II SA/Lu 717/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] nakazującej L. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, zlokalizowanego na działce nr ewid. 237/4 w miejscowości S., to jest funkcji mieszkalnej.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 17 grudnia 2012r. L. S. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w C. zamiar zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję usługową, dla potrzeb przychodni zdrowia "S.". Postanowieniem z dnia [...] Starosta C. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia w terminie do dnia 14 stycznia 2013r. nieprawidłowości zgłoszenia, a następnie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 71 ust. 3 i 4 prawa budowlanego wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia dowodząc, że wnioskodawczyni nie wywiązała się z obowiązku uzupełnienia w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...], który jednocześnie umorzył postępowanie organu I instancji. Wcześniej, w dniu 8 stycznia 2013r. dokonano kontroli budynku, podczas której ustalono, że przed wejściem zlokalizowano nie zadaszoną pochylnię konstrukcji metalowej, przeznaczoną dla osób niepełnosprawnych, kuchnia użytkowana jest jako pomieszczenie socjalno - biurowe, pokój od strony frontowej budynku jako gabinet zabiegowy, pokój od strony ogrodu jako gabinet, pokój dzienny został podzielony ścianą działową i obecnie użytkowany jest jako recepcja i pomieszczenie szczepień, łazienka została dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych. Na drzwiach pomieszczeń w których prowadzone są usługi medyczne widnieją tabliczki świadczące o przeznaczeniu pomieszczeń oraz godzinach otwarcia. Pomieszczenia wyposażone są w sprzęty i akcesoria medyczne. W recepcji znajduje się dokumentacja medyczna pacjentów. W pomieszczeniach przyjmowani są pacjenci i pracuje personel medyczny. Na drzwiach wejściowych umieszczona jest informacja o godzinach rejestracji i otwarcia N. "S." w S. Obecna w trakcie oględzin L. S. oświadczyła, że budynek użytkowany jest jako przychodnia od 2 stycznia 2013r., co potwierdziła w piśmie z dnia 18 lutego 2013r. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pismem z dnia 9 stycznia 2013r. zawiadomił L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na przychodnię. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi ( art. 71 ust. 2 ). W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Według organu zmieniono sposób użytkowania budynku mieszkalnego, ponieważ podjęcie w nim działalności obejmującej świadczenie usług medycznych zmienia w sposób istotny warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne i higieniczno - sanitarne. Podkreślono również, że zgodnie z art. 71 ust. 4 prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. L. S. zmieniła jednak sposób użytkowania budynku mieszkalnego na przychodnię przed upływem 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia, ponieważ zgłoszenie doręczono do Starostwa Powiatowego w C. w dniu 17 grudnia 2012r., a rozpoczęcie użytkowania obiektu w zmienionej funkcji, to jest przychodni zdrowia nastąpiło w dniu 2 stycznia 2013r. Wobec powyższych ustaleń postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 71a ust. 1, w związku z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego wstrzymał użytkowanie wspomnianego budynku oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2013r., opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach; zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi; oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej z dnia 16 czerwca 2003r.) oraz uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych z dnia 29 listopada 2002r.) i rzeczoznawcą do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy zgodnie z rozporządzeniem (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007r.). Podczas oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2013r. stwierdzono, iż pomimo wstrzymania jego użytkowania w dalszym ciągu jest on użytkowany jako przychodnia zdrowia. W obiekcie znajdowali się pacjenci i personel medyczny, a na drzwiach wejściowych wywieszona jest informacja o godzinach pracy przychodni. Obecna podczas oględzin L. S. potwierdziła fakt użytkowania budynku jako przychodni. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 71a ust. 4 prawa budowlanego nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku do funkcji mieszkalnej. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. S. zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 6 -10 i 12 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego i prawnego, oraz dokonanie błędnych ustaleń i wykładni przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy, a także na prawa i obowiązki strony oraz art. 71 ust.2 i 4, w związku z art.71 a, ustęp 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez wstrzymanie użytkowania budynku mieszkalnego jako przychodni i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów, nakazanie przywrócenia funkcji mieszkalnej budynku, a wcześniej uwzględnienie w zaskarżonej decyzji sprzeciwu Starosty C, co do którego Wojewoda wydał decyzję uchylającą sprzeciw, a postępowanie w tym zakresie umorzył; przyjęcie braku zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przychodnię zdrowia oraz skierowanie decyzji do osób nie będących stronami w sprawie. Jej zdaniem nie jest prawdą, że nie dokonała zgłoszenia zamiaru zmiany użytkowania budynku mieszkalnego na Przychodnię Zdrowia. Takie zgłoszenie złożyła w dniu 17 grudnia 2012 roku do Starosty C., który nakazał konieczność jego uzupełnienia, a uzupełnienie dokumentów uniemożliwił Wójt Gminy S. poprzez nie wydanie do dnia dzisiejszego stosownego zaświadczenia w odpowiedniej formie. Zatem, skoro zgłoszenia dokonała w dniu 17 grudnia 2012, to 17 stycznia 2013r. mogła nastąpić zmiana sposobu użytkowania budynku, gdyby otrzymała odpowiednie zaświadczenie Wójta. Również nieuzasadnione, w ocenie skarżącej, jest powoływanie się na sprzeciw Starosty C., skoro postępowanie związane z wydaniem sprzeciwu zostało umorzone, a decyzja uchylona w całości. Skarżąca nie kwestionowała faktu użytkowania budynku mieszkalnego jako Przychodni Zdrowia, ale przekonywała, że tylko w tym budynku mogła leczyć pacjentów w sytuacji wypowiedzenia zakładowi N. "S." przez Wójta dzierżawy poprzedniego budynku. Tylko bardzo szybkie przystosowanie domu do wymagań Sanepidu, p-poz i innych, pozwoliło na kontynuowanie pracy, a pacjentom zapewniło ciągłość opieki medycznej. Budynek jest nowy, oddany do użytkowania w 2005r, spełnia wymagania dla tego typu działalności, nie ma żadnych przesłanek, które nakazywałyby jego natychmiastowe zamknięcie. Również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. dopuszcza możliwość prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym, poprzez przeznaczenie na działalność jego części lub całości. W ocenie skarżącej wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może mieć miejsce w przypadku braku wymaganego zgłoszenia, co, jak podkreśliła, w sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., powtarzając swoją dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przyjęte przez skarżąca założenia, mające ostatecznie doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji uznać należy za błędne. W jej bowiem ocenie nie ulega w sprawie wątpliwości, że skoro dokonała zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na usługową, związaną z prowadzeniem prywatnej praktyki lekarza rodzinnego, to w dniu 17 stycznia 2013r., a więc w ostatnim dniu do zgłoszenia sprzeciwu przez Starostę C., mogła nastąpić zmiana sposobu użytkowania budynku, gdyby otrzymała zaświadczenie Wójta Gminy S. o zgodności takiej zmiany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wywód ten w ogóle jednak nie uwzględnia treści art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr, 243 poz. 1623 ze zmianami ) stosownie do którego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dokonać przed dokonaniem zmiany, a sama zmiana może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później, niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Z przepisu tego jasno wynika, że inwestor może dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dopiero po upływie wspomnianego terminu. Zgłoszenia dokonano 17 grudnia 2012r., sprzeciw zaś został zgłoszony [...], gdy tymczasem według oględzin z dnia 8 stycznia 2013r. i 25 stycznia 2013r oraz oświadczenia samej skarżącej zawartej w protokole, zmiana sposobu użytkowania miała miejsce już 2 stycznia 2013r, co jasno daje do zrozumienia, że wszelkie zmiany w sposobie użytkowania budynku dokonane wcześniej stanowiły samowolę budowlaną. Uwaga ta nie ma jednak dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, skoro decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe, z tej właśnie przyczyny, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania budynku przed datą wyznaczoną do zgłoszenia sprzeciwu. Z akt sprawy nie wynika, aby zawarta w tej decyzji ocena została poddana sądowej kontroli, co oznaczało, że korzysta z zasady trwałości decyzji ostatecznych o jakiej stanowi art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z tą zasadą wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Dopóki jednak decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane danym rozstrzygnięciem. Prostą konsekwencją takiego stanowiska było natomiast wszczęcie odrębnego postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 71a ustawy. Przyjęcie zapatrywania skarżącej, jakoby sam fakt zgłoszenia usprawiedliwiał jej kolejne czynności i wykluczał możliwość zastosowania tego trybu postępowania, prowadziłoby do oczywistego obejścia treści wspomnianego art. 71 ust. 4, z czym nie sposób się zgodzić. Jest oczywiste, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca, że nie chodzi tu o sytuację jakiegokolwiek zgłoszenia, ale zgłoszenia dokonanego zgodnie przepisami i w stosunku do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Umorzenie zatem postępowania w sprawie zgłoszonego sprzeciwu przesądziło również o bezskuteczności dokonanego w dniu 17 grudnia 2012r. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku ( por. wyrok NSA z dnia 31 października 2008r. II OSK 1197/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W efekcie zgodnie z art. 71a ust.1 ustawy organ był zobowiązany do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2. Tak też postąpił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazując skarżącej postanowieniem z dnia [...] wstrzymać użytkowanie budynku mieszkalnego jako przychodni i nakładając obowiązek przedstawienia wskazanych w nim dokumentów. Ponieważ, jak wynika z akt sprawy przy zmianie sposobu użytkowania budynku wykonano roboty budowlane wymagające zgłoszenia ( wybudowanie pochylni dla osób niepełnosprawnych i ścianki działowej w pomieszczeniu kuchni ) w postanowieniu o którym mowa wyżej należało dodatkowo oprócz dokumentów nałożyć obowiązek spełnienia wymogów wynikających z art. 30 ust. 2- 4 co wynika z art. 71 ust. 6 pkt.2, oczywiście stosownie do okoliczności. Trudno bowiem wymagać, aby inwestor miał podawać datę rozpoczęcia robót budowlanych w sytuacji, gdy zostały one już wykonane, ale w każdym razie chodzi tu o takie dokumenty, które nie są objęte dyspozycją art. 71 ust. 2, a które dotyczą wykonanych robót budowlanych, takich jak rysunki oraz plany, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami odrębnymi oraz projekt zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 30 ust.3 ustawy. Wydaje się bowiem oczywiste, że przy legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zakres wymaganej dokumentacji nie może być mniejszy, niż w prawidłowo prowadzonej procedurze. Nie ma żadnych racjonalnych argumentów, które w korzystniejszej sytuacji stawiałyby osoby dokonujące samowoli budowlanej, niż przestrzegające obowiązujących przepisów. Myli się też skarżąca, uważając, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku do stanu poprzedniego jest wadliwy z tego powodu, że termin do złożenia dokumentacji został wyznaczony do 30 września 2013r. podczas, gdy decyzję w tym przedmiocie wydano już [...]. Jej stanowisko wydaje się następstwem niezrozumienia rozstrzygnięcia, w którym podstawą do nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku nie jest zaniedbanie polegające na niedostarczeniu wymaganych dokumentów, ale zlekceważenie postanowienia o wstrzymaniu sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jako przychodni. Bezpośrednią przyczyną takiej oceny były wyniki oględzin budynku z dnia 10 kwietnia 2013r. kiedy stwierdzono jego użytkowanie w taki właśnie sposób, co potwierdziła obecna przy tej czynności sama skarżąca oraz załączona do protokołu oględzin dokumentacja fotograficzna. Pokrywa się one z treścią dokumentacji załączonej podczas wcześniejszych oględzin 8 stycznia 2013r., 25 stycznia 2013r. i 15 lutego 2013r., nie pozostawiając wątpliwości co do sposobu użytkowania budynku. Art. 71a ust. 4 ustawy prawo budowlane wyraźnie zaś stanowi, że podstawą do nakazania w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest nie tylko niewykonanie w terminie obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów, ale także dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje na jego charakter restrykcyjny, pozwalając na zastosowanie oznaczonej w niej sankcji w każdym razie wystąpienia określonych w nim przesłanek. Nie mogą zatem odnieść jakiegokolwiek skutku podnoszone przez skarżącą zarzuty natury ekonomicznej, czy wskazujące na konieczność zapewnienia opieki zdrowotnej mieszkańcom gminy. Niezasadny jest również zarzut skierowania decyzji do osób nie będących stroną postępowania. Zarzut ten nie został sprecyzowany, nie wiadomo zatem na jakich przesłankach został oparty. Według art. 28 kpa strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym podkreśla się, że interes prawny w rozumieniu tego przepisu jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Osoba trzecia ma interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Według notatki służbowej zawartej w aktach sprawy, nie kwestionowanej przez skarżącą, M. P. i J. P., których wskazano w decyzji, są właścicielami nieruchomości 237/3, sąsiadującej z nieruchomością skarżącej nr 237/4. Nie może budzić wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania znajdującego się na niej domu mieszkalnego na Przychodnię Zdrowia w istotny sposób wpływa na korzystanie z ich nieruchomości. Przyznanie im statusu strony w tej sprawie jest zatem usprawiedliwione.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.