdarzeniom zagrażającym temu bezpieczeństwu. Wyniki uzyskiwane na egzaminach zewnętrznych w wyżej wymienionych szkołach - sprawdzianie przeprowadzanym w VI klasie szkoły podstawowej i egzaminie gimnazjalnym - wskazują na konieczność podjęcia działań naprawczych zmierzających do podniesienia jakości pracy szkół. Pełne zaangażowanie kadry pedagogicznej i dyrekcji szkoły - skupienie się w codziennej pracy na organizacji procesu dydaktycznego, a z drugiej strony wzmocnienie nadzoru pedagogicznego w celu kontroli celowości i efektywności podejmowanych działań oraz ich ewaluacji - będą sprzyjały realizacji założeń programów naprawczych. Obecnie w Gimnazjum z Oddziałami Dwujęzycznymi im. [...] realizowany jest program naprawczy - przerwanie działań z niego wynikających może przynieść negatywne skutki. Nadzór nad tak złożoną i dużą placówką sprawowany przez jednego dyrektora - nawet w przypadku powołania wicedyrektorów - nie będzie skuteczny, niemożliwe będzie dokonanie szczegółowej oceny skuteczności procesów zachodzących w szkołach.

Również względy związane z bazą lokalową i dydaktyczną nie stanowią argumentu za połączeniem szkół w zespół - obie szkoły dysponują pełną bazą lokalową i dydaktyczną umożliwiającą realizację podstawy programowej. Trudno zgodzić się z opinią skarżącej, że funkcjonowanie szkół, wchodzących w skład zespołu, w różnych budynkach zapewnić może poczucie bezpieczeństwa uczniom, skoro dyrektor szkoły będzie jeden dla całego zespołu, a zorganizowanie wspólnej obsługi i zatrudnianie w obu szkołach tej samem kadry pedagogicznej powodować będzie musiało konieczność częstego przemieszczania się wielu pracowników między budynkami obydwu szkół, które oddalone są od siebie o ok. 2 kilometry. Przy czym, aby do nich dotrzeć, trzeba pokonać ruchliwą trasę w kierunku P. Powyższa okoliczność powodować będzie kolejne zagrożenia dla pracowników szkoły oraz powodować, że ich czas nie będzie wykorzystywany optymalnie, a ponadto uczniowie jednej ze szkół zostaną pozbawieni opieki swoich nauczycieli, którzy w tym czasie przebywać będą musieli w drugim z budynków. Konieczność odbywania wędrówek pozbawi ponadto przemieszczających się w ten sposób nauczycieli przysługującego im prawa do wypoczynku w czasie przerw międzylekcyjnych.

Z powyższej argumentacji jednoznacznie wynika, że zaskarżona opinia była właściwa, bowiem planowane połączenie szkół, nawet jeśli faktycznie spowodowałoby obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, to z obiektywnego punktu widzenia skutkowałaby obniżeniem jakości działań edukacyjnych i profilaktyczno-wychowawczych, prowadzonych przez szkoły, osłabieniem lub nawet uniemożliwieniem sprawowania nadzoru pedagogicznego przez dyrektora zespołu nad każdą z tych szkół, ale przede wszystkim - stanowiłoby naruszenie istoty reformy systemu oświaty, która wykluczyła co do zasady możliwość łączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Z planowanego połączenia nie wynika także, iż w jakimkolwiek stopniu poprawić może ono warunki nauki i zwiększyć szanse edukacyjne uczniów.

Instytucja łączenia szkół w zespół nie miała na celu uzyskiwanie w ten sposób ekonomicznych oszczędności, o czym przesądza fakt, że w tym celu ustawodawca wprowadził możliwość utworzenia przez organ prowadzący jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub zorganizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek, na podstawie art. 5 ust. 9 u.s.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświatowych, o której mowa w art. 62 u.s.o., stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kurator oświaty - jako organ nadzoru pedagogicznego - wykonuje ten nadzór w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2013 r. poz. 594 - dalej zwana u.s.g. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 19.01.2012 r., I OSK 2087/11, LEX nr 1126275).

Zgodnie z art. 62 ust. 5b u.s.o., połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tryb wydania takiej opinii określa art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g., w myśl którego, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (który nie ma w sprawie zastosowania). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a.

Opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół stanowi więc akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Opinia ta jest szczególną formą ingerencji w działania gminy. Zakres zajętego w opinii stanowiska, jak również oceny i analizy stanu faktycznego związanego z proponowanym połączeniem szkół w zespół, sprowadza się do wydania przez kuratora oświaty opinii pozytywnej lub negatywnej.

Zadaniem kuratora oświaty jest weryfikacja, czy proponowane połączenie szkół w zespół jest dopuszczalne i celowe. Wydanie opinii negatywnej jest możliwe tylko wtedy, gdy w przedstawionym projekcie dostrzeże wady związane z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym w zakresie określonym w art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 u.s.o.

Przepis art. 62 ust. 5b u.s.o., jak również żaden inny ustawy o systemie oświaty, nie określa przesłanek, warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wydając opinię, kurator oświaty obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w powiązaniu z ideą demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby określone formy działań organów administracji nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy te kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotna jest tu pozycja i kompetencje kuratora oświaty, które koncentrują się przede wszystkim wokół uprawnień koordynacyjnych i władczo - kontrolnych w stosunku do szkół. Wykonywany przez niego nadzór pedagogiczny na terenie województwa obejmuje całość zagadnień edukacyjnych. Kurator jest organem odpowiedzialnym w głównej mierze za jakość edukacji na tym szczeblu, posiada także szereg uprawnień kontrolnych w stosunku do szkół zarówno publicznych, jak i niepublicznych. W myśl art. 31 ust. 1 pkt 6 u.s.o., kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności realizuje politykę oświatową Państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową Państwa. Ważne przy tym jest, że kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Ustawa precyzuje też pojęcie "nadzoru pedagogicznego", stanowiąc, że polega on m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, etc. (art. 33 ust. 1 ustawy).

Realizując zatem ustawowe zadania i kompetencje, kurator oświaty m.in. współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego, jak choćby w tym przypadku w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, opiniując połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Funkcja, jaką w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum pełni kurator oświaty, nie ma oczywiście nic wspólnego z nadzorem kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego, gdyż kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą, ale nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz prawo realizowania polityki oświatowej Państwa, a także kształtowanie i rozwój bazy materialnej szkół i placówek publicznych legitymują kuratora oświaty do wydawania wiążącej organ prowadzący szkołę opinii w tym zakresie. Opinia taka ma charakter autonomiczny.

Polski system oświaty tworzy integralną całość, na którą składają się różne zadania i kompetencje wielu jednostek organizacyjnych i organów władzy publicznej. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Zasada Państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy również ocenić kwestię kompetencji kuratora oświaty do wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Jeżeli więc ustawa o systemie oświaty uzależnia połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum od pozytywnej opinii kuratora, jest to opinia suwerenna, podejmowana przez organ nadzoru pedagogicznego w ramach przysługujących mu kompetencji i w tym zakresie uzasadnienie, jakie zostaje podane w opinii, bez względu na to, czy jest obszerne i szczegółowe, czy też koncentruje się tylko na założeniach programowych, przyjętych w 1999 r. podczas reformy edukacji, wyczerpuje wymagania art. 62 ust. 5b u.s.o. Opinia, o której mowa w tym przepisie, nie jest przecież decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których należałoby stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), w tym także przepisy dotyczące uzasadniania tych aktów. Nie można więc przyjąć, by opinia kuratora oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum miała zawierać takie uzasadnienie, jakie wymagane jest w przypadku kwalifikowanych aktów administracyjnych.

Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy), których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, sąd administracyjny, wyrażając swój pogląd i kwestionując merytoryczne motywy opinii, w sposób nieuprawniony wszedłby w rolę organu nadzoru pedagogicznego, a więc w rolę zastrzeżoną tylko dla kuratora oświaty, co byłoby sprzeczne z ustrojową funkcją tego sądu. Jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii powinien prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego (tak słusznie wyrok NSA z dnia 11.04.2012 r., I OSK 203/12, LEX nr 1264656). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie tak nie jest.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzic trzeba, że K.-P. Kurator Oświaty w B. motywując podjętą w sprawie opinię odniósł się do realiów związanych z funkcjonowaniem wskazanych w projekcie uchwały szkół związanych m.in. z ich położeniem w dwóch różnych budynkach oddzielonych ruchliwą ulicą. Organ dokonał ustalenia i oceny istniejącego zaplecza przedmiotowych szkół stwierdzając, że dysponują one takim zapleczem sportowym, gabinetami specjalistycznymi oraz wyposażeniem umożliwiającym realizację podstawy programowej i przyjętych w szkołach programów nauczania. Z tego punktu widzenia więc połączenie szkół nie znajduje w ocenie opiniującego racjonalnego uzasadnienia. Organ zwrócił również uwagę na pewne różnice występujące w poziomie nauczania szkół, co również stanowi przeciwwskazanie do ich połączenia z uwagi na realizowany w gimnazjum program naprawczy. Kurator ocenił także strukturę planowanego zespołu szkół i możliwości zarządzania tak złożoną jednostką przez jednego dyrektora oceniając, że doprowadzi to do obniżenia jakości kształcenia oraz efektywności oddziaływań wychowawczych.

Należy zatem stwierdzić, że organ w prawidłowy sposób uzasadnił wyrażoną przez siebie opinię odnosząc się do poszczególnych zagadnień i wyjaśniając w tym zakresie swoje stanowisko. Nie można uznać za zasadne zarzutów podniesionych przez skarżącą, która sama przyczyniła się w pewnym zakresie do wydania opinii tej treści przez organ. Kurator nie miał żadnych podstaw do polemizowania z celami, które przyświecały autorowi projektu uchwały o połączeniu szkół, ponieważ poza zupełnymi ogólnikami nie uzasadnił on w żaden merytoryczny sposób zasadności tegoż połączenia.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie było rolą organu, którego, o czym wspomniano wyżej, cele są zupełnie inne, dokonywanie oceny finansowych skutków połączenia szkół.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że zaskarżona opinia wkracza w jej kompetencje, ponieważ jest to zagwarantowana ustawowo możliwość nadzoru kuratora nad działalnością gmin w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe należało skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić jako bezzasadną.