II OSK 1890/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 112/12 oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 7 listopada 2008 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe i Handlowe "[...]" sp. z o.o. w Poznaniu złożyła Burmistrzowi Miasta i Gminy Swarzędz wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego, wielorodzinnego wraz z układem komunikacyjnym w Zalasewie przy ul. Kórnickiej/Radosnej działki nr 222/4, 222/5, 222/6 w całości i 218/3 – w części.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz Swarzędza ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podanie wnioskodawcy nie spełniło wymogów formalnych. Ponadto z akt nie wynika jaka mapa została dołączona do wniosku. Wnioskodawca nie przedstawił też w formie graficznej gabarytów projektowanego obiektu (wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia dachu), nie wiadomo też ile budynków ma stanowić planowany zespół. Analiza tekstowa i graficzna nie zostały podpisane przez Burmistrza, ani przez osobę upoważnioną do działania w jego imieniu. Analiza nie stanowi również załącznika do decyzji. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest nieprecyzyjna. Mowa w niej o zespole budynków, nie wskazując z jakich elementów ten zespół ma się składać, nie wskazano też ilości mieszkań. Uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe.

Pismem z dnia 12 października 2009 r. [...] spółka z o.o. złożyła uzupełnienie wniosku. Przedłożyła na kopii mapy zasadniczej określenie granic terenu objętego wnioskiem, charakterystykę inwestycji w tym szczegółów zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposób odprowadzania ścieków. Przedłożono też wypis z oświadczenia o ustanowieniu służebności na rzecz każdorazowego właściciela działek nr 222/4, 222/5 i 222/6 służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr 218/3, z prawem pobudowania drogi przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego oraz z prawem ułożenia urządzeń kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz wszelkich innych przewodów i urządzeń do przesyłu mediów. Dołączono też porozumienie [...] spółki z o.o. z [...] TBS spółką z o.o. o ustanowieniu przez działkę nr 221/23 i 733/3 drogi wewnętrznej jako drogi dojazdowej od ul. Kórnickiej, do działek objętych wnioskiem. Nadto Spółka podniosła, iż żaden z właścicieli nieruchomości sąsiednich nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, albowiem inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie.

[...] spółka z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję SKO w Poznaniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. oddalił skargę. Sąd uznał za nietrafny zarzut, jakoby właściciel działki o numerze 222/2 – Z. K. nie był stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, wskazując uchybienia jakie należy wyeliminować. Uzupełniająco wskazał, że z wniosku tego samego podmiotu wszczęte było postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy na tym samym terenie, a wyrokiem Sądu z 12 listopada 2008 r. w sprawie II SA/Po 262/08 uchylono decyzję Burmistrza Miasta Gminy Swarzędz z 9 sierpnia 2007 r. nr 208/2007 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Sposób zakończenia tego wcześniejszego postępowania nie jest znany.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1801/10 oddalił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. od wyroku z dnia 5 maja 2010 r.

Zanim sprawa ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję SKO w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. została prawomocnie rozstrzygnięta, Burmistrz Swarzędza po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z 7 listopada 2008 r., polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego składającego się z 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem komunikacyjnym w Zalasewie przy ul. Kórnickiej/Radosnej działki nr 222/4, 222/5, 222/6 w całości i 218/3 – w części.

Burmistrz wyjaśnił, że inwestor uzupełnił wniosek zgodnie ze wskazaniami Kolegium. Stwierdził, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Przy tej samej ul. Radosnej (działki nr 733/2 i 734/2) istnieje zabudowa wielorodzinna. Jej parametry, wskaźniki i gabaryty są zbliżone do cech planowanej inwestycji. Ponadto teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej – z ul. Kórnickiej zapewniony przez ul. Radosną (dz. nr 221/23 - na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu nr LIV/403/2006 z dnia 29 marca 2006 r., dz. nr 7333/3 oraz przez fragment dz. nr 218/3 stanowiącej przedłużenie ul. Radosnej). Inwestor przedłożył porozumienie zawarte z [...] TBS o ustanowieniu przez działki nr 221/23 i 733/3 drogi wewnętrznej, jako drogi dojazdowej od ul. Kórnickiej do działek objętych wnioskiem. Ponadto przedłożył wypis oświadczenia złożonego w imieniu Miasta Swarzędz o ustanowieniu na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr 222/4, 222/5 i 222/6 służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr 218/3, z prawem pobudowania drogi przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego oraz z prawem ułożenia w ciągu tego pasa urządzeń kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz wszelkich innych przewodów i urządzeń służących do przesyłu wszelkich mediów. Organ I instancji stwierdził też, że inwestor zapewnił, iż projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Dodatkowo podkreślono, że bezpośrednie sąsiedztwo obiektów produkcyjnych, składów i magazynów nie wyklucza lokalizowania obiektów o funkcji mieszkaniowej, ponieważ wokół istniejących obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza nie zostały wyznaczone strefy ochronne i obszary ograniczonego użytkowania, a wszelkie uciążliwości związane z prowadzoną działalnością gospodarczą muszą mieścić się w granicach działki, na której jest ona prowadzona i nie może naruszać interesów osób trzecich. Następnie przedstawiono szczegółowe ustalenia co do wyznaczenia: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych i geometrii dachu.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez właściciela działki nr 222/2 jakoby w sprawie nie chodziło o ustalenie warunków zabudowy, lecz o kontynuację robót wszczętych i znacznie zrealizowanych bez prawidłowych aktów to uzasadniających Burmistrz stwierdził, że kwestia wydania przez Starostę Poznańskiego decyzji z dnia [...] października 2010 r. i toczącego się w tej materii postępowania jest odrębną sprawą administracyjną i nie wpływa na postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zaznaczył, że sprawa rozbiórki obiektów na terenie inwestora jest prowadzona przez organy nadzoru budowlanego. Wskazał, że obowiązkiem organu była analiza stanu faktycznego i prawnego tego terenu. Analizy nie przeprowadzono i nie odniesiono się do samodzielnie prowadzonych robót przez inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że sąsiadujące działki nr 733/2 i 734/2, na których występują budynki mieszkalne wielorodzinne pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ II instancji podzielił ustalenia Burmistrza Swarzędza dotyczące poszczególnych parametrów, wskaźników i gabarytów planowanej inwestycji. Jednocześnie nie zgodził się z zarzutami odwołania. Wskazał, iż organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania i przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie uzasadnił przyjęte przez siebie rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących samowoli budowlanej na działkach objętych inwestycją Kolegium stwierdziło, że ani organ I, ani II instancji nie mogą zastępować w tym zakresie organów nadzoru budowlanego, bowiem postępowanie prowadzone przez te organy wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Z. K. wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 22 lipca 2011 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. zaprzeczyła, by na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dopuszczono się samowoli budowlanej. Inwestor w 2009 r. rozpoczął budowę zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej przez Starostę Poznańskiego w dniu 1 lipca 2009 r. Decyzja ta została uchylona w trybie wznowienia postępowania z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczono, że roboty wykonane w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę nie wykroczyły poza stan zerowy. Po uchyleniu ww. decyzji inwestor nie prowadził już żadnych robót budowlanych na tym terenie.

W piśmie procesowym z dnia 5 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Sąd powinien przeprowadzić dowód z akt spraw II SA/Po 161/11 i SA/Po 413/11, z których wynika wyjątkowo łagodne traktowanie przez nadzór budowlany wprowadzenia do realizacji budowy w sposób urągający wszelkim zasadom postępowania w tym przedmiocie. Ponadto wskazał, że pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 22 lipca 2011 r. nie odniósł się do treści przepisów art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Z kolei w piśmie z dnia 5 września 2011 r. pełnomocnik PPUH [...] sp. z o.o. wskazał, że PINB dla powiatu poznańskiego przeprowadził na przedmiotowym terenie kontrolę, w toku której ustalił, że budowa została przerwana, co potwierdza wpis w dzienniku budowy z dnia 3 listopada 2009 r. Również w okresie późniejszym roboty budowlane nie były prowadzone.

Sąd postanowieniem z dnia 3 listopada 2011 r. zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Po 928/09, bowiem w wyroku wydanym w tej sprawie zostały zawarte wytyczne co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i wykonanie tych wytycznych Sąd będzie miał na uwadze oceniając zaskarżoną decyzję.

Na skutek prawomocnego zakończenia sprawy II SA/Po 928/09, Sąd postanowieniem z dnia 9 lutego 2012 r. podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie, prawomocnym wyrokiem Sąd oddalił skargę PPHU [...] sp. z o.o. na decyzję SKO w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 928/09), w następstwie której Burmistrz Swarzędza ponownie przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i następnie wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy, która to decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. W wyroku tym tutejszy Sąd uznał, że Z. K. będący właścicielem działki nr 222/2, która bezpośrednio sąsiaduje z terenem planowanej inwestycji ma przymiot strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Sąd przyjął również, że decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sposób zasadny uchyliła decyzję Burmistrza Swarzędza z dnia [...] kwietnia 2009 r. i w sposób należyty uzasadniła oraz wskazała jakie uchybienia należy wyeliminować.

Z uwagi na treść przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przyjął za własną ocenę prawną co do przymiotu strony Z. K..

Oceniając legalności kontrolowanych decyzji Sąd podniósł, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Sąd zaznaczył, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. – brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie).

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że inwestor zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z [...] sierpnia 2009 r. i uzupełnił w niezbędnym zakresie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W oparciu o tak uzupełniony wniosek Burmistrz Swarzędza przeprowadził ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany.

Dokonując oceny możliwości dopuszczenia w tak zakreślonym terenie funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej organ I instancji ustalił, że na terenie tym istnieje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (MN), wielorodzinna (MW), zabudowy usługowej (U), obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P) oraz rolnicza (R). Tereny objęte przedmiotową inwestycją sąsiadują bezpośrednio z terenami o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, produkcyjnej i rolniczej. W analizie zaznaczono, że na działkach nr 733/2 i 734/2 występują budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Jednocześnie wskazano, że bezpośrednie sąsiedztwo terenów produkcyjnych nie wyklucza lokalizacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, bowiem wokół tych terenów nie wyznaczono strefy ochronnej.

Sąd zaznaczył, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Jeżeli istniejąca zabudowa i to w bezpośrednim sąsiedztwie terenu potencjalnego zainwestowania realizuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną oznacza to, że nie ma przeszkód ku temu, by nowe obiekty miały ten sam charakter. Nie przeszkadza temu istnienie również w bezpośrednim sąsiedztwie terenów produkcyjnych.

Zdaniem Sądu organ I instancji przeprowadzając analizę urbanistyczną prawidłowo wyznaczył poszczególne parametry nowej zabudowy, jak i trafnie dokonał oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Mianowicie teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, a więc spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organy orzekające prawidłowo uznały, że ziściła się również przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tzn. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy uznać za spełniony, jeżeli inwestor posiada zapewnienie (promesę) gestorów sieci, że stosowne umowy o wykonanie uzbrojenia w przyszłości zostaną zawarte. W niniejszej sprawie Inwestor przedstawił organowi I instancji zapewnienia co do możliwości podłączenia projektowanej zabudowy do instalacji wodnej, instalacji elektrycznej, a także możliwości odprowadzenia części ścieków deszczowych do rurociągu znajdującego się na działce nr 218/3. Co do odprowadzania reszty ścieków sanitarnych ustalono, że istnieje możliwość ich odprowadzania do istniejącej osiedlowej sieci kanalizacji sanitarnej

Sąd wskazał, że teren objęty inwestycją stanowiący grunty rolne klas IV-VI (wypis z rejestru gruntów – k. 6-8 akt adm.) nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Ponadto istniały również podstawy, by uznać, że została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśnienie w tym zakresie przyniosła przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu prawidłowe było określenie w decyzji warunków co do: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych, geometrii dachu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, w szczególności zaś faktu, iż przedmiotowa inwestycja jest w trakcie nielegalnie prowadzonej budowy Sąd wyjaśnił, że na podstawie prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, w sytuacji legalizacji samowoli budowlanej. Istotne jest przy tym, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem odrębnym od postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, co oznacza, że okoliczności badane w tym drugim postępowaniu nie maja znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszeniu prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów postępowania art. 133 §1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 155 § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego (art. 53 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wskazano, że decyzja SKO z dnia [...] marca 2011 r., nie mogła pomijać stanu faktycznego i prawnego terenu na którym miała być realizowana inwestycja. Na terenie istniały w datach wydania w/w decyzji zrealizowane obiekty. Zaniechanie wskazania tych obiektów we wniosku(ach) inwestora i wiedzy Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o zabudowie i trwających postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego co do tej zabudowy w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. czyni zarzut niezastosowania w/w przepisów istotnym.

Naruszenie przepisów art. 133 §1 p.p.s.a. polega na tym, że zapadły wyrok nie odzwierciedla zawartości akt sprawy. Sąd zajął się (powtarzając argumentację) celowością budowy wynikającą ze spełniania przez decyzję Burmistrza Miasta Swarzędz wymogów wynikających z przepisów ustawy i rozporządzeń dotyczących planowania i gospodarki przestrzennej nie odnosząc się do pogwałcenia przez tego Burmistrza porządku w zakresie nadawania prawomocności własnej decyzji (decyzji z dnia 09.04.2009r.) i pokrętnych zachowań z tą prawomocnością związanych co stanowiło podstawę do prowadzenia budowy via facti w warunkach samowoli przez wiele miesięcy.

Według autora skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. jest ewidentne. Sąd w uzasadnieniu wyroku poświęcił uwagę w zasadzie tylko podkreślaniu prawidłowości występujących w działaniu Burmistrza przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r., i decyzji SKO z dnia [...] marca 2011 r. Natomiast zupełnie pominął konieczność odniesienia się do przedmiotu skargi. Gdyby Sąd podjął próbę zmierzenia się w uzasadnieniu wyroku z problematyką zgłoszoną mu w skardze, a było to konieczne, wyrok mógł mieć odmienną treść. Sąd na s. 9 i 10 uzasadnienia wyroku powołał w większości pisma uczestnika dotyczące występującej w sprawie samowoli budowlanej ale nie podał własnych ocen. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów art. 153 p.p.s.a. wynika przede wszystkim z tego, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej mógł być jedynie związany ocenami i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 5 maja 2010 r., II SA Po 928/09. Wskazania te znajdują się na s. 12 wyroku (od dołu – dwa zdania). Zalecenia te jako bardzo ogólne i jako zawarte w nieprawomocnym wyroku straciły sens przez samowolę budowlaną (budowa bez prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i następnie kilkunastomiesięczny okres działalności nadzoru budowlanego). Wszystko co wszczęte zostało decyzją Burmistrza Miasta Swarzędz z dnia [...] grudnia 2010 r. i utrzymane zostało w mocy decyzją SKO z dnia [...] marca 2011 r. należy uznać za realizację nowej inwestycji, tym bardziej że inwestor wprowadził nowym wnioskiem o warunkach zabudowy wiele zmian.

Naruszenie przepisów art. 155 §1 p.p.s.a. wynika z tego, że Sąd będąc poinformowany pismami z dnia 5 września 2011 r., 15 lutego 2012 r., oraz załącznikiem do protokołu rozprawy z dnia 7 marca 2012 r. o bezprawności działań Burmistrza Miasta Swarzędz i uczestnika "[...]" sp. z o.o. w Poznaniu polegających na realizacji budowy przy ewidentnej ich wiedzy o braku decyzji o warunkach zabudowy, nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień w kwestii zawiadomienia właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną:

– Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej,

– uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe i Handlowe [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadniczy zarzut kasacyjny dotyczy przepisów art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) stanowiących, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Naruszenia wymienionych przepisów skarżący upatruje w tym, że Sąd Wojewódzki uznał za legalne kontrolowane decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, mimo iż wydane zostały bez ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu przeznaczonego pod przedmiotową inwestycję, a konkretnie z pominięciem faktu istniejącej zabudowy. Uznając zarzut ten za trafny wskazać trzeba, że zarówno odwołanie jak i skarga wniesione przez skarżącego koncentrowały się na okoliczności związanej z tym, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia ustalające warunki zabudowy dla inwestycji, która została częściowo zrealizowana, przy czym według skarżącego odbyło się to w warunkach samowoli budowlanej, natomiast w ocenie inwestora roboty budowlane wykonane zostały w okresie obowiązywania uzyskanego pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego podstawową kwestią była ocena dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji częściowo zrealizowanej. Sąd Wojewódzki wypowiadając się w tym zakresie marginalnie wskazał, że: "(...) na podstawie prawa budowlanego dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, w sytuacji legalizacji samowoli budowlanej". Pomijając ogólnikowość powyższego stwierdzenia, zauważyć należy, że nie jest ono adekwatne do okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Z akt sprawy oraz decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika, aby wystąpienie przez inwestora o warunki zabudowy miało związek z postępowaniem legalizacyjnym. Podkreślenia wymaga to, że – jak słusznie zarzuca skarżący – we wniosku oraz w decyzjach brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie aktualnego zagospodarowania terenu, a zwłaszcza wykonanych robót budowlanych.

Organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia odnosiły do inwestycji planowanej traktując ją odrębnie od robót rozpoczętych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie z fragmentarycznych informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że co do inwestycji podejmowanych na przedmiotowym terenie prowadzone są różne postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz organy architektoniczno-budowlane.

W takim stanie sprawy realizacja obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. powinna bezwzględnie polegać na dokonaniu ustaleń co do rzeczywistego stanu robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem oraz uwzględnieniu postępowań prowadzonych w ich przedmiocie.

Nie jest bowiem zasadne stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że: "(...) postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem odrębnym od postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, co oznacza, że okoliczności badane w tym drugim postępowaniu nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy".

Wprawdzie z uzasadnienia wyroku nie wynika na jakich konkretnie unormowaniach sąd oparł swe wnioskowanie, to jednak przyjąć należy, że wzmiankując o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej – miał na uwadze przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ oraz ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru prowadzący postępowanie dotyczące obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego.

Z treści samego przepisu wynika, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno – nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.

Wskazać trzeba, że aktualne brzmienie przepisów art. 48 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest wynikiem nowelizacji z dnia [...] października 2008 r. dokonanej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06.

W świetle wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że omawiane unormowanie stanowi wyjątek od zasady, według której nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie.

Rozróżnienia bowiem wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego) (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 kwietnia 2008 r., II SA/Go 122/08).

W ramach obowiązującego porządku prawnego regułą jest to, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) musi być uzyskana przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego jako warunek konieczny do wystąpienia o pozwolenie na budowę.

Taki związek obu decyzji znajduje potwierdzenie w szeregu przepisów prawa budowlanego i regulacji o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b/ u.p.z.p.).

Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji lokalizacyjnej (decyzji o warunkach zabudowy) dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.).

Omawiana decyzja rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Stanowi ona następnie podstawę dla sporządzenia projektów budowlanych, które są weryfikowane na dalszym etapie przez organ architektoniczno-budowlany (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego.

Z kolei art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W omawianym aspekcie istotne jest również unormowanie art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., z którego wynika moc wiążąca decyzji o warunkach zabudowy dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

W świetle przytoczonych przepisów nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego obowiązuje zasada, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28). Jednocześnie wprowadzone zostało unormowanie, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego).

Jeżeli zasadą jest, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Żadna z omawianych decyzji nie może służyć samodzielnie do legalizacji robót budowlanych poza trybem wyraźnie w Prawie budowlanym przewidzianym. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

W rezultacie przyjąć należy, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji.

W tym miejscu warto odnotować, że również w piśmiennictwie wskazuje się regułę, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Jednocześnie dopuszcza się sytuacje, gdy zrealizowanie jakiegoś obiektu w całości lub części nie czyni bezprzedmiotowym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie w przypadku gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po ustatecznieniu się decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (zob. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 205).

Nie negując możliwości wystąpienia przypadków kwalifikujących się jako wyjątki od zasady ustalania warunków zabudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, stwierdzić należy, że w żadnym razie nie powinno to prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, a zwłaszcza procedurą legalizacyjną. Dlatego tak ważne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Ustalenie rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości przewidzianej do zabudowy jest niezbędne dla zweryfikowania wniosku i dokumentacji zawierającej charakterystykę planowanego zagospodarowania terenu i projektowanych obiektów budowlanych.

Brak omawianych działań w niniejszej sprawie stanowi uchybienie proceduralne, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Za nietrafny należało natomiast uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 155 § 1 p.p.s.a. Okoliczności podnoszone w uzasadnieniu tego zarzutu nie dotyczą przedmiotu zaskarżonej decyzji, wyznaczającego granice rozpatrywanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ze względów wyżej przedstawionych zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę, która podlegała uwzględnieniu. Jak bowiem zostało wykazane, organ odwoławczy orzekając w sprawie nie uwzględnił przy ocenie wydanej decyzji o warunkach zabudowy unormowania zawartego w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie więc dokonanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy podejmie rozstrzygnięcie, kierując się oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego w pierwszej i drugiej instancji rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.