I OSK 14/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 122/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, (1) uchylił zaskarżoną decyzję; (2) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 28 marca 2011 r. A. I. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot nadpłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu marki [...]. Jako podstawę roszczenia wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz.1310) za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., powołując art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 70 i art. 79 o.p., umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej w dniu 25 sierpnia 2005 r. przy pierwszej rejestracji pojazdu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zapłata przez skarżącego w 2005 r. kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu nastąpiła na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze. zm.), które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Następnie wyjaśnił, iż począwszy od 1 stycznia 2010 r. opłata za kartę pojazdu została zaliczona do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (o.p.). W związku z tym, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu należało zakwalifikować odpowiednio jako wniosek o zwrot nadpłaty w świetle działu III o.p. W konsekwencji organ uznał, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego tj. z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Odnosząc się do sprawy skarżącego organ przyjął, że skoro zapłata za kartę pojazdu nastąpiła w 2005 r., to pięcioletni okres przedawnienia upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Złożenie zatem wniosku przez skarżącego o jej zwrot w dniu 28 marca 2011 r. nastąpiło po upływie 5 letniego okresu przedawnienia. W związku z tym postępowanie wywołane tym wnioskiem nie może się toczyć i jest bezprzedmiotowe.

W odwołaniu A. I. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i wniósł o zasądzenie od Starosty kwoty 425 zł wraz z odsetkami tytułem zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając wyrażone w nim stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. I. podniósł, że zwracając się z wnioskiem o zwrot nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu opierał się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2006 r. Wniósł więc o zasądzenie od organu kwoty 425 zł z należnymi odsetkami stanowiącej różnicę pomiędzy uiszczoną kwotą 500 zł, a kwotą 75 zł wynikającą z obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Należy to uczynić w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. W świetle art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uchybienie terminowi pociąga za sobą konsekwencję w postaci odrzucenia skargi. Skarżący został prawidłowo pouczony o sposobie i terminie zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która zapadła w jego sprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. i została doręczona w dniu 31 stycznia 2012 r., co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki. Termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 1 marca 2012 r. Natomiast w dniu 27 lutego 2012 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zatytułowane pozew o zapłatę w postępowaniu upominawczym. Starosta pismem z dnia 8 marca 2012 r. przekazał je do Sądu, który pismem z dnia 28 maja 2012 r. przekazał pismo skarżącego z dnia 27 lutego 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności wskazują, że skarga została wniesiona z przekroczeniem 30 dniowego terminu i na zasadzie art. 58 §1 pkt 2 p.p.s.a. wniosło o jej odrzucenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., III SA/Wr 122/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność wniesienia skargi. Przepisy określają tryb i terminy do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast art. 54 § 1 p.p.s.a stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Problem pojawia się wówczas, gdy strona, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wniosła skargę do sądu z pominięciem właściwego organu. Ustawa milczy bowiem w tym przedmiocie. Obecnie nie ulega wątpliwości, że skarga wniesiona bezpośrednio do Sądu powinna być przez sąd ten odesłana właściwemu organowi. Choć obowiązek ten nie jest wyraźnie wyartykułowany w żadnym z przepisów p.p.s.a., to jednak orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego (na tle podobnych jak w procedurze sądowadministracyjnej uregulowań odnośnie składania środków odwoławczych w postępowaniu cywilnym) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie opowiedziało się za takim właśnie stanowiskiem. Stanowisko takie przyjmują również przedstawiciele doktryny, twierdząc, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać sprawę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) pod adres właściwego organu (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 103).

Jak wskazano w postanowieniu NSA z dnia 26 września 2012 r. (II GZ 330/12) "na możliwość odrzucenia zażalenia z powodu naruszenia obowiązku zachowania warunków formalnych przy wniesieniu środka zaskarżenia należy patrzeć także przez pryzmat prawa do sądu, którego ta stanowi usprawiedliwione ograniczenie (R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007, nr 3, s. 37). Obowiązek ten musi być jednak interpretowany w duchu zasady proporcjonalności (P. Hofmański, A. Wróbel, (w:) L. Garlicki (red.), Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18, nb 101). Na gruncie art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. każdorazowo trzeba więc rozważyć, czy niedopełnienie przez stronę formalnych obowiązków związanych z wniesieniem zażalenia jest na tyle istotne z punktu widzenia usprawiedliwionych celów, jak np. dobro postępowania czy interes wymiaru sprawiedliwości, że uzasadnia uznanie postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie za niedopuszczalne, a tym samym – odmówienie stronie prawa do weryfikacji rozstrzygnięcia sądu I instancji".

W tym kontekście, zdaniem Sadu I instancji, należy mieć na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarga wpłynęła do organu I instancji przed upływem terminu do jej wniesienia i że organ ten nie był organem właściwym. Załączone jednak do niej dokumenty w sposób jednoznaczny wskazywały jaki organ winien był być jej odbiorcą. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ zamiast niezwłocznie przekazać skargę organowi właściwemu, czyni to w takim czasie (po 10 dniach), że zamyka to stronie prawo do wszczęcia postępowania, a co za tym idzie prawo do uzyskania rozpatrzenia sporu przez sąd (patrz: wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt 48778/99).

W realiach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki stanął więc na stanowisku, że skarga została wniesiona skutecznie z zachowaniem ustawowego terminu, z dniem wniesienia pisma do organu I instancji – Starostwa Powiatowego – 27 lutego 2012 r. Odrzucenie skargi z przyczyn formalnych byłoby pozbawieniem skarżącego konstytucyjnie przysługującego mu prawa do sądu. W tej konkretnej sprawie mimo uchybienia trybowi prawidłowego wniesienia skargi, zgodnie z prawidłowym pouczeniem organu II instancji, należało zastosować zasadę proporcjonalności nad formalizmem wynikającym z przepisów prawa i dla oceny zachowania terminu do jej wniesienia przyjąć datę złożenia skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 §1 p.p.s.a – Starostwa Powiatowego. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z upływem terminu na skutek działań (czy zaniechań) organów. Dlatego zarzut organu II instancji, że skarga jest spóźniona i wniosek o jej odrzucenie, zdaniem Sądu I instancji, nie mogły być uwzględnione. Skargę należało rozpoznać więc merytorycznie.

Z tej perspektywy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest stanowisko organów administracji publicznej, iż żądanie zwrotu części uiszczonej przez skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu w 2005 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 uległo przedawnieniu, co tłumaczyć miało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie.

Oceniając trafność tego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 796). Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to między innymi środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 u.f.p.). W ocenie Sądu Wojewódzkiego w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się również opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daniną publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. Poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania.

Zgodnie z art. 115 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). Wniosek skarżącego o stwierdzenie nadpłaty wpłynął do organu w 2011 r., a zatem bezspornie pod rządami nowej ustawy o finansach publicznych, wobec czego wszczęte postępowanie winno toczyć się z uwzględnieniem nowych reguł (cytowany art. 115 a contrario). Odnosząc się natomiast do problemu przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranej opłaty Sąd I instancji wskazał, że przepisy z daty zdarzenia, czyli pobrania nadpłaconej kwoty należności, nie przewidywały przedawnienia, natomiast uregulowania działu III o.p., do których odsyła w art. 67 aktualna ustawa o finansach publicznych, stanowią o pięcioletnim okresie przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 o.p.). I w tej materii Sąd Wojewódzki – wbrew zapatrywaniom organów – podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Po 86/12, odwołującego się do konieczności pełnego poszanowania zasady lex retro non agit, że stosując na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisy działu III o.p. w sprawach opłat za kartę pojazdu uiszczoną przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2012 r., III SA/Wr 6/12). W stosunku do wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2011 r. znajdzie zatem bezpośrednie zastosowanie ustawa nowa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r., wynika z przepisów przejściowych. Skoro zaś bieg terminu przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 r., to tym samym nie można uznać za słuszne stanowiska organów administracyjnych, iż początek tego terminu należy liczyć od dnia wydania karty pojazdu i uiszczenia od niej opłaty. W konsekwencji w sprawie skarżącego nie doszło do upływu okresu przedawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, a więc nie powinno mieć miejsca umorzenie postępowania zainicjowanego jego wnioskiem. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., III SA/Wr 122/12, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że A. I. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w ustawowym terminie, podczas gdy w ocenie strony skarżącej temu terminowi uchybił;

2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i rozpoznanie skargi w sytuacji, gdy jako wniesiona po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia powinna zostać odrzucona;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na merytorycznym rozpoznaniu skargi, podczas gdy powinna ona zostać odrzucona jako wniesiona po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia.

Wobec powyższego SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja organu II instancji zawierała prawidłowe pouczenie o prawie złożenia skargi i została stronie doręczona w dniu 31 stycznia 2012 r. Termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 1 marca 2012 r. W dniu 27 lutego 2012 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo A. I. skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a zatytułowane "pozew o zapłatę w postępowaniu upominawczym". Pismo to Starosta [...] przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przy piśmie z dnia 8 marca 2012 r., który następnie pismem z dnia 28 maja 2012 r. przekazał pismo A. I. do Kolegium, wskazując, że stanowi ono skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uwzględnił wniosku Kolegium o jej odrzucenie. W realiach niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że skarga została skutecznie wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, a to z dniem wniesienia do organu I instancji – tj. 27 lutego 2012 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie SKO nie można zgodzić się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną materiału dowodowego i wnioskiem, że w przeciwnym razie A. I.i zostałby pozbawiony prawa do sądu na skutek niewłaściwych i opieszałych działań organu administracji, do którego złożył pismo z dnia 27 lutego 2012 r. Przede wszystkim WSA pominął fakt, że pismo to strona zatytułowała jako "pozew o zapłatę w postępowaniu upominawczym", skierowany przeciwko Starostwu Powiatowemu w [...]. Również żądania w nim zawarte takie jak: wydanie nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym; zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kwoty 425,00 zł; zasądzenia od pozwanego na rzecz powoda kosztów procesu według norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność powoda i wydanie wyroku zaocznego pod nieobecność pozwanego – wskazywały na pierwotną wolę strony uruchomienia procedury cywilnej w celu odzyskania części opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu. Nadmienić należy, że taka możliwość istnieje, co wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, który dopuścił możliwość dochodzenia zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu przed sądem powszechnym. Ważne jest także to, iż pismo strony z dnia 27 lutego 2012 r. nie wskazywało, który akt administracyjny ma być przedmiotem zaskarżenia, a także nie wymieniało organu, którego działanie jest kwestionowane, a więc nie spełniało podstawowych wymogów skargi do sądu administracyjnego jakie wynikają z art. 57 § 1 p.p.s.a. Tak sformułowane pismo wskazuje na działanie A. I. ukierunkowane na odzyskanie należności w ramach procedury cywilnej. W tym przypadku organ administracji nie miał podstaw do tego, aby przesłać wskazane pismo do organu właściwego do złożenia skargi na decyzję administracyjną tj. do SKO w [...]. Idąc dalej, Starostwo Powiatowe w [...], jako potencjalny przeciwnik w procesie cywilnym, nie miało obowiązku odsyłania pisma do sądu, ponieważ pozew cywilny składany jest bezpośrednio we właściwym sądzie, który następnie go przekazuje, wraz z ewentualnym nakazem zapłaty, przeciwnikowi procesowemu. Przeciwnik procesowy nie ma zaś obowiązku przekazywania pism swojego adwersarza właściwemu sądowi. Wobec tego nieusprawiedliwiony jest zarzut Sądu I instancji pod adresem organu administracji, że ten nie przekazał niezwłocznie pisma właściwemu organowi, skoro nie miało ono podstawowych cech skargi do sądu administracyjnego, a wskazywało na wolę wytoczenia Starostwu Powiatowemu w [...] procesu cywilnego.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem WSA, że dołączone do pisma dokumenty jednoznacznie wskazywały, jaki organ winien być ich odbiorcą (co miało uzasadniać niezwłoczne przekazanie pisma właściwemu organowi), skoro sam Sąd miał w tym zakresie wątpliwości i wzywał stronę do określenia żądania.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie data wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez A. I. powinna zostać określona zgodnie zasadami wypracowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tj. jako dzień nadania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], czyli 28 maja 2012 r. Zatem skarga A. I. została złożona z uchybieniem ustawowego terminu, który upłynął w dniu 1 marca 2012 r. i jako taka powinna zostać przez Sąd odrzucona. Z powyższych przyczyn można pod adresem Sądu I instancji postawić zarzut naruszenia art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a., a także art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. I. wniósł o jej oddalenie, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie może on ponosić negatywnych skutków zaniechań organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – p.p.s.a. – stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że A. I. złożył skargę na decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w ustawowym terminie jest zasadny. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie również okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast w myśl art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że aby skutecznie wnieść do sądu skargę na decyzję organu administracji, skarżący musi to uczynić za pośrednictwem organu, którego decyzję kwestionuje, w terminie prawem przewidzianym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż w przypadku złożenia przez skarżącego skargi do sądu lub organu niewłaściwego (w tym do organu I instancji), sąd lub organ powinien przesłać ją właściwemu organowi administracji publicznej celem nadania biegu. W tej sytuacji o zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi przez sąd lub organ niewłaściwy w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu administracji publicznej (zob. postanowienia NSA: z dnia 10 października 2007 r., II OSK 1433/07; z dnia 27 lutego 2009 r., I FSK 1597/08; z dnia 12 stycznia 2009 r., II OSK 1918/08; z dnia 11 marca 2009 r., I OSK 234/09; z dnia 11 czerwca 2013 r., II GSK 937/13; z dnia 25 września 2013 r., II GSK 1765/13).

W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji zawierająca prawidłowe pouczenie o prawie złożenia skargi została skarżącemu doręczona w dniu 31 stycznia 2012 r. Termin do wniesienia skargi upłynął więc w dniu 1 marca 2012 r. Sąd I instancji przyjął, że skarga została wniesiona skutecznie z zachowaniem ustawowego terminu, z dniem wniesienia jej do organu I instancji – Starostwa Powiatowego w [...] – w dniu 27 lutego 2012 r., mimo że nie był to organ właściwy, za pośrednictwem którego należało wnieść skargę. Starosta [...] przekazał ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przy piśmie z dnia 8 marca 2012 r., a następnie Sąd I instancji dopiero pismem z dnia 28 maja 2012 r. przekazał skargę A. I. do Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...].

Sąd Wojewódzki stwierdził, że mimo uchybienia trybowi wniesienia skargi należało zastosować zasadę proporcjonalności nad formalizmem wynikającym z przepisów prawa i dla oceny zachowania terminu do jej wniesienia przyjąć datę złożenia skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 §1 p.p.s.a. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji związanych z upływem terminu na skutek działań (czy zaniechań) organów. Niewłaściwe działanie Starostwa Powiatowego w [...] miało zaś polegać na tym, że organ ten przekazał skargę do Sądu (jako adresata pisma), a nie do organu właściwego i to dopiero po dziesięciu dniach.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. termin jest terminem ustawowym, tj. nie może być skracany ani przedłużany przez sąd, prekluzyjnym w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę, oraz terminem procesowym, a więc w razie jego uchybienia dopuszczalne jest jego przywrócenie skarżącemu" (zob. postanowienie NSA z dnia 25 września 2013 r., II GSK 1765/13, LEX nr 1401321). Stosowanie do oceny zachowania terminu do wniesienia skargi zasady proporcjonalności, w celu realizacji konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji), do której odwołał się Sąd I instancji, musi mieć z zasady wyjątkowy charakter, gdyż jej uwzględnianie bez dostatecznej przyczyny, niezależnie od jasnych reguł proceduralnych może naruszać inne zasady konstytucyjne, w tym zasadę pewności prawa i stosunków prawnych. Z art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego wywodzi się zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez jego organy prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że "zasada ta opiera się na pewności prawa rozumianej jako zespół cech systemowych tego prawa, zapewniających jednostce bezpieczeństwo prawne. Tak rozumiana pewność prawa daje zarazem jego przewidywalność, a tym samym pozwala obywatelom decydować o swoim postępowaniu w oparciu o znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, które ich działania mogą pociągnąć za sobą" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lipca 2004 r., P 14/03, OTK-A Nr 7, poz. 62; por. też wyrok TK z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK 2000, Nr 5, poz. 138, wyrok TK z dnia 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK 2001, Nr 4, poz. 81; zob. też postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., II OSK 228/11, LEX nr 1081765).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy nie było uzasadnionej przyczyny do zastosowania zasady proporcjonalności przy ocenie zachowania terminu do wniesienia skargi z uwagi na – jak przyjął Sąd Wojewódzki – zachowanie organu I instancji. Rację ma bowiem strona skarżąca kasacyjnie, że treść pisma A. I. skierowanego do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 27 lutego 2012 r. nie była jednoznaczna i mogła wskazywać na pozew w postępowaniu cywilnym skierowany przeciwko Starostwu. Potwierdzeniem tego może być również zachowanie samego Sądu Wojewódzkiego, który po wpłynięciu tego pisma do Sądu wzywał skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi. Nie można więc uznać, że powód opóźnienia w niezwłocznym przekazaniu skargi do organu właściwego leżał wyłącznie po stronie organu I instancji. Nie dość bowiem, że skarżący nie zastosował się do właściwego pouczenia o trybie wniesienia środka zaskarżenia, to jeszcze sama treść czynności procesowej nie pozwalała na jednoznaczne odczytanie żądania skarżącego. W tych okolicznościach trudno oczekiwać niezwłoczności w działaniu organu i precyzyjnego odczytania kompetencji, zanim możliwa była ocena charakteru pisma skarżącego, a trudność w odczytaniu żądania zawartego w piśmie mogła powodować, że przekazane ono zostało do adresata.

W tej sytuacji przekazanie skargi przez Sąd do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – jako organu właściwego – dopiero w dniu 28 maja 2012 r. nie pozwala na uznanie, że skarga została wniesiona w terminie, a więc powinna była zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie zastosował. Zamiast tego natomiast rozpoznał skargę i ją uwzględnił w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., czym naruszył także ten ostatni przepis, który ma wynikowy, w stosunku do okoliczności sprawy, charakter.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, a o kosztach orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.