I SA/Gd 988/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 kwietnia 2013r., będące stanowiskiem wierzyciela, uznające za niezasadne zarzuty zgłoszone przez T. D. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. - w celu uzyskania stanowiska tego organu jako wierzyciela obowiązku - zarzuty zobowiązanego T. D., zawarte w piśmie z dnia 26 marca 2013r. w sprawie prowadzenia egzekucji należności pieniężnych, tj. grzywny w wysokości 111.309 zł, nałożonej przez organ nadzoru budowlanego w celu przymuszenia do wykonania prawomocnej decyzji z dnia 8 sierpnia 2008r. nakazującej rozbiórkę warsztatu samochodowego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w R. (do poziomu posadzki, z pozostawieniem ścian lakierni i suszarni).

W sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku uiszczenia należności pieniężnej T. D. zarzucił naruszenie art. 33 pkt.: 4, 7, 8 oraz 10 u.p.e.a. poprzez:

- błędne ustalenia co do osoby zobowiązanego, gdyż "nie jest (on) jedynym właścicielem nieruchomości - dyspozycja art.27c ustawy";

- brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia;

- zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego: użycie "najpoważniejszego środka egzekucyjnego jest zbyt daleko idące";

- niespełnienie wymogów art. 27 ustawy: w poz.50 tytułu wykonawczego "przywołano ogólną jednostkę redakcyjną przepisu, tj. § 13 rozporządzenia Ministra Finansów, co w ocenie skarżącego jest niewłaściwym określeniem podstawy prawnej".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2013r., podjętym na podstawie art.34 § 1 i § 2 u.p.e.a., zajął negatywne stanowisko wobec zarzutów zgłoszonych przez T. D. w sprawie prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. egzekucji grzywny w kwocie 111.309 zł, nałożonej przez organ nadzoru budowlanego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku warsztatu samochodowego.

W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel wskazał, że zobowiązanym jest T. D., ale biorąc pod uwagę fakt, iż właścicielami majątku są małżonkowie, egzekucja dotyczy ich majątku wspólnego, co wynika z wystawionego tytułu wykonawczego TYT-1, w którym wpisana została żona I. D. Wskazane w tytule zobowiązanie pieniężne jest wymagalne i podlega egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie art. 2 u.p.e.a. - każdy zapis w treści formularza ma skutek prawny, gdy druk formalny staje się dokumentem urzędowym;

W ocenie wierzyciela doręczenie skarżącym upomnienia nie było wymagalne, skoro z § 13 pkt 3 lit.e rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.Nr 137 poz,1541 z 2001r., ze zm.) wynika, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia nakładanej w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Zobowiązany T. D. w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że wierzyciel nie ustosunkował się do jego zarzutów, a sformułowanie "żaden z przedstawionych powyżej zarzutów nie znajduje potwierdzenia w aktach prowadzonej sprawy" nie jest ustosunkowaniem się do treści zarzutu, lecz jedynie subiektywnym wyrażeniem wierzyciela.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- dalej k.p.a.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy zacytował treść art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. i stwierdził, że przywołane przez zobowiązanego zarzuty nie wypełniają żadnej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. W rezultacie organ ten uznał, że negatywne stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia przez organ skarbowy egzekucji obowiązku zapłaty grzywny w wysokości 111,309 zł - nałożonej przez organ nadzoru budowlanego w celu przymuszenia do wykonania prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 sierpnia 2008r. nakazującej rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul.[...] w R., przedstawione w zaskarżonym postanowieniu - jest prawidłowe.

Ponieważ w odpowiedzi na zarzuty wierzyciel przeoczył zarzut o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ odwoławczy wskazał na bezpodstawność tego zarzutu w egzekucji obowiązku uiszczenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - sytuacja oczywistego braku innego środka egzekucyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i T. D. wnieśli o uchylenie obu wydanych postanowień, umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego T. D., ewentualnie uchylenie zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucili organom naruszenie przepisów postępowania, w tym dokonanie błędnej wykładni prawa, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 33 pkt 4, 7, 8, 10 u.p.e.a. poprzez:

1) błędne ustalenia co do osoby zobowiązanego - art. 33 pkt 4 ustawy,

2) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia - art. 33 pkt 7 ustawy,

3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - art. 33 pkt 8 ustawy,

4) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy,

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że tytuł wykonawczy oparty na postanowieniu wierzyciela z dnia 22 maja 2012r. [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia należy uznać za akt nieważny, ponieważ został skierowany do niewłaściwie ustalonego zobowiązanego. Zarzucili również brak skutecznych doręczeń w toku postępowania, co zdaniem skarżących może skutkować nieważnością postępowania.

W tytule wykonawczym (poz.50) w zakresie podającym podstawę braku obowiązku dokonywania upomnienia, przywołano ogólną jednostkę redakcyjną przepisu tj. § 13 rozporządzenia Ministra Finansów, co w ocenie skarżących stanowi niewłaściwe określenie podstawy prawnej.

Skarżący wskazali również, że wierzyciel zaproponował przeprowadzenie egzekucji, w której każdy środek egzekucyjny jest możliwy. Natomiast zastosowanie najpoważniejszego środka egzekucyjnego jest zbyt daleko idące.

W ocenie skarżących organy na etapie postępowania egzekucyjnego, jak również w toku merytorycznego rozstrzygania, nie stosowały się do obowiązujących przepisów prawa, a to oznacza, że strona w postępowaniu była pozbawiona możliwości właściwej obrony przed stawianymi jej zarzutami.

W pozostałym zakresie skarga zawierała powtórzenie argumentacji zawartej w zarzutach oraz w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone przez skarżących postanowienie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wierzyciela zawierające stanowisko w sprawie zgłoszonych przez T. D. zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego o zapłatę grzywny w celu przymuszenia.

Mając na uwadze zarzuty skargi należy podkreślić, że procedura ustanowiona w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do zasady nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji.

Zgodnie z art. 124 § 1 u.p.e.a. nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie. Zgodnie natomiast z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 u.p.e.a.).

Podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji są zarzuty, których katalog zawarty został w art. 33 § 1 u.p.e.a. Mogą one być zgłoszone w terminie siedmiu dni od doręczenia zobowiązanemu przez organ egzekucyjny tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela. Zarzuty zgłaszane są organowi egzekucyjnemu i do tego organu należy "ostateczne" rozstrzygnięcie o zasadności bądź bezzasadności czy też niedopuszczalności zarzutów.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zgłoszone zarzuty organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie tych zarzutów, przy czym w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (§ 2). Jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4 (§ 3). Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (§ 4).

Z przytoczonej wyżej regulacji trybu postępowania w sprawie zarzutów wynika, że postępowanie prowadzące do wyrażenia, w formie postanowienia, stanowiska wierzyciela inicjowane jest przez organ egzekucyjny. Ponadto postępowanie to dotyczy kwestii wynikłych w toku egzekucji, ale nie rozstrzygnięcia co do dalszego jej prowadzenia bądź umorzenia. Stąd niewątpliwie ma charakter uboczny, ale jednocześnie bezpośrednio wpływający na dalszy bieg egzekucji. Wierzyciel jest obowiązany zająć stanowisko w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do czasu, gdy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne.

Zgłoszone przez T. D. zarzuty oparte zostały na art. 33 pkt 4, 7 i 8 oraz 10 u.p.e.a., stanowiących, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być błąd co do osoby zobowiązanego ( pkt 4 ), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ( pkt 7 ), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego ( pkt 8 ) oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ( pkt. 10 ).

W ocenie Sądu słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że żadna z ww. przesłanek w niniejszej sprawie nie występuje.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 8 sierpnia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał zobowiązanemu T. D. rozbiórkę obiektu budowlanego - warsztatu samochodowego o wymiarach zewnętrznych [...], położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w R. do poziomu posadzki, z pozostawieniem ścian lakierni i suszarni.

Wobec niewykonania przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki ww. obiektu budowlanego, postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na T. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 111.309,00 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2012 r. Skoro ww. postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia nie zostały ani uchylone, ani ich wykonanie nie zostało w żaden sposób wstrzymane, obowiązek w nich nałożony jest wymagalny.

Przechodząc kolejno do oceny zasadności zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że przez błąd co do zobowiązanego - art. 33 pkt. 3 u.p.e.a. - należy rozumieć sytuację, w której organ egzekucyjny podjął czynności wobec osoby, którą błędnie uznał za zobowiązanego, w związku z czym doręczył jej tytuł wykonawczy oraz pouczył o prawie wniesienia zarzutów. Strona skarżąca zasadności tego zarzutu upatruje w nieprawidłowym, jej zdaniem, wskazaniem w tytule wykonawczym obok zobowiązanego T. D. także I. D. ( w poz.9 tytułu wykonawczego zaznaczono "X". ) Odnosząc się do powyższego, podkreślenia wymaga, że tytuł wykonawczy został wystawiony również na I. D. nie dlatego, że jest ona zobowiązana do wykonania obowiązku, lecz z mocy art. 27 c u.p.e.a., który stanowi, że jeżeli egzekucja ma być prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków.

Wskazać należy, że przepis art. 27c u.p.e.a. został wprowadzony do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w wyniku jej nowelizacji ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368), która weszła w życie z dniem 30 listopada 2001 r. Przepis ten został przez ustawodawcę wprowadzony w celu skuteczniejszego realizowania egzekucji należności pieniężnych, co wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych ustaw. Umożliwia on prowadzenie egzekucji administracyjnej z majątku odrębnego zobowiązanego oraz majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka bez konieczności nadawania sądowej klauzuli wykonalności administracyjnemu tytułowi wykonawczemu wystawionemu właśnie na podstawie art. 27c. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zatem w tytule wykonawczym obok zobowiązanego wskazał również jego małżonkę, skoro egzekucja dotyczy majątku stanowiącego wspólność ustawową małżeńską skarżących.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 33 pkt 7 u.p.e.a., w myśl którego podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 tej ustawy. Ten przepis z kolei stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Takim przepisem szczególnym jest art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. stanowiący, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać m.in. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Takie wymagania wypełnił wierzyciel w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r.

W przypadku zatem grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym wierzyciel nie ma obowiązku wysyłania dodatkowego upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

Co więcej, z § 13 pkt 3 lit.e rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.Nr 137 poz,1541 z 2001r., ze zm.) jednoznacznie wynika, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia nakładanej w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wbrew zarzutom skargi, wskazanie w tytule wykonawczym ( poz.50 ) podstawy prawnej braku obowiązku doręczenia upomnienia, nie może być odczytywane inaczej niż to wynika ze wskazanego przepisu, a już na pewno nie dowodzi o niewłaściwym określeniu podstawy prawnej wynikającego z treści tytułu wykonawczego obowiązku. Mając powyższe na uwadze zarzut oparty na art. 33 pkt 7 u.p.e.a. uznać należało za bezpodstawny.

Nie umotywowany przez skarżących zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego należy również uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Przepis art. 7 § 2 formułuje zasadę stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Obie te zasady jednak są precyzowane i modyfikowane w przepisach regulujących egzekucję należności pieniężnych i egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego należy do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Egzekucja takiego obowiązku podlega normom działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna w celu przymuszenia jest unormowana przepisami art. 119-126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze zaś regulują przepisy art. 127-135 tej ustawy. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego, nie można pominąć przepisów ustanawiających przesłanki obu tych środków egzekucyjnych. Według art. 119 § 1 grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl art. 119 § 2 grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Od razu podkreślenia wymaga, że generalną podstawę możliwości nałożenia grzywny w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego stanowi art. 119 § 1, art. 119 § 2 zaś jest przepisem szczególnym (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 397/06, niepubl., LEX nr 339487). Na mocy art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

Niewątpliwie z dwóch środków egzekucyjnych, którymi dysponuje organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bezpośrednio do wykonania obowiązku prowadzi wykonanie zastępcze. Jednakże, wbrew regule art. 7 § 2 z przepisów art. 119 § 1 i 2 oraz art. 127 ustawy nie wynika brak możliwości zastosowania przez organ grzywny w celu przymuszenia. Po pierwsze, obowiązek rozbiórki należy do obowiązków wykonania czynności, o których mowa w art. 119 § 1. Użycie w części hipotezy tego przepisu określenia "w szczególności" wyraźnie wskazuje na to, że chodzi nie tylko o czynność, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po drugie, podstawa zastosowania grzywny zawarta w art. 119 § 2 - niecelowość zastosowania innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - jest niezależna w stosunku do podstawy określonej w art. 119 § 1. Wskazuje na to zwrot "Grzywnę nakłada się również". Mimo zatem możliwości zastosowania przez organ w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, nie można przesądzać, w świetle art. 7 § 2, że nie ma podstawy do zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Środek w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego (por. cyt. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 397/06).

Nie ma także podstaw do twierdzenia, że co prawda istnieje podstawa do zastosowania grzywny, ale w pierwszej kolejności organ powinien wybrać wykonanie zastępcze. Do przyjęcia takiego stanowiska nie uprawnia wykładnia językowa przytoczonego wyżej zespołu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie legitymizują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. Podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 pkt 2 in fine up.e.a. Przepis art. 122 § 2 nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnej relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych, sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 pkt 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy - będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zagrożenie dotyczące wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wyklucza tezę o bezwzględnym pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przewidziana jest bowiem sytuacja, w której jako pierwszy środek stosowana jest grzywna (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403). Ponadto warto zwrócić uwagę na przepis art. 128 § 1 pkt 2, zgodnie z którym zobowiązanemu należy doręczyć postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Przepisy zaś art. 128 § 2 i 3, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenia, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem egzekucyjnym, tj. grzywną.

Nie sposób nie zauważyć, że formułowane w orzecznictwie stanowisko wskazujące na pierwszeństwo wykonania zastępczego nie nawiązuje do przywołanych wyżej unormowań art. 119 § 1, art. 122 § 2 pkt 2 in fine oraz art. 127 i art. 128 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 ustawy (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 463/05, niepubl., LEX nr 266471). Omawiane stanowisko nawiązuje natomiast do poglądu przedstawionego w piśmiennictwie, według którego, jeśli organ ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, np. w ramach obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (patrz: Z. Leoński /w:/ R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s. 45). Nawet jednak sam komentator nie nadał powyższej tezie charakteru absolutnego i zauważył możliwość pierwszeństwa grzywny, wynikającą z hipotezy art. 119 § 2 (patrz: Z. Leoński: op. cit, s. 520-521).

Wyrażony został także pogląd o braku podstaw do przyjęcia, że konsekwencją zasady stosowania najmniej uciążliwego środka jest traktowanie wyliczenia środków egzekucyjnych, zawartego w art. 1a ust. 12b u.p.e.a. jako wyliczenia przesądzającego o kolejności ich stosowania, a więc że niejako w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w dalszej kolejności wykonanie zastępcze (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 578/08, niepubl., CBOSA). Odnosząc się do tego stanowiska, ponownie należy podkreślić w niniejszych rozważaniach, że rozstrzyganie o wzajemnej relacji grzywny i wykonania zastępczego w świetle zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego bez uwzględnienia norm art. 119 § 1, art. 122 § 2 pkt 2 in fine, art. 127 oraz art. 128 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 nie respektuje wymagań wykładni systemowej, a także pozbawia znaczenia normy szczegółowe.

Niezależnie od tego przypomnieć należy pogląd, według którego konieczność zastosowania wykonania zastępczego zachodzi, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Przejawem tego uchylania się jest niewykonanie obowiązku mimo upomnienia i grzywny (patrz: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 193/96, niepubl., LEX nr 43716).

Powyższe uwagi nie oznaczają ignorowania wynikającej z art. 7 § 2 zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Trzeba jednak wyraźnie określić zakres obowiązywania tej zasady i sposób jej realizacji w trakcie egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis art. 122 § 3 ustawy stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu określonego w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1354/05, niepubl., LEX nr 312009). Ewentualne wykazanie przez zobowiązanego, w drodze zarzutu, że grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym, umożliwia wyeliminowanie tego środka egzekucyjnego z zestawu tych, którymi organ egzekucyjny dysponuje. Organ rozpatrujący zarzut może na podstawie art. 34 § 4 zastosować środek mniej uciążliwy, gdy środek poprzednio użyty był sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 (por. Z. Leoński: op. cit, s. 116). Wówczas nie na zasadzie pierwszeństwa, ale z braku innych środków konieczne jest zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego.

W rezultacie przyjąć trzeba, że w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4).

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w przypadku egzekucji obowiązku uiszczenia grzywny, ustawodawca nie przewidział lżejszego środka egzekucyjnego poza jej ściągnięciem, tym bardziej, że egzekucja z pieniędzy stanowi najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny. Zresztą zobowiązani ani w zarzutach, ani w dalszych środkach odwoławczych w ogóle nie wskazali, który ze środków egzekucyjnych poza grzywną w celu przymuszenia byłby dla nich mniej uciążliwy.

Przechodząc do oceny zarzutu niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. ( art. 33 pkt. 10 ) wskazać należy, że przepis ten wskazuje jakie obligatoryjne warunki tytuł wykonawczy ma zawierać, a mianowicie:

1) oznaczenie wierzyciela;

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.

Strona skarżąca zasadność tego zarzutu upatruje w niewłaściwym określeniu zobowiązanego, ta zaś kwestia została już omówiona przez Sąd we wcześniejszych rozważaniach. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organ egzekucyjny skierował tytuł do egzekucji administracyjnej. W ocenie Sądu problem ten nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, skoro wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - kierując tytuł wykonawczy do wykonania przez organ egzekucyjny - wyraźnie wskazał, że jego postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia jest prawomocne, a co najważniejsze takim jest. Zatem już ta okoliczność zobowiązywała organ egzekucyjny do skierowania tytułu wykonawczego do przymusowego ściągnięcia należności w nim wymienionych.

Sąd już omówił zagadnienie braku obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a zatem powtarzanie wcześniejszej argumentacji, pomimo zgłoszenia tego zarzutu również w oparciu o art. 33 pkt. 10 u.p.e.a., stanowiłoby powtórzenie wcześniejszej argumentacji.

Reasumując, tytuł wykonawczy został wypełniony przez wierzyciela w sposób prawidłowy, co uzasadnia konstatację organu odwoławczego o bezzasadności zarzutów skargi także i w tym zakresie.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.